体制外协调

科层制的另一个重要特征是体制外协调。体制外协调是指自身协调能力的不足，必须依靠外部力量的协调来维持组织的生存。中国共产党的国家科层制从产生之初就决定了它不可能具有完整的自我协调功能，它是在中国共产党夺取国家政权以后从上到下、大规模、从无到有地建构起来的，它的主动者是中国共产党，一直在中国共产党的领导下运转，受到中国共产党多方面的影响。中国共产党组织的体制外协调帮助国家科层制组织人事、制定制度、行使行政职权。

体制外协调

组织是复杂的自我适应系统^[38]。所谓自我适应就是自我协调。组织是一个复杂的结合体，在这个复杂的结合体中，各种关系必须有一个自我适应与协调的平台。在自我协调作用下，不同组织部门获得了本组织的资源与压力，并和其他组织部门一起形成了相互连接的关系。这种关系一旦成为组织习惯，组织就会按照既定的组织结构的习惯延续下去，进而进入稳定期。进入稳定期的组织实际上已经形成了稳定的组织文化，在具有一定内涵和倾向的组织文化背景下，组织人和组织任务找到了共同交流与合作的依据、规范，组织中的各种行为可以有效地实行下去。组织任务可以得到圆满的完成^[39]。

但是并不是所有的组织都享有完整的自我协调功能，有的组织离不开外部压力，必须依靠外部协调来维持组织的生存，我们称这种协调为体制外协调。科层制政府就是这样的组织。科层制政府并不能够靠自己来协调自身，它是政治组织决策的执行者，它对政治决策的执行情况的好坏直接受到组织协调的影响。而这种决策与执行的协调关系必须依靠有效的组织力量，一般来说，现有的体制可以提供的外部协调组织就是政党。正如F·J·古德诺（F．J．Goodnow）所言：“要使政府协调的运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法，……这种办法在政府体制内部不能找到，所以必须到政府以外的一些法外的制度中去寻找。事实上，可以在政党中找到它。”^[40]政党对科层制政府的协调就是帮助政府解决与政治决策机关的冲突关系，使得决策者与执行者既可以在政党的组织斗争中得到政治利益的平衡，又可以在稳定的科层制体系中得到有效的政策实施。

体制外协调也存在一定的限度，在政党对政治决策组织和科层制之间的协调中，保证科层制政府的独立性和稳定性以及遵循规范的制度路径是其限度。政党是政治利益的综合者与代表者，政党对政策的影响及其平衡也是其协调功能的限度。如果一种体制外协调超越了科层制政府独立性和稳定性的限度，并且是按照一种非制度化的路径（如非正式关系等）来进行协调，那么，这一协调就有可能会导致不适应症的产生。这是因为组织外部的协调力量不是组织自生的，在组织内部没有形成一定的组织惯例，它与组织内部的各个结构部门都存在比较严重的隔膜。所以，当组织外部力量进入组织内部对组织工作、组织结构、组织功能进行干预时，组织自生的力量就会形成抗拒。在一种既定的体制下，组织内部面对外部力量的对抗都是不合法的，所以组织力量最终不得不接受外部力量的干预。外部力量利用强大的体制优势和权威，实现了干预和协调组织工作的目的，但是并没有真正解决组织中存在的问题，不仅如此，甚至有可能因为强力进入组织而增加了组织命运的变量，从而加剧组织内部的紧张。另外，组织外部协调如果没有规范的、公开的路径，这种协调就会受到人格化因素的影响，出现不利于组织整体的协调结果。组织整体的协调功能会因为人格化因素的强化而受到削弱，这样对组织发展是有着不利影响的。

党的体制外协调

在中国共产党的国家体制内部，科层制体系不能按照正常的科层制（如科层体系的权力规则、协调制度）以及正常的工作程序来处理科层组织中的组织冲突与个人冲突（严格来说，在科层体系内部不存在个人冲突）。它必须依靠另一个外部组织体系来处理各种关系与问题，这一组织就是它的建立者：中国共产党。作为外部组织形式的中国共产党是科层体系内部矛盾的终极且有效的协调者。党的协调方式决定了科层制政府的行为特征。

按照制度规定，党的协调方式具有一般的组织化特征，正如有的学者所论述的“体制外领导”一样，党通过一些制度途径来实现对政府的领导，这种领导即是协调的方式之一。

体制外领导主要是当自身的各级领导机构，即各级党委会对政府工作的领导。就党中央来说，这种领导主要体现为就重大问题作出决策，制定路线、方针和政策；向政府机关推荐干部，对各方面工作进行政治领导。就党的地方组织来说，这种领导主要体现为贯彻执行党中央路线、方针和政策；对本地区重要事务进行决策；监督政府；推荐干部等。这种体制外的领导主要是通过两个重要的机制来实现：一是集体领导、集体决策机制；二是干部选拔录用机制，即由于政府的干部原则上需要经过党的组织部门考察和党委批准后才能录用，所以，党通过这种干部选拔录用机制来直接决定政府的人员组成，以保证党对政府的政治领导^[41]。

党的体制外协调在具体的行政过程中经常会演变为有学者所言的一种高度集权性的、统一的“行政性协调”。行政性协调是一种党政合一的高度一体化的协调方式，它主要是按照上级党组织，尤其是党中央的政策方针对下级机关进行统一的安排和调整，实现党和国家的政策目标。行政性协调在前改革时代特别明显，高度整合的政治经济政策必须依靠这种统一的协调方式才可以实现其战略。在三大改造结束后，中国生产资料所有制结构由一两年前的五种所有制形式变成只有公有制一种，实现了所有制的整齐划一。由此计划体制得到了广阔的活动空间。先前国家通过指令性计划进行行政性协调的企业只有国有企业和大的公私合营企业，对一般公私合营和私营工商业、运输业、供销合作商业以及一部分手工业，则实行“准计划”，即只要求各省市估算其总产值，然后国家通过各种经济政策、经济措施和经济合同，采取加工订货、统购统销、经销代销等方式，把这些经济组织的活动纳入国家计划。这些经济组织所需的生产资料由国营部门进行估算计划，按照商业牌价组织供应。三大改造完成以后，这些原由“准计划”调节的企业和领域统统纳入了统一的政府指令性计划协调的框架之内，从而实现了社会经济活动的所有领域都实行行政协调的制度化与整齐化，高度集权的完整的行政性协调模式也就随之而建成^[42]。

以上是按照制度途径来分析的党的协调模式，党的组织行为扮演着主要的协调功能。党组织整体发挥着整合政府和社会的重大作用，这一点是毋庸置疑的。但是，实践中党的组织整体行为经常会演变为党组织的人格化行为，也就是说党内具有高度权威的个人常常会超越组织规范，替代组织来行使协调者的角色。这一点既有制度原因，也有组织原因。民主集中制确保了党的核心领导人的最高决策确定权力，所以在一些时候，尤其是党的民主制度规范得不到很好的执行的时候，这种掌握了最高决策权的个人就会发挥过度的影响权，超越于组织意志之上。组织原因方面，党本来就是一个人格化的组织，人格的魅力可以帮助领导施展个人影响，获取更多的政治忠诚，从而加大自己的权威，增强组织内部以个人魅力为核心的人际关系。这种关系背景导致党内产生另一种协调模式：人格的协调模式。这一模式长期在党内存在，并且发挥着潜在的重要作用。

所谓人格协调模式是指中国共产党依照党组织中产生的个人权威、个人地位、组织派别来协调他们作为官僚在正式职位与工作中产生的矛盾，这种模式中一些人际关系好的、个人权威高的老领导、老同事、老乡、老战友、老同学常常成为协调者的当然代表。这些老领导在工作协调中常常利用个人的人格魅力来影响下级干部，促进下级干部之间的合作、解决下级干部之间的冲突。往往一个党的重要领导的一句话、一次安抚就化解了上下级之间的冲突。并且因为党的上级享有绝对的权威，上级协调的结果是不可抗拒的，所以下级对协调的结果是没有选择余地的，只能接受。这种协调方式常常是党的高级领导把冲突的官僚召集到一起，进行思想教育，讨价还价，最后进行平衡安抚，得到无条件的解决。可以说，科层体系的绝大多数冲突都是通过这种方式来解决的。胡伟在《政府过程》中论述了领导人之间的“人格张力”问题，毛泽东就是善于利用自己的个人魅力来协调不同领导人之间的权力紧张关系^[43]。正如毛泽东成为高层领导人之间的协调者一样，地方和部门中的最高领导人经常扮演着下级干部的协调者角色，如省委书记负责协调地市的官员，地市领导负责协调县级官员，县级领导负责协调乡镇一级官员。这种一级协调一级的现象正好反映了党组织对科层制政府体系的外部协调性。所以，党的人格关系在科层制政府的协调中发挥着重要的作用。

这种方式的问题在于它是非制度的、不稳定的。利用人格化的力量进行协调，虽然可以暂时解决矛盾，保证各级组织协调一致的行动，但是它并不能从根本上避免和消除这些矛盾。这是因为人格化的协调将协调权力赋予了党组织中具有最高权威的领导者，领导者通过私人的魅力影响和人际关系推动下级组织的顺从和合作，这种协调并没有从根本上建立协调下级组织之间关系的规范路径和常态方法。所以一旦人事出现了替换，旧的协调格局发生变化，那么曾经被压抑或者被抚顺的矛盾就有可能东山再起，在科层体系及其行政行为中制造新的障碍，迫使党组织不得不进行新一轮协调。基于高层领导个人人格的协调方式难以保证协调格局的一致性和连续性，协调会随着人事变化而出现格局的中断和变迁。这种协调的中断与变迁会影响组织协调的稳定功能，会导致组织结构的不稳定和组织功能的欠缺，而为了克服功能不足的问题又需要新的协调进入，结果可能会出现人格化协调的不良循环。