在以往的学术研究中人们对中国公共行政体制的概括出现了多种观点，这些观点从不同角度分别对中国行政体制进行了特定的总结，他们有的发现管理主体中党和政府的二元性，提出二元结构理论；有的发现管理主体的多元化，强调体制的多元特征；有的发现领导体制中的党与政府存在的两重特征，提出两重结构论。具体来说有下面几类。
第一种观点是“二元论观点”。二元论就是指当代中国公共行政体制是由党和政府共同组成的一个体制，在这一结构中有两个核心元点：中国共产党和政府。中国公共行政就是由这两个机构来主导推行的。他们认为，政府管理主体结构是党和政府组成的二元化结构。虽然，政党通常不能作为管理主体而居于政府管理的前台，但在中国的政治现实中，“中国共产党不是作为政府环境的一个政治因素而存在并发挥作用，而是还作为政府本身的一个关键因素而存在并发挥作用。由此，在对社会公共事务的管理中，党和政府同居管理前台，共同发挥管理主体的作用，形成了二元管理主体结构”[1]。
第二种观点将中国行政体制概括为“多位一体中国共产党主导的模式”。这一种观点认为，“中国公共行政是一种多位一体中国共产党主导的政府决策和执行机制”[2]。这一观点中的多位一体，指的是中国现有行政体制中可以发挥主体功能的中国共产党、政府、人民代表大会和政治协商会议以及其他社会组织。所谓中国共产党主导，指的是在这些多元的管理主体中，中国共产党是处于主导地位的，其他主体都受到了中国共产党的影响和控制。
第三种观点认为中国行政体制是一种“双重领导体制”。他们认为：“在我国，中央对地方的统一领导，集中表现为双重领导体制，即中国共产党对国家机构的统一领导，中央国家机构对地方国家机构的统一领导，前者是党政领导体制，后者是行政领导体制”[3]。这一双重领导体制突出了党的领导和政府的领导的层次性，党的组织工作主要是针对国家机构的统一领导，而对地方政府机构的组织工作主要是由中央国家机构负责。
以上几种模式都从自己的角度发现了特定的问题，突出了当代中国行政体制的重要特征，这些模式丰富了我们对行政体制的认识。当然，这些概念还没有非常准确地把握现有体制的核心特征，它们虽然突出了某一方面的特征，但是同时也不自觉地忽视了一些重要的细节。二元论观点发现了行政体制中存在的党与政府两重机构的主体功能，这一点的确是中国公共行政的客观现实。中国共产党建立了新的国家以后，不能单靠党组织来组织国家政治与行政工作，必须建立一个政府机构来管理复杂的社会。所以依靠国家机构并控制国家机构来管理社会是从新中国成立以来就存在的一种现象。但是，二元论的问题也在这里。二元论没有清晰地辨明所谓二元概念的真实内涵。所谓二元就是两个核心。这样看来，是不是说中国公共行政存在两个核心呢？或者是不是说，中国公共行政中，一方面是作为核心的中国共产党在主导公共行政，而另一方面还有一个核心是可以对公共事务进行决策和管理的政府呢？这种观点表面看来似乎没有什么疑义，但是深究起来就可以发现其中的问题。既然是两个核心，那么两者如何对中国公共行政发生作用呢？在两者之间存在着一种什么关系呢？对这些问题，二元论没有给我们提供解释。当然，作者在后文中也指出，二元结构存在行政权力的冲突问题，改革二元结构的“出路在于实行严格的党政职能分工，打破原来的结构，使二元管理主体结构变成一元管理主体结构，确立政府在社会公共事务管理中的中心地位”[4]。作者批评了这种二元结构，并指出要实现政府管理主体的一元化。但是，这是作为一个修正方案提出，与其前面的分析和客观现实还是存在一定的距离，这不利于透析两者之间的密切关系。
第二种观点指出的多位一体中国共产党主导的体制，从理论上来说是符合中国现有法律制度的，但是它也没有突出中国公共行政的主体性特征。多位一体强调了党、政府、人大、政协以及其他社会组织在公共管理中的作用，但是无论从政治学和行政学理论上，还是从中国的客观实际上看，这个模式都没有突出中国公共行政中的重点。尽管作者提出中国共产党主导，指出中国共产党在公共行政中处于主导的地位，对公共行政主要起引导和指挥作用。但是在这个框架中我们没有看到公共行政的当然主体——政府的位置，或者说作者将政府的位置与其他主体的位置平行化了，即所谓的多位一体。实际上，政府无论在什么时候、什么地点，都是中国公共行政最直接的推动者和执行者，几乎所有公共事务都是由政府来推行的。我们也不可否认人大和政协的重要性，但是人大主要是政治机关，政协主要是参政和参谋机关，并且除了召开大会期间，平时一般都处于闭会状态，所以它们并不能对公共行政，尤其是复杂、琐碎、具体的行政过程产生密切的、动态的影响。所以将这些机构平行为多重主体也不利于我们发现其关键的组织变量。
第三种观点认为中国公共行政的基本体制是双重领导体制。这一点在一定范围里的确符合客观现实，在中央与地方的关系处理上，的确存在这样的双重现象，区分层次，抓住重点，符合超大国家管理的需要。但是如果说国家行政体制是双重体制，党中央管中央政府，中央政府管地方政府，一级管一级，层层控制，这就是不够准确的。事实上，中国政府管理权力配置并不存在作者所称的那种两重管理机制，国家政府的管理权全都集中在党的组织中，形成了“党的组织性一元化领导体制”，“共产党组织对一切国家机构实行组织关系上的统一领导，它既包括党的中央机构对下级机构的统一领导，也包括党组织对同级国家机构的统一领导”[5]。也就是说，党组织是利用自己的组织力量对政府机构实行全部从上到下的统一领导的，并不是通过政府自身来控制基层政府的。当然，双重领导体制在具体组织运作中是存在的，并且是一个核心的制度设计。对此后文将要专门予以论述，但是，双重领导体制只是宏观行政体制运作的一种具体制度，它并不能完整地反映行政组织体制的总体性质。这是我们要注意区分的。
接下来，我们要辨明两个问题。第一个问题是公共行政的核心问题。中国公共行政到底有几个核心？我们认为只有一个核心，这个核心就是中国共产党。中国公共行政从来就没有两个核心，不论在什么时候，改革开放前或者改革开放后都是这样。党的主导一直是中国公共行政发展和变化的决定力量，无论什么重大政策都是在党的组织和决策下出台，并转变为客观现实。关于这个问题后文还要专门论述。第二个问题是围绕中国共产党这一核心，还有什么形式的组织结构推动公共行政工作的具体进程。我们的回答是存在两个庞大的科层体系在进行社会管理工作。这两个庞大的科层体系是党自身早已组织化、科层化的体系和政府机构的科层体系。这两个科层体系从上到下，一直贯穿在中国社会的机体中，公共行政的主要推动者是后者，而前者负责对后者的工作方向和形式进行监控和引导。这两个组织机构又是相互交合在一起的，互相依赖、互相渗透，形成了一种既互相独立、又互相依存的关系。这一结构就是本书所概括的“一元双塔结构”。一元指的是中国公共行政的核心中国共产党，双塔指的是两个庞大的相互缠绕的科层金字塔：中国共产党的科层金字塔和中国政府的科层金字塔。中国公共行政就是在这一结构下活动、发展和演变的。
当然，其他国家机构如人民代表大会、政治协商会议、军队等对中国公共行政也存在很大的影响，这一点是不容置疑的。但是，在中国共产党对国家机构实行全方位领导和指挥的结构背景下，这些机构对公共行政的作用都仍然是局限在党的领导之内，并不能真正发挥独立性的、具有特色的作用。并且，日常生活中大量的行政工作还是通过中国共产党领导的政府科层体系来决定和实施。这些机构即使产生影响也是在特定的时间内（如人大和政协开会的时期），主要表现为表决和审议政府工作报告之类的工作形式，这种短期的会议形式要想对大量复杂的行政工作产生重大影响是非常困难的，所以其实际作用和影响并没有达到应有的水平[6]。所以说，中国公共行政主要由这两个庞大的科层机构来推动。而这两个庞大的科层结构也以前者领导后者和后者服从前者为主要特征。出于这样的考虑，本书没有将其他国家机构（尽管大多数也被科层化了）纳入论述的视野中，本书将最主要的论述对象对准了行政管理中目前两个最重要的机构：党与科层制政府。希望对这两个关键机构作一个相对集中的分析和考察。
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