◇于 晶 杨 晨
公共政策的制定与执行是政策发挥社会效用的两个必然过程，由不同的主体参与完成，其中中介要素分别是“调查”与“解读”。调查是具体议题抽象成为规则、条文的基础，解读则是推动抽象政策得以具体执行的有效手段。本文主要关注后者这一使政策能够得到良好执行的重要手段，从政策解读信息传播的广度与深度两个层面进行剖析，梳理政策解读的传播模式、建构传播效果评估的方法，以期推动政策执行过程中政府、媒体与公众的良性互动。需要注意的是，在新的媒体环境下，无论是社会问题被建构成政策问题，还是政策回归社会现实发挥指导、约束效应的过程都变得非常复杂，人类社会再一次进入了吉登斯所言的“脱域化”进程，而且这一次更加彻底，不仅仅停留在地域层面，而是渗透到文化、族群等各个领域。在这个“去中心化”的网络结构中，政策解读主体如何在信息扩散与议题建构过程中掌握主动权，是政策信息传播效果提升的关键。
政策解读的主体大致可以分为决策者、执行者、专家与目标群体这四类，分别对政策进行工具性、程序性、理论性与损益性的解读。不同主体的解读，体现着主体角色与利益取向，而在这一过程中，官方与非官方，决策者与执行者，决策者内部、执行者内部、目标群体内部都存在着不同程度的博弈与整合[1]。本文主要聚焦于第一类解读——决策者对于政策的工具性解读，即针对政策本身的合理性、合法性的解读，通过解读让政策信息得到更广泛的传播，进而让公众正确理解与接受，这亦是决策主体对自身形象的主动塑造过程。需要注意的是，其他解读主体会伴随着决策者的解读行为而生产解读内容。多主体在共时下存在着信息博弈与合作的空间，最终被受众接受的内容已经是主体间互动的结果，只是有时存在着某些主体缺席的行为。政治行动机构在这样的互联网技术背景下，被分权且被束缚在原地，而政策信息却在一个全球且无界的空间中得到热议。网络呈现给我们的是话语权的分散，而在这种话语权分散的背后，则是政策问题建构权散布到每一个角落[2]。政府如何在这样的过程中，选择正确的信息流动平台有效发声，并争取通过隐性的方式引导信息流动的方向与路径，从而让公众知晓政策信息、正确理解政策信息并积极参与讨论，就成为亟待探讨的问题。
政策解读传播模式的梳理
在政治传播领域的研究中，模式研究占据着重要位置。从20世纪60年代开始，一些政治学家陆续提出不同的政治传播模式，以伊斯顿和米铎为代表，强调政府与公众的互动作用，大众媒体的角色呈现缺失的状态。然而，随着媒体的发展和新闻传播领域的学者介入政治传播研究领域，许多学者也开始接受“中介政治模式”，即强调媒体在政治传播过程中的作用。而在传播效果的研究方面，“媒介中心主义”的偏向一直延续至今，这提醒我们应该反思在相关研究中对于政治活动本身的遗忘。由此，“政府—媒体—公众”的互动框架被广泛认可与接受，而传播渠道与路径成为定性不同传播模式的重要维度。就传播渠道而言，共有三种：政府内部系统传播、媒体中介传播和政府对公众的直接传播。三者的传播路径可以是单向的、双向的或是网状的。根据传播渠道的不同和传播路径的方向性，我们把政策解读的传播模式分为七种[3]，见表1：
表1 政策解读的传播模式
一、内部系统传播——直线与放射传播模式相结合
政策解读的内部系统传播主要依赖于行政组织结构以自上而下的方式对政策解读信息进行传播，这是在传统的科层制基础上实行层级递推式模式，属于一种体制内的渠道。这种政策解读作为一种直线型的传播模式，一般以会议、报告、通知、文件、组织内网等方式逐级传达。然而，随着传播技术与观念的不断更新，政策解读的渠道也从原来的单一内部系统的直线传播转化为自媒体平台的放射反馈式传播。政策解读者亦开始借助组织内网、内部成员微信群以及兼顾内外的政务新媒体等，进行信息形式的再造以完善传播内容，从而获得更好的传播效果。这样的传播模式提高了信息发布的效率，反馈机制也让受众的想法及时被政府知晓，从而快速调整未来的决策。
二、媒体中介传播——同化与主动出击模式并举
政策解读的同化模式，即在现有媒体管理体制下，大众媒体为了配合公共政策的决策主体而采取的媒体行动。在执行过程中，决策主体对信息的控制性体现明显，大众传媒本身一般不对政策出台背景、决策过程做任何倾向性的评论，而是按照决策主体已经确定的思路或原则，仅将决策过程和结果对公众进行客观告知或执行性引导，具有典型的宣传属性，这样的过程体现出媒体被决策主体同化的过程。媒体通过消极或惰性方式影响政策执行，呈现出它在整体原则上对公共政策决策主体的妥协。由此，批判理论认为大众媒体不单是中性的社会影响渠道，更可能是政治和经济上最有权势者的帮手[4]。
主动出击模式中大众传媒的作用与同化模式有相似之处，即媒体结合自身特点，按照新闻传播规律对政策解读的整个过程采取全方位的媒体行动。但这种传播模式与应景式宣传截然不同的是，在主动出击模式下，媒体不会完全按照决策主体的意志对社会公众进行简单的“信息告知”，而是用符合大众传播规律的方式，通过对于不同信源信息的采集，对公众进行有倾向性的引导。这种引导不是媒体对决策主体的盲目迎合，而是其发挥自身优势积极主动设置议程的过程。这一模式在路径上的双向性体现在：作为中介的媒体其信息搜集、处理的方式与过程，多元信源并匹配信源间的互动，多重反馈后的内容生产模式。
三、对公众直接传播——从窗口模式走向压力模式
随着传媒技术的发展和人们观念的变化，公众在传播中的地位重新被强调和重视，政治传播的目标由获得“媒体支持”转向获得“公众支持”。另外，由于公共政策是面向公众制定的，与公众的切身利益相关，并且需要公众对该政策进行反馈，因此，面对公众的直接传播也成为传播的重要途径之一。
窗口模式即政府通过与公众发生直接联系的政府部门，实现对公众直接进行政策传播的单向传播模式，一般以人际传播形式呈现，就像“窗口”一样，通常包括信访部门、宣传部门等与公众直接交流的职能部门。但由于政府的窗口部门未必就是政府的决策部门，而且这样的政策解读影响范围有限，往往不能产生较好的传播效果。随着社会的发展，社会群体利益日益多元化，公众的政策参与意识不断增强，微博、微信等社交媒体平台为公众的参与提供更为便利的途径，公众通过直接或间接手段，对政策解读信息提出不同诉求，甚至不乏要求变革性要求，形成了压力模式。通过这样的互动平台，一方面，政府可以绕开传统的大众媒体直接向公众发布政策解读类的信息；另一方面，公众也可以直接表达看法，这对于政府而言也是一个了解公众对政策理解与接受的反馈渠道，从而调整政策解读的方式，或者在这种压力模式下，对已经制定或实施的政策本身进行调整。
四、多点放射型传播模式——综合模式的集中呈现
多点放射型传播模式是一种在社会化媒体背景下的综合传播模式，是上面几种模式的集中形态，亦反映了多种解读主体可能的互动状态。现代社会已经交织成一个紧密联系的网状结构，传播模式也在不断走向多样化、网状化。在很多时候，对于同一项公共政策的解读通常会混合使用多种不同的传播模式，网状结构下的多点放射型传播模式由此应运而生。
在网状的结构关系下，所有的传播途径都是相互交融、渗透的，而这种不同传播途径之间的结合使得整个传播模式呈现出放射型的特征，加之网络中存在不同的中心点，故称之为多点放射型传播模式。较之于传统的传播模式而言，放射型传播模式由于其传播所使用的途径更广泛、手段更多样、方式更灵活，其传播影响的深度和广度也都有所提升。然而，正是由于它的这种四周扩散的多点放射型特征，一方面使其在传播过程中可能会出现其他的信息，形成噪音，使受众误读甚至错读政策信息，从而削弱政策的影响力；另一方面，缺乏对于特定利益相关者的针对性，导致政策最终落地过程较为艰难。这就要求政策解读主体综合协调各方关系，打通相应的传播渠道，形成可调控的立体化传播模式。相应地，在传播效果的研究中，也必须关照到要素之间的复杂性：主体传播行为受制于现实语境，信息内容与形式相互勾连，媒体的中介属性与自身主体性的发挥，以及受众的主动接收行为。这是一个环环相扣的结构。
政策语境与政府政策解读的行为分析及评估
政策与政策解读的语境首先是要分析的，包括政策出台的政治、经济环境，公众舆论特征，最重要的是政策本身的背景分析。此外，还要对比政府政策解读行为与背景信息的契合度，这是政治传播取得相应效果的重要保证。
从政府政策解读的行为来分析，影响政策解读传播效果的因素主要有两个：政府所选择的传播渠道与政策解读的形式。政府在进行政策解读时，往往扮演着两个角色，相应地，政府会选择不同的传播渠道来进行相关信息的发布。政府的第一个角色是政策解读相关信息的直接发布者，此时，政府越过了大众传媒直接进行组织内部传播或通过其自身搭建的平台进行传播，综合体现了直线模式、放射反馈模式以及窗口、压力模式。在传播效果评估中，对于政策本身的背景分析以及政策解读主体的传播行为分析是整体评估过程的基础性工作，亦能帮助将传播目标具体化；政府的第二个角色则是信源角色，即把相关的信息通过特定的形式告知大众媒体，借助媒体来进行传播，媒体作为中介渠道，亦会呈现其他信源提供的信息内容，所以政府的这一角色与其他解读主体存在博弈。一般而言，两个角色在政策解读过程中是综合呈现的，角色间还会产生互动，比如说政府在自媒体平台上发布的信息很有可能成为媒体的信源信息。因此，在对政策解读的传播效果进行评估时，应该从政府参与政策解读的行为分析开始，需要考虑到政府以何种角色参与到传播过程中。见表2：
表2 政府参与政策解读的形式
在政府以信息发布者的角色进行传播时，组织内部传播和自平台传播会有不同的效果。组织内部的传播通常以一种上级对下级的姿态进行，此时的传播是带有一定强制性的，因此可以认为组织的内部传播具有较强的传播效果。而在政府通过自身平台进行信息的传播时，需要借助一定的媒体平台（官方网站、认证微博、微信公众号），这种媒体不同于大众媒体，通常有特定的受众，并伴随及时的反馈。因此在进行传播效果的评估时，需要对这一部分媒体的特征、传播范围以及所发布的文本进行分析。
当政府以信源的身份参与政策解读时，常见的方式主要有新闻发布会（记者招待会）、媒体吹风会（通气会）、组织记者采访、新闻发言人发布和其他不可见渠道。采取不同的信息告知形式会对传播效果造成不同的影响。此外，政府以信源的形式将信息告知大众传媒时，实际上已经将传播的主动权交给了媒体，因此，此时对传播效果进行评估的对象变成了媒体而不再是政府[5]。但需要注意的是，政府与媒体的关系状态、沟通方式，包括是否为媒体提供其他可供采访的信源以及相关的服务，都会对最终的媒体报道产生影响，只是这些内容以“不可见”的方式存在，除非作为政策解读主体的政府愿意分享或者受众能够对媒体传播的内容进行甄别、推理，得出猜测性的结论。基于此，这些“不可见”的内容在效果评估的框架建构中暂不体现，但必须承认其存在并且可能对传播效果产生影响。
除传播渠道外，政府政策解读的呈现形式也是影响传播效果的一个重要因素。公共政策是政治系统对全社会的价值进行权威性分配。为了体现其权威性、严肃性，同时又要完整、系统地叙述政策内容，对政策的解读可能会冗长、晦涩，这会让公众在接触到政策信息时难以进行思考性的阅读。这就需要政策发布的主体主动出击，选择符合公众媒体接触与使用习惯的形式对政策进行解读。
解读形式与媒体是相辅相成的，不同的传播媒体会对文本内容产生不同的影响。要呈现深入、严谨、全面、详细的解读信息，平面媒体优势明显，所以报纸、杂志仍然是政策解读的重要手段。而广播、电视的表现形式则为互动、对话建构了空间，能更好地作用于受众认知与态度层面。互联网作为新兴媒体，其主要特征是能够集纳多种信息形式，形成立体化的传播。如移动终端中的新闻类APP能较为完整地呈现政策解读的全部内容；微博、微信朋友圈等社会化媒体平台，虽受到字数与阅读习惯的限制，但微博中的链接、长微博和图片式的表格以及微信公众账号等全媒体形式的集纳，再配合即时的互动功能，能够充分发挥其作为社交媒体的传播优势。
媒体效能的影响因素及评估指标
媒体作为中介要素，媒体效能决定了政策解读在受众层面的最终传播效果。这一中介并不是被动的传输机器，而是有其自身定位的机构，由一个个具备主观再造能力的个体组成，不仅个体间相互影响，机构本身的定位与属性也影响着个体对信息的采集与加工，所谓的“新闻框架”由此诞生并具有巨大的解释力[6]。大众传媒的受众人数广，受众的性质和层级复杂，在这一环节上，对政策解读传播效果的评估不仅需要进行数量上的衡量，也要对传播的质量进行评估。数量指报道媒体的数量、受众人数、转载率等，质量指媒体级别、报道版面、受众吻合度、报道内容的立场倾向等。数量决定了传播的广度，质量则决定了传播的深度。
在对政策解读进行传播效果的评估时，需要充分考虑媒体在传播中所起的作用。媒体在对政策解读进行报道时，需要充分发挥其“议程设置”的功能，选择恰当的传播手段，增强信息发布的可信度和权威性，还需要在报道的内容上做文章，确定合适的版面，对受众进行正确的舆论引导。媒体在当好宣传者、议题引导者的同时，也要发挥辩论组织者的作用，引导社会对政策解读这一议程的关注，对政策解读进行有效的传播[7]。需要特别注意的是，媒体效能是指以政府为信源时，媒体报道的内容所产生的社会效应，所以在评估媒体效能时，对一则报道信源的分析也是评估的关键要素。
受众反馈的要素分析及评估
受众是政策解读信息的最终接受者，政府对政策进行解读、传播，其目的就在于影响公众，从而推动政策的顺利实施。在传播效果理论当中，通常根据信息到达受众后，受众在接触、认知、态度、行为等方面发生的转变进行传播效果的分析。据此，我们在受众层面进行政策解读传播效果的评估时，可以从以下三个方面进行分析：（1）政策解读过程中传播手段的覆盖能力，也就是受众对相关信息的接触情况，即与政策解读相关的新闻在受众中的到达率、到达频次和到达方式；（2）受众对政策解读信息的认知程度和态度，即公众在接收到政策解读信息之后，对政策及相关解读内容的认知和评价，包括认知度、认同度、喜好度等；（3）政策解读信息发布后受众的行为，即公众在接收到信息前后，其行为是否产生变化，这种变化是否是主体在进行政策解读时所预期的行为。
此外，就受众层面进行传播效果的分析时，还要充分考虑到受众社会属性的影响，因为不同的年龄、性别、职业、教育程度、收入情况等，会使受众对同一项政策的相关解读作出不同的反应。因此，在有条件的情况下可以对受众进行分层并分别评估传播效果。
政策解读传播效果评估的操作
从要素分析到操作阶段，需要对传播效果评估所涉及的对象进行概念解析，并作出指标化的处理，给评估者提供执行工具。
一、政府层面
作为政策解读的主体，政府以信源或传者的角色出现，是传播效果评估的初始点，传播的内容、形式，尤其是传者的言说以及文本的建构方式都会对传播效果产生影响，同时，这一层面的议题呈现与媒体报道、公众讨论层面的一致性程度是传播效果评估的重要内容。因此，就政府层面进行传播效果的分析主要关注两个方面：一是政府议程分析，即对政策解读相关内容的议题设置情况，包括政策解读背景的描述性分析；二是政府在各个角色层面上的传播行为表现。因此，在政府层面进行传播效果的评估时，首先需要确定政府以何种角色参与了政策解读。
1．作为“传者”的政府
当政府通过自身平台直接面向受众进行政策解读时，其评估指标见表3：
表3 政府自媒体平台的传播效果评估指标
这一部分的传播可能造成两种不同的情况。第一，政府自身平台进行的传播被相关的媒体发现，并直接引用到报道中，这在网站发布和微博发布中更为常见。媒体往往会直接引用或转发政府的政策解读信息，但并不进行更深入的自主性解读。第二，政府在自身平台上进行的传播并未被媒介发现，其传播范围仅限于固定的受众或者被机构的次级网站直接引用。
2．作为“信源”的政府
当政府以信源方式参与到政策解读信息的传播时，政府的传播行为可以通过以下指标来进行评估，见表4：
表4 媒体中介模式的政府传播行为评估指标
需要说明的是，政府在以信源的身份参与到政策解读的传播时，加强了消息来源的可靠性，这对增强传播效果是有一定帮助的。但实际上，政府作为信源，已经将传播的主动权交给了媒体，因此最终的传播效果还是取决于媒体怎样去报道，所以此时的评估重点应放在媒体层面。
二、媒体层面
在进行政策解读传播效果的评估时，对媒体层面的分析包括两个部分，即媒体自身的影响力分析与其参与相关政策解读报道的内容分析。首先，要考虑媒体的影响力和影响范围，因为同一篇报道被具有不同影响力的媒体所报道，产生的效果是不同的。需要说明的是，这时候媒体的影响力是指媒体对受众的影响力，相关的指标数据可以在相关的年鉴中获得，具体指标见表5：
表5 媒体影响力指标
其次，对媒体报道的内容进行分析。在媒体报道的数量上，可以对相关新闻报道、转载情况进行统计，得出相应数据，同时参考媒体的影响力，可以根据媒体的发行量、收视率等数据，获得实际接触到政策解读信息的受众人数。同时，分析媒体报道政策解读相关议题的版面、时间、篇幅等，判断所报道内容的重要程度；可以对媒体本身进行分析，对进行相关报道的媒体进行分类，推理出主要的受众群体，并判断是否与政策的主要受众一致；对具体报道的分析层，参考指标见表6：
表6 媒体政策解读传播效果评估指标
需要注意的是，网络媒体具有较强的即时互动性，无论是新闻下所设的评论区，还是各种虚拟社区，网民在接收到政策解读的信息时都能够较快地有所表态，因此可以直接对受众的相关评价进行统计分析。评估指标见表7[8]：
表7 网络媒体的互动评估指标[9]
三、受众层面
在受众层面进行传播效果的评估时，可依据表8的指标进行评估[10]：
表8 受众层面的传播效果评估指标
针对受众的效果评估调查是所有评估中最难实施的部分。在进行这一层面的调查分析时，需要根据所发布政策的具体情况来选择受众样本和确定抽样的方法。一般情况下，可供使用的方法主要有网络调查、电话调查和面访调查。网络调查具有直接的优势，易操作、节省资金人力，但在样本的选择上多半是选取方便样本（convenient sample），其结果的代表性存在局限。网络调查适合问卷简单且为封闭性的问题，题目量不宜过大，同时需要一定的激励机制进行配合。电话调查一般是采用CATI系统随机拨打目标地区公众的固定电话来展开问卷调查。目前还可以将手机纳入电话调查的样本中。电话调查较为突出的问题是拒答率高，因此需要想办法尽可能降低拒答率。面访调查可分为入户调查和在公共场合随机拦截调查两种。面访调查的成功率高、效果好，其缺点是需投入大量资金和人力[11]。
结 语
政策解读的传播模式决定了解读信息可以达到的传播范围及其影响。以政府为主体的工具性解读有着较为明晰的传播效果评估路径，即“政府的传播行为——媒体的报道——公众的接受”，这亦是一个完整的“政府—媒体—公众”的互动过程。从评估的操作层面来看，这三个部分是独立的，但是相互之间的内在联系不容忽视。政府的传播行为决定了媒体的报道情况，而媒体的报道又会影响受众对相关政策的认识、态度与行为。通过以上的三个层面的指标系统，基本可以完成对一次政策解读过程的评估，这样的评估将定量与定性分析相结合，评估结果将以综合评价的形式呈现。
政策解读的传播效果评估是公共政策领域非常重要的研究课题，因为通过对传播效果的评估，传播者能够获得及时、有用的反馈，依此调整传播策略，不断提升传播效果。我们需再次强调的是，政策解读的最终目的是使政策本身在公众层面产生影响，所以传播的范围越广越好，要能够引起讨论，这样一方面能进一步扩大影响，另一方面则可以促成对政策的修订与完善。对政策解读的传播要实现全方位、立体化，利用全媒体的方式来完成，特别要注重可视化与故事化。近年来不断发展的大数据也将为未来的研究和实践带来更多的便利与可能。
（作者于晶系华东师范大学政治学系副教授；杨晨系华东师范大学政治学系研究生）
【注释】
[1]赵春雷：《论公共政策解读中的冲突与整合》，《南京工业大学学报》2011年第3期。
[2]张康之等：《网络空间中的政策问题建构》，《中国社会科学》2015年第2期。
[3]李希光：《超越宣传：变革中国的公共政策传播模式变化——以教育政策传播为例》，《新闻与传播研究》2009年第4期。
[4]Herman，Edward and Chomsky，Noam．“Manufacturing Consent”，New York Pantheon Books，2002，p．412．
[5]侯迎忠：《政府新闻发布效果评估要素初探》，《新闻与传播研究》2010年第4期。
[6]于晶：《突发公共事件信息发布的传播效果研究》，研究出版社2013年版，第74页。
[7]周宇豪：《媒介舆论影响公共政策决策的过程及模式研究》，《郑州大学学报》2013年第4期。
[8]王国华等：《新媒体与政策研究的现状与展望——以SSCI数据库为样本》，《情报杂志》2013年第10期。
[9]彭兰：《网络新闻传播效果评估的作用及方法》，《中国编辑》2008年第6期。
[10]郭丽华：《试论受众的接受心理和传播效果》，《新闻与研究传播》2010年第1期。
[11]于晶：《突发公共事件信息发布的传播效果研究》，研究出版社2013年版，第78页。
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