卫生事件应急处置方案

一、概 述

自从2002年11月暴发传染性非典型肺炎以后，人们更深刻地认识到突发公共卫生事件造成危害的严重性以及应急处理的重要性和必要性。温家宝总理于2003年5月9日签署了国务院第376号令，公布了《突发公共卫生事件应急条例》，从而使公共卫生事件的应急处理更具有法制性，更能有力、快速、高效地及时消除突发公共卫生事件造成的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序。因此，无论是本专业人员还是非本专业人员都应该重视本条例的实施，理解本条例的精神实质，为应急处理工作发挥各自的作用。

突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

具体说来，突发公共卫生事件主要是指在人群中突然发生的直接影响到公众健康的重大事件。例如重大的传染病暴发和流行，大量危险品的泄漏，严重的食物中毒和职业中毒，生物、化学、物理等因素引起的恐怖事件，重大的环境污染事件，群体原因不明的疾病或中毒事件等。

1.世界近年发生的重大公共卫生事件 1984年12月3日，美国的跨国公司联合碳化物公司在印度中央邦首府博帕尔开办的一家农药厂，发生了一起严重的毒气泄漏事故，给当地居民带来巨大的灾难。共有3 600多人死于这次事故。印度政府估计，博帕尔地区有近100万居民受到不同程度的影响。美国联合碳化物国际公司向印度政府支付了4.7亿美元的赔偿费。

自1996年6月从日本多所小学发生集体食物中毒事件而发现元凶为“O-157”大肠杆菌以来，日本全国至当年8月患者已达9 000多人。其中7人死亡，数百人住院治疗。“O-157”引起的食物中毒事件近年来不仅在日本，而且在美国以及欧洲、澳洲、非洲等地也发生过。据美国疾病控制和预防中心估计，“O-157”在美国每年可造成2万人生病，250～500人死亡。

1999年，比利时、荷兰、法国、德国相继发生因二恶英污染导致畜禽类产品及乳制品含高浓度二恶英的事件。二恶英的主要污染源包括城市垃圾焚烧、含氯化学工业、食品包装材料等，90%以上的人体二恶英接触来源于食品。二恶英事件使当年比利时蒙受了巨大的经济损失，上半年的统计表明，这一事件造成的直接损失达3.55亿欧元，如果加上与此关联的食品工业，损失超过10亿欧元。

疯牛病全称为“牛海绵状脑病”，是一种进行性中枢神经系统病变，发生在牛身上的症状与羊瘙痒症类似，俗称疯牛病。疯牛病的传播被认为是通过给牛喂养动物肉骨粉传播的，20世纪80年代中期至90年代中期是疯牛病暴发流行期，主要的发病国家如英国及其他欧洲国家有大量的牛患病并被宰杀，发生疯牛病国家的牛肉及牛肉制品的出口受到了严格的限制。到2000年7月，在英国有超过34 000个牧场的17万多头牛感染了此病。联合国粮农组织和世界卫生组织都对尚未发生疯牛病的国家提出了警告，要求根据本国情况制定并实施相应的保护和预防措施。

2.我国近年来发生的一系列重大公共卫生事件

（1）上海甲肝暴发：自1988年1月19日起，上海市民中突然发生不明原因的发热、呕吐、厌食、乏力和黄疸等症状的病例，数日内成倍增长，截止到当年的3月18日，共发生29 230例。根据流行病学调查分析，专家们明确了本次甲型病毒性肝炎暴发是因毛蚶产地的毛蚶受到甲肝病毒严重污染，上海市民缺乏甲肝的免疫屏障，又有生食毛蚶的习惯，最终酿成暴发。

（2）山西朔州毒酒事件：1988年春节前，山西文水县一不法分子用甲醇勾兑散装白酒，批发给外地个体户。这些散装白酒流向社会后，被山西省朔州市、大同市部分群众饮用，从1月26日开始有人中毒。经省技术监督局事发后测定，这些勾兑的散装白酒每升含甲醇361g，超过国家标准902倍。患者呕吐、头痛、呼吸困难，没等救治便相继死亡。短短几天时间，朔州、大同等地先后发现数百名群众饮假酒中毒住院，其中近30人死亡。“朔州毒酒案”后来演绎成“山西毒酒案”。事件发生后，使得朔州白酒企业几乎全部陷于停顿，甚至山西的名酒“汾酒”、“杏花村”等，也销量大跌。

（3）南京汤山中毒事件：2002年9月14日，南京汤山发生一起特大投毒案。犯罪分子陈正平在南京市江宁区汤山镇经营“菊红”面食店期间，见“正武”面食店生意兴隆，遂怀恨在心。2002年9月13日晚11时许，陈正平潜入“正武”面食店，将所携带的剧毒鼠药“毒鼠强”投放到该店食品原料内，造成395人因食用有毒食品而中毒，死亡42人。这起食物中毒造成的危害巨大，后果特别严重，陈正平已经于当年10月被执行死刑。

（4）河北白沟苯中毒事件：2002年初，在河北省高碑店市白沟镇箱包生产加工企业打工的几名外地务工者，陆续出现了中毒症状，并有6人相继死亡，后经卫生部门调查确定为苯中毒事件。在白沟事件发生时，在河北省高碑店市及周边邻县形成了一个以白沟为中心的箱包产品生产加工基地。这个庞大的生产加工基地涉及到高碑店、雄县、容城、定兴等地的几十个乡镇，从业人员30多万人，除了一些较大规模企业外，绝大多数属于家庭作坊式生产经营。有些家庭式作坊户，因生产用料不合标准、工作环境差而引起打工者中毒甚至致死事件。

近几年来，非典等疫病的流行预示着我国已进入公共卫生突发事件发生的高频时期。国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示：2003年，我国因卫生和传染病突发事件损失达500亿元，约相当于当年我国GDP的0.5%。

二、突发公共卫生事件处置的依据

1.国际公约 《统一国际航空运输某些规则的公约》，简称1999年蒙特利尔公约。

2.基本法 《中华人民共和国宪法》。

3.法律法规 《中华人民共和国突发事件应对法》；《中华人民共和国食品卫生法》；《中华人民共和国传染病防治法》；《中华人民共和国动物防疫法》；《突发公共卫生事件应急条例》。

4.部门规章 《中华人民共和国传染病防治法实施办法》；《环境监测管理办法》；《国家突发公共事件应急预案》；《国家突发公共事件医疗机构救援应急预案》；《国家突发重大动物疫情应急预案》；《国家重大食品安全事故应急预案》；《国家鼠疫控制应急预案》。

三、突发公共卫生事件的分级

（一）传染病疫情分级

1.一般事件 发生霍乱散发病例、带菌者；发生新出现的或本市已消灭又重新出现的传染病确诊病人；发生乙类、丙类传染病小规模暴发疫情，即在局部范围内，在该疾病的最长潜伏期内发生急性病毒性肝炎、伤寒、副伤寒5例及以上或其他乙类、丙类传染病10例及以上。

2.重大事件 发生腺鼠疫病例；发生霍乱小规模暴发疫情（5例及以上）；发生新出现或本市已消灭又重新出现的的传染病有集中发病趋势的疫情（3例及以上）；发生在本市已经消灭的传染病确诊病例；发生乙类传染病较大规模暴发疫情，即在局部范围内，在疾病的最长潜伏期内发生出血热5例、伤寒、副伤寒10例、急性病毒性肝炎20例、痢疾30例、其他乙类传染病30例及以上；发生丙类传染病局部流行倾向。

3.特大事件 发生肺鼠疫病例、霍乱大规模暴发、乙类或丙类传染病流行以及鼠疫、霍乱、炭疽、天花、内毒杆菌毒素等生物因子污染事件。

（二）食物中毒分级

1.一般事件 中毒人数在10例以上（含10例），没有死亡病例的。

2.重大事件 中毒人数在30例以上（含30例）的；或者有1例死亡病例的；或者发生在学校的。

3.特大事件 中毒人数在100例以上（含100例）的；或者死亡1例以上的；或者事件发生在重要活动期间的重点场所的。

（三）急性职业中毒事件和其他化学中毒事件（含原因不明中毒事件）

1.一般事件 中毒人数3例以下，没有死亡病例的。

2.重大事件 中毒人数3例以上（含3例）的；或者有死亡病例的。

3.特大事件 中毒人数10例以上（含10例）的；或者死亡3例以上（含3例）。

四、突发公共卫生事件处置的程序和方法

（一）常规性公共卫生突发事件的报告和处理

1.定义 常规性公共卫生突发事件是指接报时事件性质明确、处置责任单位确定的传染病疫情、食物中毒、急性职业中毒等公共卫生突发事件，但不包括食源性肠道传染病（含不能明确定性的食物中毒）。

2.报告 遵循“首接负责制”原则。首接单位负责做好事件情况的记录，填写“突发事件报告记录单”内容包括事件发生基本情况、时间、地点、经过；事件发生原因或初步原因；涉及人数或初步掌握发病数等，并及时上报区县卫生行政部门和市级业务机构。

首接单位负责初步事件性质的判断确定，如属首接单位处置的，应按照分级处置原则进行；如初步判定不属于首接单位处置的，应立即通知相关区县业务机构，同时移交“突发事件报告记录单”。

对于一般事件，区县业务机构应当在接报后12小时内将事件情况及初步调查情况报告所在区县卫生行政部门以及市级业务机构；区县卫生行政部门、市级业务机构在接报后要立即报告市卫生局。

对于重大事件、特大事件，区县业务机构应当在接报后立即电话报告区县卫生行政部门和市级业务机构；区县卫生行政部门、市疾病预防控制中心、市卫生监督所在接报后要立即报告市卫生局；在调查、处理过程中，要随时向市卫生局报告事件的最新发展情况。

事件调查处理完成后，负责调查处理的责任单位应当及时将调查处理情况书面报告区县卫生行政部门和上级业务机构；区县卫生行政部门、市级业务机构在接报后要及时审核并报告市卫生局。

3.应急处置

（1）传染病疫情：除食源性肠道传染病以外的传染病疫情由疾病控制机构进行调查处理、流行病学调查、病因分析、样品采集、样品检验、提出疫情控制措施并督导落实。卫生监督机构根据需要配合进行监督执法，如在调查过程中发现有违法现象，由疾病控制机构通知卫生监督机构开展立案调查，收集违法证据，对有违法行为提出作出行政处罚的意见。

（2）食物中毒：卫生监督机构负责开展卫生学调查、取证、控制和查处工作，及时将食物中毒事件进展及处理情况报送卫生行政部门和疾病预防控制机构。疾病预防控制机构负责开展流行病学调查、现场采样及实验室检测工作，迅速确定食物中毒事件的原因及危险因素，并及时将结果报送卫生行政部门、卫生监督机构和有关医疗救治机构。医疗救治机构负责开展食物中毒或疑似食物中毒病人医疗救治和报告工作，保留好病人的吐泻物、血、尿和剩余食物等临床标本，协助做好食物中毒的病因诊断。

（3）急性职业中毒事件：急性职业中毒事件的应急处置按中毒控制程序进行，由中毒控制中心办公室负责统筹协调，疾病控制机构、卫生监督机构组成事件调查小组联合开展事件侦检和样品采集，疾病控制机构负责进行毒物咨询、样品检验等工作，卫生监督机构负责采取现场控制措施、证据采集、违法者的责任追究等工作。

（二）特殊性公共卫生突发事件的报告和处理

1.定义 特殊性公共卫生突发事件是指食源性肠道传染病（含不能明确定性的食物中毒）、原因不明的其他公共卫生突发事件等。

2.报告 实行“首接负责制”原则。首接单位除按照常规性公共卫生突发事件的报告原则进行报告、处理外，还需注意以下几点：

（1）首接单位为该突发事件的报告责任单位，负责将该事件向区县卫生行政部门和市级业务机构进行报告。

（2）首接单位应根据相关法律法规和技术规范要求，立即组织人员赴现场进行调查、处理，同时应及时通知所有可能涉及的全部职能单位进行协调处置。

（3）首接单位为事故现场调查的牵头单位。

3.应急处置

（1）食源性肠道传染病（含不能明确定性的食物中毒）由疾病控制机构、卫生监督机构共同组成应急小组开展调查和处理，其他相关的业务机构配合进行调查处理。疾病控制机构以流行病学特征分析及病因判断为主，负责开展流行病学调查、采集病人样品、进行样品检验、提出疫情控制措施；卫生监督机构以卫生学调查、环节控制为主，负责进行卫生学调查分析、采集环节样品、收集违法证据、提出临时控制措施、追究违法者的法律责任。

两业务机构要共同做好处置预案，在处理过程中要及时交换调查信息和相关资料。当能明确定性后，食源性疾病由疾病控制机构负责，食物中毒由卫生监督机构负责。完成调查报告后，报告一式6份，分送市、区县卫生行政部门和市、区县疾病控制机构、卫生监督机构。

（2）其他原因不明的公共卫生突发事件应由疾病控制机构和卫生监督机构共同调查处理，在调查过程中明确原因后，再由责任单位牵头进行调查处理，其他可能涉及的单位密切配合。在明确责任单位后，其他单位应将调查资料移交责任单位。

五、卫生监督机构在突发公共卫生事件处置中的作用

卫生监督机构是卫生行政部门执行公共卫生法律法规的机构，在预防和处置突发公共卫生事件中，依照法律法规的规定，协助地方卫生行政部门对事件发生地区的食品卫生、环境卫生以及医疗卫生机构的疫情报告、医疗救治、传染病防治等进行卫生监督和执法稽查，履行公共卫生监督职责。

1.依据《突发公共卫生事件应急条例》和有关法律法规、协助卫生行政部门调查处理突发事件应急中的违法行为。

2.在卫生行政部门的领导下，开展对医疗机构、疾控机构突发事件应急处理各项措施落实情况的督查。

3.依照法律法规的规定，做好公共卫生监督管理工作，防范突发事件的发生。

4.建立完善的卫生监督统计报告及管理系统，规范化地收集各级疾病控制机构、医疗机构和管理相对的各类监督监测、卫生检测、疾病报告等原始资料，用现代化手段整理分析，形成反馈信息，为政府和卫生行政部门提供准确的信息。

5.各级卫生监督机构应当结合辖区内的实际情况，制定相应的应急处理预案，并适时组织演练，不断补充完善。

6.各级卫生监督机构根据所承担的任务，制定培训计划并组织实施，并大力推广有效控制危害的新方法和新技术。

7.按照突发事件监测和预警系统设置的职责。配置和完善相应的设施、设备，确保日常监测和预警工作的正常运行。

六、卫生监督机构在突发公共卫生事件处置的注意事项

1.要切实提高应急反应的敏感性和处理能力。卫生监督机构应组织必要的培训，提高业务机构、业务人员处理公共卫生突发事件的能力。要组织演习，提高处理突发事件的协调性和统一性，提高应急反应能力。

2.规范样品检验工作。市疾病控制机构和市卫生监督机构应制定样品检验能级分工和样品送检管理办法，对于区县能开展的检验项目，原则上以区县自行检验为主；必要时，可送平行样品，市、区县平行检测，但需经相应的市级业务机构确认。采样单位在送样时，应附有送样单，填写检验项目，在检验项目不能明确时，应附有事件的详细描述，并确定大致检验方向。检样单位只对送检样品负责，检验结果也只能出具给送样单位。检验单位在样品检验完成后，应及时出具检验报告，必要时应先电话报告。