临时组织的主要特征

统一化行政中出现的行政热现象表明了中央主导的行政模式对地方行政的重大影响。但是这并不能推断出统一化行政中央对地方的权威就一定得到地方的完全服从，实际上地方在政策范围内往往会受到地方利益的影响有意无意地削减中央的权威，并不按照中央政策的路径来执行，而是按照地方的计划来实施，从中获取更多的地方利益。前面分析的行政热就是地方在中央放权的背景下做出的超越中央法规范围的自主行政行为。面对这种情况中央如何处理呢？前文谈到了中央政府会制定出新的法规来加强管理和监督，但是任何管理监督的制度都需要一种组织力量才可以得到有效的贯彻执行。如果没有有效的中央掌控的组织力量，这些政策都会和以前的规定一样流于形式，产生不了多大的效能。面对这一情况，中央常常选择一种新的组织机制，而不利用已有的组织渠道。这种新的组织机制就是临时组织。临时组织在中国共产党整合地方政府中扮演了非常重要的角色，帮助中国共产党中央完成了非常多的重大任务。可以说，临时组织是中央整合国家的有力手段。

临时组织及其表征

临时组织是根据环境的需要在平时正规的组织机制之外由权威机构临时设立的组织形式。这种组织主要是为了应对紧急突发事件或者特别严重的社会问题，因为紧急突发事件和特别严重的社会问题需要有一个相对更强力的组织机构来应对，所以政府或者权威机构就会调动其他组织力量来设立一个临时性的协调和管理机构，来保证突发事件和严重社会问题都能够得到比较迅速和圆满的处理。临时机构之所以可以满足突发事件和严重社会问题的需要，是因为“机械式的科层制政府要求控制环境以支持大规模生产的标准化系统，与此相反，临时机构的本质在于以最小的组织动量来对环境做出快速、连续的反应”^[29]。

对于临时组织的界定，波·海德伯格（Bo Hedberg）等人的比喻是很有启发性的。他将这种组织比作“不断变动环境下的一顶组织的帐篷”，这种组织更强调创造性、直接性和创新性，它既不要求不同组织的组成部分在行为上的和谐，也不要求今天的行为与昨天或明天的行为相似，因为组织世界并不一定比人的世界表现得更具连续性^[30]。这个组织比喻实际上概括了临时组织的几种主要特征，如组织的创新性、适应性、变化性和临时性等。具体分析起来，临时组织有以下特征。

（1）机构的临时性，随工作进退，完成任务则撤销。这是临时组织最明显的特征。临时组织不是长期存在的，是根据现实环境的需要而临时设立的。设立临时组织的原理是“临时策略也许可以取代具有经验知识的传统的理性决策技巧”^[31]。正式组织都是按照理性原则来设立的，理性原则是正式组织运转的基础，但是现实生活的变动性决定了理性原则并不能应对其中存在的多重不确定性。所以采取临时策略，设立临时性的组织机构来应对就是非常灵活而务实的选择了。临时组织一般随着工作而进退，工作任务完成它的使命也就结束了，所以临时组织在一定时期后会被撤销。当然也有的临时组织一经设立就稳固下来，转变为正式组织，这样它的组织性质就发生了改变。

（2）机构的创新性和适应性。机构的创新性和适应性是临时组织的另一个重要特征。临时组织本来就不是体制中的，也不是固定不变的。临时组织根据环境的要求来创造，所以并没有常规的模式可以借鉴和学习，只能根据现实需要的特点，调动各方资源来建立一个非常规的组织形式。这种组织必须和其他组织不同，因为只有不同才可以应对变动的社会问题。它的设立本来就是希望通过组织创新来实现体制的突破和工作绩效的提高。适应性指的是组织可以根据变化而变化，及时适度地调整组织构造完成组织的使命。适应性的组织是灵活的，并不是一成不变的，组织结构、成员、规则和功能都具有可塑性，都能够在外界压力下做出敏捷的回应。

（3）肩负不同于一般组织的特殊使命，其负责人常常是高层领导。临时组织是为了应对特殊社会问题而设立的，所以一般来说都肩负着一般组织缺少的特殊使命，这种特殊使命因此赋予了它一定的特权。临时组织的特殊使命使它具有不同于一般组织的重要性，为了体现这种重要性、让临时组织的特殊权力得到有效的运用，它的负责人常常会请高层领导来担任。只有权威政府指定的高层人物才有威力通过或者突破组织严密、层级分明的科层制政府组织，加强体制内部上下之间的协调，推动某项特殊工作，完成其政治使命。高层人物的特殊地位和权威是临时组织获取政治威力的重要保证。这在中国许多临时机构中都可以看得出来。例如，2003年4月23日，在防治非典的工作中，为进一步加强非典型肺炎防治工作，国务院成立了防治非典型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国非典型肺炎的防治工作。国务院副总理吴仪任总指挥，国务委员兼国务院秘书长华建敏任副总指挥。

（4）组织结构零散，没有相关的正式机制支撑。临时组织不是固定的正式组织，而是从其他组织中调动人员临时性结合的一个团体。它是一种以任务为中心的组织模式^[32]，所以它的功能随着任务的发展而发生变化，任务完成其组织使命也结束了。这种组织的结构就是零散的，并没有经过长时期的组织人员的关系结合，也没有建立稳定的组织制度进行内部规范。它的责任和使命基本上是单一的，也就是说主要是负责某一方面的工作，所以其组织结构也不像复杂组织一样错综复杂。这种组织因为其运作时间短，还没有形成有效的组织机制，组织中各种资源还不够充分，资源利用还不够成熟，所以其功能发挥也受到一定的限制。总之。临时组织是一个单一使命的、临时性的、组织功能有限的机构。

临时组织在中国行政组织体制中的大量出现，说明了临时组织的重要性，从一定意义上可以说，当代中国政府官僚体系如果没有临时组织将会很难控制整体国家，也很难协调中央与地方的复杂关系。临时组织对中国公共行政的意义是特别重大的。那么临时组织有哪些类型，其结构原因是什么呢？下面继续分析这一问题。

临时组织的类型及其结构原因

临时组织的类型大致可以分为三种：（1）中央的临时组织；（2）地方的临时组织；（3）部门的临时组织。

中央的临时组织主要是指国务院的协调机构和临时机构。国务院为了完成某项特定事务设立议事协调机构和临时机构是国务院的制度。按照现有的行政组织制度，议事协调机构和临时机构一般由总理、副总理、国务委员或秘书长担任领导，组成专门委员会或领导小组开展工作。议事协调机构和临时机构大部分不单设办事机构，其日常工作由相关的常设部门承担。议事协调机构和临时机构包括：（1）国务院为指导某些专门性工作而设立的办事机构；（2）协调或调节性机构；（3）邀请有关专家或部门负责人组成的咨询性机构^[33]。地方的临时组织和部门的临时组织也基本上是按照这个规定来建立的。地方有时候会按照中央的机构对应设立相应的临时组织。比如中央设立的精神文明办公室，地方也会设立相应的精神文明办公室等。地方临时组织也有自己独立设立的，很多地方为了加强某一方面的工作，协调某些关系，成立一些临时组织。由于设立临时组织不够规范，有的地方在这方面表现得非常混乱，有的县级政府甚至存在一百多个临时组织。其中有些是和中央省市的对应机构，有的是县政府和部门自己成立的机构，名称混杂，机构设置随意，出现一定的无序^[34]。有学者研究了国有企业内部的临时组织问题，这一类组织在国有企业中也大规模存在，并且不断演变、增长，成为组织结构的一个大障碍。它们影响了有关领导的正式工作，与正式组织发生职能交叉，造成机构膨胀，乃至部门腐败等后果^[35]。部门的临时组织也和以上两种相似，基本上是对应国务院的某项特殊工作任务设立一些特别的机构，部门的临时机构主要有部门间的协调组织，部门内部的临时机构等。

临时组织的名称很多，主要有：领导小组、工作委员会、办公室等。这些名称就可以看出组织的协调性和临时性，这些机构组织成员少，职能专一，机构设置也没有那么严格。

领导小组主要是上级机关使用较多，国务院是最典型的，国务院通过委任某一位副总理、国务委员、秘书长等职位的官员来设立一些重要的工作小组对全国的工作进行统一指挥和领导，如2003年成立的防治非典工作领导小组。国务院撤销的议事协调机构和临时机构有：国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组；打击骗取出口退税工作领导小组；全国粮食清仓查库工作领导小组；国家经济体制改革委员会；安全生产委员会；第29届奥林匹克运动会工作领导小组^[36]。在地方，这种领导小组类型的临时机构也非常普遍，省、市、县、乡镇都喜欢设立这种组织来处理特殊的社会事务。这种原因一方面是和上级政府对应，尤其是和中央对应，另一方面是学习模仿中央，设立这种组织来加重各级政府对某项工作的重视，及时地处理紧急和重要的事务。由于各种原因，领导小组被用得太多，结果在很多地方已经成为政府组织体制的重大问题^[37]。

委员会主要是一种协调机构，在权力分量上相对领导小组要轻一些，一般由一些相关的组织部门联合组成，目的是为了协调不同部门之间的职权关系，共同处理一些复杂的社会问题。

办公室的权限相对来说也要小一些，办公室主要是针对特殊问题设立的办公机构，用来专门处理某方面的具体事务，其主要特点是现场执行功能比较强，具有较大的灵活性和适应性。中央的办公室权力较大，如国务院对台工作办公室，当然这类组织已经从一个临时机构转变为固定的组织形式。中央为了应对复杂的社会问题，还会不断地设立这类组织，集中、专门地处理某一方面的问题、负责某一方面的管理工作。地方政府也会设立这样的组织，其功能也是负责特殊事项，如郑州市曾经成立的影响较大的“馒头办公室”^[38]，其主要职责就是专门负责郑州市馒头生产、销售等环节的管理工作。

临时组织的建立在当代中国已经是一个非常普遍的现象。为什么在正式的官僚组织之外还要建立大量临时机构呢？其中的原因是什么？对这个问题的回答我们可以从三个方面着手。

首先是从上到下的压力。前面所论述的中国公共行政一体化的特征之一是运动式管理。运动式管理就是在中央政策统一部署下，向全国发出命令，要求所有地方政府都集中精力，地方最高行政领导亲自负责，立即执行，以收到立竿见影的效果。临时机构的工作一般是某项特殊任务，这项特殊任务成为该组织的中心。临时机构的任务常常是中央和地方认为一定时期特别重要的工作或者是一定时期的紧急突发事件，对其不予以高度重视并管理起来就不利于后来工作的开展，或者就会产生严重后遗症，所以必须调动各个部门的力量来全力以赴、合作执行。例如，漳州市人民政府在2002年成立了“应对加入世贸组织行动领导小组”，这个组织就是专门为应对加入世界贸易组织而设立的临时机构，其组长为林瑞华副市长，其他成员包括政府副秘书长以及市外经贸局、市改革开放办、市委组织部、市委宣传部、市计委、市经贸委、农业局、财政局、人事局、监察局、科技局、建设局、民政局、交通局、林业局、海关、出入境检验检疫局、工商局、质量技术监督局、人行漳州中心支行、国税局、中国人民保险公司漳州市分公司、中国人寿保险公司漳州市分公司30几个部门的领导等。从这些构成成员可以看出，这个组织牵涉到组织部门、宣传部门以及几乎漳州市政府所有的政府职能机构。这一组织主要对加入世贸组织漳州市政府在机构改革、经济贸易方面的战略设计等方面的政策准备和组织准备工作，同时对牵涉到各个部门的工作进行领导和协调^[39]。而伴随这种运动式管理的组织设计通常是临时组织，一般表现为“×××工作领导小组、×××办公室、×××委员会”。

临时组织的负责人一般要求主要领导或者高层领导来兼任，以表示政府对某项工作的重视程度。高层领导兼任临时组织的最高职位自然抬高了该机构的职权和地位，下属部门和下级政府不得不主动合作、遵照执行，这样非常有利于特殊政策的顺利执行。正因为这一原因，很多地方在展开某项特殊工作的时候都非常喜欢建立临时机构，希望通过这种权力整合、机构灵活、效能高强的组织形式来实现其目的。

其次是环境不确定性的压力。统一化行政模式下，中央的统一决策必须通过从上到下的途径予以执行，地方政府一般负责执行工作。统一化行政的一个重要特点就是中央决策有时候面对环境的重大变化会出现很大的变动。临时性的重大政策经常会为了适应环境而出台，临时性政策的出台需要各个地方认真全力以赴地执行，需要各个地方集中主要精力来执行这一项政策。尤其是突发事件和特别突出的社会事件。2003年的SARS事件就是一个典型的案例，为了应对这一突发事件，中央作出了统一的决策，集中精力来应对这一危机。中央成立了专门的管理机构：临时性的防治SARS领导小组。中央的领导小组将权威命令下达到各个地方，地方必须将命令迅速有效地贯彻下去。为了提高管理能力和效率，常规的机构不可能胜任，所以，地方也必须设立对应组织来处理中央制定的紧急政策。地方的相应机构可以有效地负责政策的执行工作，将政策具体化为社会行动。临时机构享有中央和地方政府赋予的较高的执行权，可以不按照常规程序来执行政策。这种特权可以帮助政府有效地、及时地处理复杂的社会问题，帮助地方政府如期如数完成中央规定的政策任务。

第三是来自内部的压力。这里所谓的内部压力是指科层制组织内部的正规程序对处理紧急社会问题的缺陷。这一缺陷决定了官僚组织难以有效地处理复杂多变的社会事务，在各种不确定性面前，科层制的组织功能和效率受到了限制。而在中国现有的一元双塔体制下，科层制政府表现出的一定的依附性特征又增加了一重不确定性因素，影响了其执行功能的发挥。成熟的科层制固然存在一定的组织僵化和低效的问题^[40]，但是不成熟的科层制同样存在组织效能低和应变能力差的问题。尤其是中国现有体制存在的人事不确定性在一定程度上影响了政府的内核人事制度的完善和组织关系的形式化，这样组织要发挥其正常的效能都受到制约，更不用说要应对更加复杂多变的突发事件了。旧组织体制中存在大量的官僚主义（如机构臃肿、职能交叉、推卸责任、办事拖延、效率低下、资源浪费、人际关系复杂等问题）毫无疑问制约了官僚组织的管理功能。机构臃肿导致运行不畅、部门间配合不力、效能不足。在这种情况下，当常规官僚组织需要调动大部分精力和运用高超行政能力与智慧来实施重大决策的时候就显得无能为力了。因为这项工作牵涉到很多复杂的政府部门，常规部门必须通过正规的科层制组织途径，经过上级部门的统一安排、协调才可以完成政策汇报——政策审批——政策批转——政策执行——政策合作等环节。

官僚制的组织管理法则就是法规化、文件形式化、命令层级化，这种理性法则合理的地方是保证了政策的稳定和规范，保证了公共权力的公正和公平，但是它不合理的地方就在于这种层级命令和文件规范的方式延误了时间，降低了效率。所以如何既要保证官僚制的法理性特征，又要提高它的效率成为政府重塑理论的难点和着眼点^[41]。但是突发事件和重大政策事项不允许政策过程如此复杂费时，必须在最短的时间内完成决策、执行工作。所以，为了解决这一组织问题，设立临时机构就是一个常用的方法。临时机构被赋予了可以超越常规的某项特权，主要表现为请行政首长兼任，以此来提高规格和凸显领导的重视程度。这种特权因为其高规格，常常超越正规部门的职权，不需要进行逐级的汇报、执行，它享有临时问题的超级自由裁断权，能够满足政府快速行政的要求。

临时组织对弥补官僚体制的不足来说具有非常明显的优势，它可以非常灵活、务实、积极、创造地处理各种难以应对的现实问题。所以，从中央到地方政府都很喜欢这种组织模式，尤其是在执行中央集中性的政策和处理某种突发事件中，这种组织模式发挥了极大的作用，帮助政府一次次实现了其政策目标和渡过了某些政策难关。但是，由于对组织结构的创新不足、组织设计制度化程度不够、体制惯性以及组织内变革意识不强等原因，这种组织模式被很多地方热衷于使用，结果导致了临时组织的大泛滥，甚至出现所谓的“领导小组病”^[42]。这一结果就迫使人们不得不对临时组织的设计和制度理论进行反思。

临时组织滥用的问题

临时组织被滥用最主要的问题：临时组织的强大权力造成对正式组织职权的侵犯和减损。越来越多随意设立的临时组织被确立在正式的科层制政府体系之中，而这些权力超强的临时机构却意外地冲击了科层制政府的组织机制，造成正式组织功能的削弱和损害。临时组织增多，必然导致负责临时组织的高层领导的职位也多起来，所以出现了有的领导身兼几十个职位的现象^[43]。如此众多的兼职迫使领导者不得不分散其正式职务中的精力，来应对一时的重大政策。如果领导在任期间，经常出现这种重大政策需要加强领导和管理，那么很容易造成领导工作的不连续性和跳跃性，其正式职责得不到充分有效的发挥，这是临时组织对正式科层制政府组织功能影响的第一方面。

第二方面是影响了部门职能的发挥。临时组织的特权并不是凭空产生的，而是建立在其他正式部门的职能受到削弱的基础上。临时组织需要很多其他正式组织的重要领导人物参加，其目的就是为了加强各个部门之间的合作与协调。而要实现这种协调就必须要求参加的部门在政策执行方面给予临时组织的任务以优先权。临时组织在不同部门中都享受到的优先权就构成了其超越一般组织的特权。但是，部门的优先权是在将其他事务的管理权推后、甚至搁置才达到的，如果经常会有这类优先事项，正式规则中的事务就不能按照正常规则来处理，其正式职能必定受到影响。在市场经济时代，这种影响就集中表现为正式组织所负责执行的法律法规受到干扰、甚至破坏。在这种背景下，大量设立的享有高度特权的临时组织在配套制度不规范的时候也容易造成许多其他组织社会（例如腐败、浪费等）问题。

在经济建设中，经常会出现一些凌驾于法律法规和国家产业政策之上的“临时机构”。有些地方的公路、桥梁等建设项目，因为是当地的“形象工程”，便被当作“当前头等大事”、“政治任务”，成立一个个的“指挥部”、“办公室”，党政一把手亲自抓，赋予其凌驾于法律和行政之上的种种特权。临时机构变成了“超级政府”。这种临时机构的许多特权是非法的。在“一切为××工程让路”的大旗下，“先干了再说”；结果是环保让路，土地审批让路，税务让路，工商管理让路，公检法让路，这种不计成本、只顾眼前的做法，会给国家和人民利益带来极大损害。这种临时机构造成了不平等竞争，既不利于建立健康有序的社会主义市场经济体制，不利于“十五”计划的落实，也不符合世贸组织规则的要求。这种临时机构是滋生腐败的温床。临时机构拥有各种权力，容易产生寻租行为；因为权力过于集中，不受约束监督，又是临时性质，自然会漏洞百出，让腐败分子胃口变大、胆子变大。许多“临时机构”成了财政黑洞，原因正在于此。这种临时机构在全国许多地方都有过，现在还出现了形形色色的变种，“馒头办”之类就是这样的机构。其职能是“超级”的，取代了工商、物价、技术监督等市场执法部门^[44]。

临时组织滥用的另一个问题是它导致官僚与公众对临时组织产生一种依赖性，使得他们面对社会问题总是希望建立临时机构来突击处理。这种依赖性心理形成了一种不良的组织文化。

这个问题其实是和前一个问题密切相关的。临时组织滥用导致正式组织功能的弱化，削弱它们对社会问题的处理和调控能力。在正式组织对社会问题无效能的情况下，各种问题就会变本加厉，积重难返。而问题的严重化又反过来会干扰正式组织功能的正常发挥。这样就形成了一个恶性循环。面对这种状况，官僚和公众都会抱怨，官僚抱怨正式组织得不到行政资源的支持，效能得不到提高，所以职能弱化；而另一方面，公众也抱怨正式组织消耗了纳税人的税款，但是却不能有效地提供公共服务，这个组织形同虚设。最终结果是，两方都寄希望于成立一个有效的临时机构来强化职权、迅速处理复杂的社会问题。这样，不断刺激、反复产生的对临时组织的依赖心理逐渐形成一种组织文化：认为只有临时机构才是处理社会问题的最有效机制，政府应该在需要的时候就大量设立临时机构，一次性地彻底地处理紧迫的社会问题。这种心理文化还会继续扩展，认为政府还可以通过临时组织集中无效部门的职权，统一管理、加强协调，促进地方经济和社会的发展。

这种对临时组织的依赖性文化是有害的。除了它会反过来推动临时组织的大量设立，形成另一个不良循环以外，它还有一个不良的后果就是让人们忽视正式组织的建设，忽视一个理性的社会对正规、稳定、法理型的科层制政府体系的需要。现实生活中，人们习惯于不断创造新的东西，而不习惯将旧的东西进行改造使得它更好用、更有效。人们总是认为旧的东西没办法改变了，所以寄希望于新事物，但是这些人忽略了一点：当新事物被创造出来以后，它已经是旧事物了，这是一个哲学逻辑，这个世界上没有绝对常新和绝对常旧的东西。组织设计也是一样，我们创造出一个新的组织，但是这个新组织很快就变成旧组织，并且由于组织特有的利益惯性，它一经设立就难以废除，所以现实中很多临时组织在设立之后就很自然地转变为长期组织。其直接后果就是机构膨胀、人浮于事。也许我们设立临时机构的成效还不如维持它所付出的成本。

如果能够将旧的组织体制进行改革创新、剔除其中的坏死部分，激活其中有生命力的部分，那么这种组织的活力很快就会被激发出来。当然，还有很重要的一点就是要将这种组织体制规范化，确保其在解决现实问题中的有效程序和规则，确保组织的权能。抗SARS危机的领导小组是在旧有的卫生体制不健全、面对这种严重的社会危机无能为力的情况下建立的，这个组织就这一点来说完全必要，实践检验也非常有效。但是，如果我们不是选择这种方式，而是通过组织变革，在全国旧有的卫生官僚体系内部确立一个长效预防机制，就可以更安全、更专业、更及时地对抗这种社会危机了。我们不需要建立这种临时机构，当危机来临的时候，已经有所准备的预防机制被迅速启用，而不需要临时寻找人员、制定组织规则、建立组织体系来匆忙应对。最重要的是，这样做不是在减弱正式组织的效能，而是强化其效能，通过组织变革和资源投入，利用社会环境的变化来检验和增进其适应能力和管理能力。

针对以上所述的临时组织的问题，最主要的解决办法就是上面所谈到的加强正式官僚组织的预期性、适应力和服务功能。新公共管理运动对公共组织的重塑就是希望通过引入体制外的一些组织手段和组织模式，特别是引入私营组织的手段和模式来变革公共组织的僵化、低效、责任感低的问题，塑造有活力、有效能、有主动性的新型组织^[45]。临时组织是一种弥补正式组织效能不足、机制不灵活的有效手段，但是这种组织的运用是有限度的，如果随意设置，甚至滥用，就会导致前面所谈到的各种问题，不仅不可以帮助正式组织更好地提供服务，反而会损害正式组织的功能，提高公共服务的成本，减弱公共服务的功效。

临时组织不是解决问题的灵丹妙药，只有在特别需要、暂时又找不到合适的协调机构的时候，才可以有限度地建立这种组织实体。但是，对临时组织有必要建立一种结束机制，也就是说有一个时间限度，到了一定时间，组织就被宣布完成其使命，这种组织就必须自动终止。这样就可以保证组织机制的灵活与简约相结合，否则，大量临时组织一经建立就自然转变为正式组织，日积月累就会造成官僚体制机构膨胀、人浮于事、尾大不掉的后果。如青岛市政府2003年下发文件对1998年10月至2002年10月成立的市政府临时机构和议事协调机构进行了认真排查和清理。清理的临时机构有67个，很多都是2000年以前设立的，并且很多机构都是某某节、某某会、某某项目之类的组织，很多机构就是一次性的，而正是这些组织也存在了好几年，一直到2003年才得到终止^[46]。这一现象无疑对组织人事、公共管理、行政资源等方面都存在一定影响。当前中国这种临时组织随意设置的风气不改变，正式科层制政府就难以得到真正的建立，公共服务走上法制化和规范化道路就更难实现。