国际移民与自贸区建设

（一）中国（上海）自由贸易试验区

我国历经30多年的改革，取得了巨大成就。然而改革已步入深水区，举步维艰。上海也到了没有改革创新就不能前进的阶段。2013年8月，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区。2013年9月29日，上海自贸区正式挂牌成立。

上海自由贸易区范围涵盖上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方千米。根据先行先试推进情况以及产业发展和辐射带动需要，将逐步拓展实施范围和试点政策范围，形成与上海国际经济、金融、贸易、航运中心建设的联动机制。总体目标是经过两至三年的改革实验，加快政府职能转变，力争建设成具有国际水准的自由贸易区，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用。无论政府职能转变、自贸区建设，还是形成可复制、可推广的经验，对上海和我国新一轮改革开放，都将注入新的活力。我国将取得全球投资贸易规则体系重构的话语权，我国企业将逐步适应全球企业链重构，上海及全国将进一步融入经济全球化大潮之中。

（二）六大领域扩大开放

现代大商业、大流通，是现代物流、商流、信息流、技术流、人流的统一。在经济全球化时代，它必须与全球投资贸易规则相衔接。大商业、大流通的基本内容，涵盖如下行业：航运和各类物流业；各类业态的商贸（商业和贸易）；金融、投资、人民币汇率和结算；各类中介和专业服务；政府管理和税收等。航运、商贸、金融、中介和专业服务都属于服务业。国外也有把政府划入服务业的。

上海自贸区在六大领域实行18项开放措施，并逐步形成与上海“四个国际中心”建设的联动机制，上海必将能比较顺利地接近当代国际大都市的水准：

（1）开放金融服务。上海已为建成国际金融中心打下良好的基础，但与国际金融中心的目标相比存在很大差距。例如，金融市场规模能级不够、金融国际化程度偏低、金融机构竞争力不强等。上海自贸区将逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度，并可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面先行先试。允许符合条件的外资金融机构设立外资银行，符合条件的民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行。在条件具备时，适时在实验区内试点设立有限牌照银行。这些金融制度创新之举，其推行必将缩短上海与国际金融中心的距离。

（2）开放航运服务。自贸区为上海国际航运中心的建设带来新的机遇。上海港港口吞吐量水平和港口规模等，已基本具备形成国际航运中心的条件，但在“软实力”的相关指标上差距明显，例如，航运服务业规模相对较小、航运金融政策法规不健全、缺少足够数量的国际性航运组织机构等。

上海自贸区积极发展航运金融、国际船舶运输、国际船舶管理、国际航运经纪等产业，以及其他一系列措施，将会提升国际航运服务能级。放宽中外合资、中外合作国际船舶运输企业股比限制；允许中资公司拥有或控股拥有非五星旗船，先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务；允许设立外商独资国际船舶管理公司。所有这些开放措施提升了航运服务的“硬实力”和“软实力”。

（3）开放商贸服务。自贸区采取一系列措施推动贸易升级，积极培育贸易新型业态和功能，加快提升我国在贸易价值链中的地位。例如，深化国际贸易结算中心试点、支持试验区内企业发展离岸业务、鼓励企业统筹开展国际国内贸易、实现内外贸一体化发展等。这些都是上海建设国际贸易中心的短板，因此有可能补齐。在既定条件下，允许外资企业经营特定形式的部分增值电信业务，允许外资企业从事游戏游艺设备的生产和面向国内市场销售，这些也是推动贸易升级的措施。

（4）开放专业服务、文化服务和社会服务。在这三大领域的开放措施中，有允许设立外商投资咨询公司、允许设立外商独资演出经纪机构、允许设立外商独资的娱乐场所、允许设立外商独资医院等，一批过去对外商“屏闭”的行业和领域，率先在自贸区破冰。

现代大商业、大流通，不仅要求物流、商流、信息流、技术流畅通，同时要求人流自由通畅。

（1）国际化人才需求大幅增长。自贸区的建设及与上海“四个国际中心”建设的联动，凸显国际化人才需求缺口。作为国际金融中心的纽约，拥有77万金融人才，香港有35万人，上海只有10余万。世界上的国际金融中心城市，至少拥有占总人口10%的金融人才，目前上海只有1%的比率。而且，上海的金融人才结构性矛盾突出，一般性人才过剩，高端人才匮乏。根据世界著名航运与交通咨询机构FISHER的调查研究显示，上海航运服务业高端人才数量位居伦敦、挪威、中国香港、新加坡、比雷埃夫斯、纽约、法兰克福之后，排名第八，仅为伦敦航运服务业高端人才总数的1/3，无法满足上海航运中心服务业的发展。

（2）中外合作培养和交流。自贸区在开放的专业服务领域中，允许设立中外合资中介机构，外方合资者可以拥有不超过70%的股权；允许港澳服务提供者设立独资人才中介机构。外资人才中介机构最低注册资本金要求由30万美元降低至12.5万美元。^[5]

自贸区在所开放的社会服务领域中，允许举办中外合作经营性教育培训机构，允许举办中外合作经营性职业技能培训机构。

我国本来就存在中外合资人才中介机构，但是不允许外方控股，要保留中方的决策权。国内人才中介机构的服务项目普遍不能提供完整的全链条服务。此外，国内中介机构人性化服务还不够，对于高端猎头方面，国内人才中介机构存在先天不足。国外特别是发达国家的大中型人才中介机构，通常在产业链和服务项目上更全面，普遍能够提供员工招聘、岗前培训、薪酬制度设计、转岗培训、任职选拔、辞退处理等一系列全面服务。而在猎头方面，国外的人才中介机构，乃至港澳的人才中介机构，在为内地企业挖掘国际高端人才方面，更具先天优势。上海自贸区人才服务的改革，有助于合资人才中介机构更好地企业化运作，脱离行政色彩。从整体上看，上海自贸区给了中外合资人才中介机构更大的活动空间，有利于国内企业引进更多优质的国际人才，促进国内外高端人才的双向流动。

（3）建立人员自由出入境管理制度。中国（上海）自由贸易试验区是我国第一个自贸区。根据我国国情，借鉴国际经验，上海自贸区的核心制度安排如下：贸易自由，凡合乎国际惯例的货物进出均畅通无阻；投资自由，不受国别差异带来的行业限制和经营方式限制；金融自由，外汇自由兑换、资金经营自由、资金出入和转移自由。为保证核心制度的形成，国务院根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，相应暂时调整有关行政法规和国务院文件部分规定。

人员自由流动是上述“自由”的内在要求，也是自贸区的内在属性，投资自由本身包括雇工自由、经营自由、经营人员出入境自由。自贸区内还设有中外旅行社，出入境人员会更多。按照国际惯例，应相应调整有关规定，建立人员自由出入境制度，为相关人员出入境提供办理证照、签证以及通关的最大便利。

（作者为上海商学院国际移民研究所教授）

【注释】

[1]参见嘉庆《上海县志·风俗》。

[2]参见嘉庆《上海县志·风俗》。

[3]邹依仁：《旧上海人口变迁的研究》，上海人民出版社，1980年。

[4]数据来源于2011年《上海外商投资环境白皮书》和2012年《上海年鉴》。

[5]资料来源于2013年9月28日的《京华时报》（北京）中“上海自贸区外商可建医院”一文。