人事不确定性

前面在分析人格化组织的时候涉及组织人事的问题。这一问题实际上是人格化组织的核心问题。人格化组织的根本特征就是在组织人事关系上的人格依附，其他人格化表现都是以这一特征为基础的。所以，组织人事上的人格依附问题就是我们要继续分析的内容。人事是组织最关键的要素，人事对个人权威的人格化依附造成科层制政府在组织人事规则上的不足，外部权威对组织内部人事的影响造成组织人事的不确定性，这是中国科层制政府的又一个重要特征。

组织不确定性

首先，组织不确定性是外部环境不确定性在组织内部的反映。外部世界处于不可预测的动荡状态下，组织的构成物自然也会受到影响，难以稳定、平衡地保持常态。但是自从组织科学产生以来，试图使得组织变得更加确定化是一种潮流。组织科学家努力分析组织要素、探询组织原则、解剖组织结构、设计组织方案，用理论上的框架来设计现实中的组织原型。理论家的贡献是巨大的，随着组织科学产生以来，组织越来越确定化，外部世界带来的不确定性越来越被组织学家们发现，并被破解，组织被装进了可预测的、稳定计划的路线蓝图中。组织确定化帮助了现代社会的人们构建庞大的组织体系，包括巨大的国家体系和跨国公司。组织规则将这些巨大的正式组织牢牢地建构起来，并维持其良好的运转。

但是组织规模的巨大并不意味着组织生命的持久，即使是最大的正式组织也有随时分解的危险，而促使组织分解的变量就是各种无法预知和控制的不确定性因素。组织科学的发展并没有改变环境中不确定性的命运。不确定性因素一如既往地存在着，并左右着现代组织的命运。

其次，组织不确定性存在于组织所有的要素之中，组织每一个要素都不是全然可知的，每一个要素都是一个变量，既可以帮助组织发展壮大，也可以在顷刻之间成为罪魁祸首，诱使组织分解破灭。按照经典组织理论的分析，组织要素主要有目标、人事、资源、技术、空间场所、制度文化等^[26]。这些要素都存在不确定性的条件。组织目标的不确定性表现为组织在自我发展的预期上不够明确，因为知识储备不足而没有足够的认知，所以社会竞争中随意更换组织目标就是一些小组织的症状。资源的不确定性主要是组织在吸收资源的能力和客观环境的资源供应能力两方面的不可预知性，无论哪一方面的模糊都会导致组织资源不足而影响组织的生存。技术问题也是组织不确定的一个重要因素，组织中的技术核心常常是具有高难度的和难以控制的，所以这些技术常常成为组织发展的制约因素。克罗齐埃对法国科层政府的分析就是利用这一概念来入手的，正如他的发现，在法国国企里机器维修工和工程师是至关重要的角色，也是拥有重要权力的角色。技术不确定性成为法国科层政府权力分配的重要变量^[27]。其他因素的不确定性也影响到组织的发展，空间的分布、制度文化的背景条件等都会出现大的变化与动荡，从而导致组织机体的残缺或分体。

人事不确定性

和以上所分析的各种不确定性因素一样，组织的人事要素也存在不确定性。组织人事不同于一般的要素，它本来就是变动的，不同人员的聘用和辞退都是组织正常的、必然的要素变化。这种人事的进出过程并不是人事不确定性的全部含义，组织人事有规则地进出和替换是组织生长的需要，这一工作的规则化其实就将人事替换一定程度地确定化了，所以规范的正式组织都有一套严格、完整的人事替换制度，甚至可以说，人事制度是组织赖以立足的根本。

那么人事不确定性主要指什么呢？人事不确定性主要是指组织人事的输出与输入不能完全按照组织的意愿可以预期地、稳定地进行，而是受到外部因素的影响，甚至是由外部力量来组织人事工作。这一特征就符合我国的科层制政府，由于我国政府的人事主管权由政府外部的党组织来掌握，而党组织人格化的特征有时会部分地取代科层制政府非人格化的特征，这样使得科层制政府本身设定不了可以预期的、稳定的组织制度来确定本组织内部的人事替换与升降的重要事项。这就是科层制政府体系的人事不确定性。尽管从1992年开始，我国试图逐步建立科学的公务员制度，颁布了《国家公务员管理暂行条例》，但是这一工作一直受到现实条件的制约，其效用的发挥一直受到限制。公务员制度的确立帮助我们明确了科层制政府体系人事问题确定化的重要性，各次机构改革都瞄准了这一目标，经过不断的努力，在一些方面的确取得了很大的进步，比如公务员凡进必考的考试选拔制度、公务员的年度考核制度等。但是现实条件的限制制约了公务员制度的刚性和约束力，公务员制度主要是在政府的底层办事员或者高层一点的科员中发挥作用，具有正式级别，尤其是有较高级别（如处级以上）的政府官员则不在公务员管理的范围之列，公务员制度对这些人约束力并不强。这些官员的选用和升降权力掌握在党的手中，党管干部原则才是这些层级干部流动的准则。

仅仅对一部分底层公务人员的规范完全不足以使整个科层制政府体系确定化，庞大的科层制政府体系实际上是在两种制度的共同规范下运转的，而两种制度的同时作用在实践中经常会发生冲突，当然主要是党管干部的制度对公务员制度的替代，造成公务员制度效力范围的减少。作为科层制政府重要支柱性制度的公务员制度效力范围的减少实际上就造成了科层制政府人事上的不确定空间。对于这一空间，科层制政府体系不可以依靠内部的制度来进行规范和控制，而是依赖于外部组织力量来进行遥控。外部组织的进入因而打断了科层组织内部的人事循环圈，组织人事处于一个经常出现断层的多线段结构下。影响组织内部人事的外部因素频繁进入，导致科层组织忙于应付和周旋，其人事自主权受到了非常大的影响。

党管干部

上面所论述的情况可以具体化为一种现象：党管干部。党管干部是中国共产党历来特别强调的基本原则，是党确保其对政府与社会进行政治、组织、思想领导的最紧要制度。党管干部原则不是笼而统之的原则，而是比较具体、范围越来越清晰的制度。并且越来越走向成熟。2002年发布的《党政领导干部选拔任用工作条例》就是一个重要的标志。该条例首先确定了党管干部的原则，同时也具体规定了党管干部的范围和选拔任用工作的程序、标准和要求。条例规定了党管干部的范围和职责。

第四条　本条例适用于选拔任用中国共产党中央、全国人大常委、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员，最高人民法院、最高人民检察院的领导成员（不含正职）和内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员；上列工作部门的内设机构的领导成员。……

第五条　党委（党组）及其组织（人事）部门，按照干部管理权限履行选拔任用党政干部的职责，负责本条例的组织实施。

现实生活中，科层机构人事权力一般可以分为三块：民选官员对重要政府职位的政治任命，主要是一些政府部门的部长、地方政府的首脑等；政治任命官员对下级官员的任命和提拔权；通过公务员考试选拔的办事员和一般工作人员^[28]。三种权力由三个部门掌握，第一种权力由国家权力机关选举出来的政治领导掌握，如国家领导人对政府部长的任命；第二种权力由科层制政府内部的高层官员掌握，如部长对下级局、处、科等单位负责人的任命和提拔；第三种权力由专门的考试机构掌握，这种结构一般都是单位特设的人事部门，如每年对公务员的公开招考就是这一类型。这三种权力共同组成了科层制政府人事工作的基础，决定着官僚组织人事的结构布局。当然三种权力中最为重要的权力是第一种，政治任命的官员处于科层制政府体系职位的最高级别，负责对科层体系内部事务和政策执行的领导、协调与配置工作，他们对科层体系运转起到关键性的作用。所以政治任命官员的任用影响到整体人事的结构特征。

上文引用的有关党管干部的制度条文实际上涉及其中两种权力。第四条规定的范围里面首先列举了国家领导机关的工作部门和内设机构的负责人，这里既包括了政府任命官员，也包括内设机构提拔的负责人。第二个内容是县级以上地方政府的主要机关的领导人的政治任命和选拔，也包括了这两部分的内容。掌握这两种权力的机构都属于党的组织，实践中由不同层级的组织来掌管和运用。党运用党管干部原则是和其总体制度相联系的，党的委员会制度和民主集中制负责对人事的最终决定权。党专门的组织部门负责对人事政治态度、家庭出身、社会关系、工作表现、综合能力的考察和考核工作，具体负责对党委提出的人事的论证、检验和分析等环节的执行工作。这两种组织制度结合起来就是党管干部原则的具体化。党的组织部门一般都是对下级党组织的人事进行考察和管理，所以不同层级都有相应的组织部门，这样组织部门成为党的科层体系的主要支柱，一级管辖一级，层层监控，构成了党的铁的组织框架。铁的组织体系是党保证对政府体系和社会组织进行组织嵌入和人事管理的有力工具，没有这一工具，党的组织整合将难以推行。

这些制度规定的目的一方面是保证党对干部人事的领导与管理权力，另一方面是努力使党管干部过程规范化和确定化，减少人事工作中的不确定性因素。但是在实践中，党管干部原则的运用并没有理论和制度那样确定，而是给科层制政府体系带来了显著的人事不确定性。前面所分析的科层体系三种人事权力都按照党管干部原则分配到不同组织机构中，其中决定性组织是党。党不但掌握了高层官僚的人事聘任、升降、奖惩、辞退等权力，还掌握了科层制政府体系内部中层管理人员和一般办事人员的命运。党通过政治任命来（一般是党委会对政府主要首脑的提名）选用高层官僚，通过组织政策来考察和提拔中层官僚，通过按照党的主要方针政策举行的考试来选用基层办事员^[29]。人事权力最终都归结到党的政治整合之下。党通过这些手段来整合科层制政府的人事结构，是保证党对政府进行领导的必要的组织手段，没有这一组织手段，政府部门不可能按照党的方针政策来实施管理工作。但是正是由于党对科层组织人事的整合导致了科层制政府的人事不确定性。也就是说，科层制政府在核心的组织人事要素的配置问题上并不具备完整的控制权，来自外部的力量将科层制政府各个层级的人事权力抽离出来，集中到这一组织的手中，从而引起科层制政府人事流动上的不衔接和外部依赖性。

科层制政府人事确定化的标准一般是官僚的资历，这正是被广泛批评的资历主义^[30]。资历被用来作为科层制政府人事制度的标准主要是因为科层制政府是一种技术组织，负责对政治决策的执行工作，所以它需要大量的技术管理人才。而进入现代化时代，技术管理人才就是通过正规的、长时间的专业培训和学习产生的。并且还会印发一些教育时间和程度证明，即所谓的“文凭”。这种培训和学习过程的证明就是其资历的代表之一，它反映了官僚的教育背景和能力基础。官僚可以依靠它进入科层制体系，并逐步得到提升。当代中国政府的确定也经过了这一过程，新的国家的建立伴随着新的教育体系的发展过程，教育的发展给新国家提供了大量的专业技术人才。当然，当代中国政府的成员经历了从革命精英到技术官僚的转变过程。革命精英不是技术官僚，他们的资历不是其所受到的教育和专业能力，而是其革命时代的斗争背景。直到改革开放以后，随着大量的革命精英逐渐从政府体系中退出，技术官僚才得到重用，并逐渐成为科层制体系的主流^[31]。从1949年至今，中国的技术官僚的资历背景也发生了显著的变化，基本上沿着“工程技术专业”到“经济管理专业”再到“政治法律专业”的轨道在移动^[32]。工程技术专业官僚产生历史最长，对当代中国政治影响也最大。他们至今还是占据了主流地位，中国共产党中央第十五届中央常委绝大多数的专业背景都是电子、水利、土木工程等专业，第十六届中央委员会常委的专业背景也非常相似，基本上是这个结构。这主要是和建设时代的中国需要大量的工程技术人才相关，这些工程技术人才最先都投身于社会工程的建设工作，后来其中一些精英又逐渐从技术岗位走上管理岗位，从而形成这一现象。经济管理专业背景的出现是和改革开放以来经济社会的大发展相关的，复杂多变的经济社会事务需要大量懂经济的管理人才，所以具有经济学背景的专业人才开始成为时代的新宠，例如上海市2002届领导班子中具有经济学学历和相关学科学历的领导人占有相当大的比例^[33]。但是时代进入21世纪，高速的经济发展也给中国社会政治带来了一定的压力，如何缓解这些压力，提高社会生活水平和社会文明程度，对一种新的专业技术的需要又产生了出来，这就是能够解决社会政治问题的政治法律专业技术。这一新的资历背景开始促生一个大量政治法律人才进入科层制体系的趋势的出现。在我国每年公务员招考中，对政治法律专业人才的吸收占有非常大的比例。现有领导人的专业背景中，过去很少的政治法律专业开始出现，并且呈上升势头。

但是，中国政府的资历标准在官员任用中并不是决定性的变量。这是因为科层制体系的人事权力被中国共产党掌握，中国共产党历来强调的不是单一的专业技术，而是政治和专业两重标准，即20世纪90年代以前官方话语中一直流行的所谓的“又红又专”。在这两重标准中，政治标准，即“红”是首要的。后来不太用这一词语，而是改叫“革命化”或“讲政治”。所谓“红”首先就是对党和政府的高度忠诚，具体就是要热爱中国共产党、热爱社会主义、热爱祖国；其次才是道德品质和遵纪守法方面的要求。所谓“专”，就是将专业技术，后来被叫做“知识化”。这两条原则的优先地位是没有争议的，正是因为这一优先顺序，导致了官僚更加重视政治忠诚标准，所以，科层制政府的一条潜规则是“没有能力不要紧，但是不要犯错误”。能力就是专业技术，错误指的是违反了政治原则、没有遵纪守法方面，也就是政治标准不合格，这一点对当官来说是至关重要的^[34]。对政治标准的优先强调是党管干部的必然特征，党的组织特征不是服务社会的技术，而是保持组织整体性的政治觉悟。党要求每一个党员忠于党的事业，“听党的话，跟党走”。在具体运用中，政治忠诚标准有时候常常会不自觉地取代专业技术标准，科层制组织在选拔管理人才的时候主要考量的是政治是否合格，而不是专业是否称职。科层制对技术才能的需要甚至会被党对政治忠诚的需要替代而成为第二位的。科层制得不到称职的技术人才，同时又因为大量忠诚党的干部的进入，自然将政府的结构密切地并入了党的体系中，这就导致了科层制政府在人事方面的高度依附性，无法预知人事安排和人力配置，人事体系中不确定性空间扩增。

科层制政府是现代性的产物，它重视资历主义是教育进步和社会发展的必然结果。但是，在仍然具有传统特征的中国政府中，传统政府组织依赖政治忠诚和人身依附的关系还存在着，并且发挥着重要的作用^[35]。尽管中国共产党建立国家希望彻底改造传统结构，调整社会关系，但是社会经济文化各个方面的滞后性，使得中国共产党的科层制政府还夹杂着传统政府的特征，难分难解。中国共产党一方面希望保持革命统治的合法地位，另一方面又不得不面临如何安排政治忠诚和专业技术优先顺序的难题。对专业技术的重视会导致党对科层制威信和领导的减弱；对政治忠诚的重视，又会导致人员素质低下和各种人身依附关系和不正常现象的产生，乃至人浮于事的出现。人浮于事的重要原因就是科层制政府职能不明确，规则不完善，个人权威对人事的干扰，任人唯亲，职位混乱等。华尔德对此有专门的研究，指出中国官僚制属于“任人唯亲的官僚主义”^[36]。面对这一问题，几乎是每隔四五年中国共产党的国家政府就不得不进行一次大的结构改革，即机构精简，但是其结果并不乐观，基本上陷入了“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈，直到今日仍然没有有效地克服这一顽症^[37]。

党管干部是党的基本组织政策，在当前的中国政治发展中是一条根本性的政策，这条政策理论上说可以有效地保证党的领导地位，从组织渠道帮助党整合科层制，将党的重大方针政策贯彻下去。但是，在具体的实践中，必须注意掌握分寸，必须在坚持党管干部的基本原则的时候尽可能大地保证官僚体系的独立性，将人事制度确定化，这样才可以确保科层制体系按照理性规范的自主制度有效地执行党的决策。