国际移民问题的挑战性

冷战的结束为全球“一体化”提供了契机，国家之间的联系、人员之间的流动呈现前所未有的景象，各种类型的移民不知不觉间“冒了”出来。这些直接的反应不再局限在移民给国家、社会、本土人带来的“利益”的一面，其所带来的挑战是巨大的。国际移民造成的一系列负面影响，为国际社会提出新的挑战。

（一）人才移民的南-北不对称依旧突出，对世界的平衡与发展提出挑战

经济全球化的深入扩展，知识经济和信息技术革命的快速发展，使人才如资本、信息、商品等生产要素一样在全球范围内流动和配置，人力资本对经济发展的贡献率不断增加。尽管人才的跨国流动是一种世界性的经济和社会现象，但由于发达国家所具有的政治、经济及社会环境优于发展中国家，大量人才在推拉力作用下，呈现明显的南-北不对称性。大部分的人口生活在175个发展中国家，但全球大部分的财富与收入集中在25个发达国家。因此，向发达国家移民的人日益增多。^[10]2000年，经合组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）的国家拥有200万留学生，一半以上来自经合组织成员之外的国家，其中美国占34%、英国16%、德国13%、法国11%、澳大利亚8%。^[11]全世界所有受过高等教育的移民一半以上流向美国，1/4的留学生是去美国深造，他们当中大约有一半的留学博士最终会留在美国工作。从1990年至2000年，美国一共接纳了415万名25岁及以上受过高等教育的移民人才。欧盟当时15个成员国10年间也接受了236万名移民人才。^[12]流入发达国家的人才，对其而言是“人才获得”（Brain Gain），对发展中国家来说，则是“人才流失”（Brain Drain）。人才外流对发展中国家的损失不可低估。发展中与发达国家应采取措施，使“人才流失”和“人才回归”非此即彼的二元对立结构逐渐朝着“人才环流”（Brain Circulation）的新趋势发展。一旦不能获得很好解决，发展中国家有可能持续陷入“越不发展人才流失越严重，人才流失越严重就越不发展”的困境。

（二）难民问题多样化，挑战国际社会的治理能力

难民定义的范围和深度及其法律地位经过两次世界大战的洗礼和人权事业^[13]的影响得以明确化并走向成熟。然而，难民数量并未因为世界大战、冷战的结束而减少，地区性冲突、战乱导致的难民数量急剧增加。与此同时，“新式”难民不断涌现，诸如因自然灾害等因素造成的难民类型。因气候、环境发生急剧变化而失去家园、不得不成为流离失所者，他们被称为“气候难民”。“国际环境法律和发展基金会负责人介绍，据估计，气候变化将使一些小岛国和沿海地区被淹没，到2050年，可能会在全球造成2亿至10亿的‘气候难民’。”^[14]旷日持久的冲突正在世界各地创造出新的“半永久型”的全球难民局势，4 300多万被迫流离失所者需要得到更广泛、更好的保护。同时阿富汗、刚果民主共和国和索马里等国家依然冲突不断，并引发新的难民潮，导致这些国家及其邻国遭受难民问题持续困扰。据联合国难民高级专员安东尼奥·古特雷斯2010年10月4日在日内瓦万国宫举行的联合国难民署（United Nations-High Commissioner for Refugees，UNHCR）第61届执行委员会议上所言，在全球各地已注册身份的近660万难民当中，至少有80万人现在急需在第三国得到重新安置，但每年实际的安置机会尚不足十分之一。此外，因自然灾害和冲突而被迫流离失所的人员现有2 700万之多，另有1 200多万人属于无国籍者，他们也需要获得更有效的人道主义援助和安置。^[15]根据联合国2008年移民观察报告，预计到2010年全球难民数量将达到1 630万人，比2000年高出4个百分点（2000年是1 560万人）。^[16]2009年是全球难民遣返工作20年来最困难的一年，仅25万难民返回家乡，这一数字仅相当于近10年遣返难民年平均数字的四分之一。^[17]国际社会的难民保护面临前所未有的挑战。

（三）非法移民^[18]尤其是人口偷渡与贩卖常态化、链条化对国际社会的管理提出挑战，且此种类型移民的权利常常受到侵犯

合法移民是指家庭团聚、高层次人才等类型移民。非法移民相对于合法移民而言，包括非法滞留的游客、偷运移民、贩卖的人口等，其中人口贩卖和人口偷渡问题严重挑战着国家的治理能力。以人口贩卖为例，它是仅次于毒品和武器走私的第三大高利润的非法走私活动，被称为“现代形式的奴隶”（modern slavery）活动。国际移民组织（International Organization for Migration，IOM）的受害人数据库共有9 000多个案件。大多数报告认为，贩卖的地理范围已经扩大，多数受害人为妇女或儿童。在150个国家中，每年与贩卖有关的起诉案件数量居高不下，2003年至2004年期间平均为7 300件。^[19]联合国毒品和犯罪问题办事处保存了从各种来源获得的关于偷渡人口的描述，包括大约4 500个案件，其中70个案件与女性受害人有关，32%涉及儿童。尽管这些资料并不能涵盖世界各地的贩卖活动，但它们显示，若按严重程度排列，受害人主要来自亚洲、独联体国家和非洲。受害人通常从低收入国家流入中等收入国家，或者从任何这些国家流入高收入国家。^[20]2010年美国公布的人口贩卖调查报告中提到，全球包括成年人和儿童在内的强制劳工（forced labor）、债役工（bonded labor）、^[21]强迫卖淫（forced prostitution）的人数达到1 230万人。^[22]强大的利益诱因导致人口贩卖的链条无所不及。在人口贩卖中，妇女的比例最大，占到总数的56%。更多的妇女由于经济、家族、社会的压力被迫从发展中国家“推出来”。近些年出现的贩卖女性移民的新航线，如从马达加斯加到黎巴嫩，从埃塞俄比亚到波斯湾国家，从印度尼西亚到马来西亚、中东国家和地区。^[23]她们被迫从事卖淫、高强度的劳动，经常受到虐待。根据国际劳工组织最近的全球估计数据显示，在1 230万遭受强迫劳动的受害者中，有139万人被迫参与商业性性剥削，其中40%至50%是儿童。^[24]这些被压迫的移民，他们的权利受到侵害，并未获得国际组织或国家的充分保护。

（四）“移民与反移民”矛盾日益凸显化，给国家移民政策带来挑战

随着全球化的逐步加深，劳动力作为一种资源，其跨国、跨区域流动日益频繁，致使移民问题也就更加突出，反移民的思潮和运动风起云涌。移民与反移民的矛盾也随着移民活动的深入而长期存在并日益激化。据国际移民组织报告称：“移民越来越被当作今日社会所面临的各种各样的内部问题，尤其是失业、犯罪、毒品甚至恐怖主义问题的替罪羊。”^[25]

反移民问题在现实层面上，经常是政府和民众相互作用、相互影响之后的结果。从国家层面来说，相当部分发达国家政府一方面由于其面临老龄化社会到来，需要大量年轻劳动力弥补国家劳动力的不足，从经济和社会发展层面考虑不断出台新政策吸收高层次技术人才；另一方面又采取“反移民措施”严格控制低层次移民的移入，反映了发达国家移民政策“吸纳”、“融合”与“控制”的矛盾心理。就普通民众而言，主要是由于经济上的竞争挤压和心理上的传统意识而从利益和文化的层面反对外来移民。反移民过程中变量较多。其中有对自身经济利益分配受损的忧虑，有对外来人口冲击本族社会主宰地位的愤愤不平，有对外来文化的天生敏感，当然也充斥着对自身狭隘的个人或者群体利益的维护。因此，普通民众既然无法预知所有的变量，只好依赖于民族文化、种族以及意识形态决定自己的立场，把移民看作不确定因素——某种同他们的本身信念、价值观相背离的外来事物。由于经济全球化中的利益分配不合理，以及各国、各地区发展的不平衡性是其深层次原因，移民与反移民二者的复杂关系将会长期存在下去。

全球化进程的推进致使国际移民问题逐步成为一个全球性问题，几乎影响到所有国家以及不同的政策领域（雇佣、援助、融合、贸易、安全等）。国际社会在移民领域中加强国际合作尝试的呼声是冲突、迫害、自然灾害以及其他紧急情况所造成的非自愿移民的流动频繁，挑战着国际社会治理能力（迅速做出反应，并有效地进行人员救助及一旦紧急情况结束确保移民有秩序地移居接收国）以及国际恐怖主义的扩大使安全问题突出需要加强边境管理的现实考量。尽管许多国家都制订了相关移民政策，但是由于移民问题的复杂性与动态性仍难以有效解决移民带来的问题。所有这些考虑导致国际移民在全球议程中的份量越来越大。与此同时，国际移民对国内与国际关系的影响引发了对移民领域中“单边主义”局限性的思考，国家政府日益意识到移民带来的共有利益以及通过强化移民治理的合作与协调来维护本国的国家利益，并且只能通过更加广泛的平衡方法以及通过加强区域国际对话、合作获得国际移民治理的有效性。^[26]基于此，有效解决移民带来的挑战必须扩大合作范围日益成为各国共识，全球移民治理呼之欲出，以实现人类有尊严的生活、有秩序的移民的目的。