政府如何加强公共资源的管理

(一)现实背景

众所周知，政府作为公共利益代表的独特地位，决定了其必然是社会最主要的信息生产者、使用者和发布者，其所生产并管理的信息占社会信息总量的绝对主导地位，信息资源主要集中在政府手中。但政府信息资源管理过程中所存在的种种问题表明，政府并不是全能的，公共信息资源管理体系需要注入新的主体、新的视角。

1.观念的误区:公共信息资源管理概念的狭窄化

社会结构按照公共利益与私人利益被无一例外地划分为公域和私域两部分，社会信息资源可由此分为公共信息资源和私人信息资源，二者的有效管理与协调发展共同促进了社会信息化水平的提高，最终实现信息的效用价值，促进信息共享直至影响经济的繁荣和社会的发展(如图1-1所示)。

综观大众传媒、政府文件、政府网站，公共信息、公共信息资源等概念并不是什么新名词，随着信息时代的来临，其出现的概率越来越高，仅在百度中搜索有关“公共信息资源”的网页就有8830篇。但无论是在西方国家还是在中国，人们习惯上均以政府信息资源统合公共信息资源，这不仅是一种传统观念，认为公共物品只能由政府来提供，而且也与全能控制型的政府管理职能有密切关系，其后果是部分公共信息资源处于政府信息资源管理与企业和社会信息资源管理的边缘化地带，信息垄断、信息寻租严重抑制了公共信息资源效用价值的充分发挥。

图1-1　信息社会发展的逻辑结构图

尽管人们已经认识到了信息资源在社会进步与经济发展中的关键地位，美国把公共信息资源视做国家重要的战略资源，欧洲则将包括政府信息在内的所有公共领域的信息资源作为当今社会最主要的还未开发的资产，同时也是阻碍信息社会“新经济”发展的基本因素，并进一步强调政府公共信息管理职能的发挥。但在实际运作过程中，信息资源管理的工具性价值表现得更为突出，人们往往把公共信息资源管理视为一项纯粹的、技术性很强的政府业务管理活动，把信息当成被动的管理要素和行政工具，仅侧重于技术的提升和推进，突出信息基础设施建设和信息系统的推广，而忽视了上述投入所围绕的中心是满足用户需求的信息资源的获取与利用，信息资源开发建设的原动力明显不足。

2.政府公共信息资源管理的低效

便利而公平地获取公共信息和公共服务永远是开放和民主政府的一个目标^[1]，但长期以来，人们对公共信息资源管理概念、内容、方式、渠道以及程序等认识的片面，不仅导致政府行政系统内部公共管理与公共决策所需信息资源因过剩闲置缺少协调与专业化服务而浪费，而且单一化的政府信息资源管理体制、运行机制也使掌握在政府手中的公共信息资源一直处于封闭或半封闭状态，难以为社会所利用，公众无法通过简便正常的途径获取本应公开的公共信息资源。一方面，在客观上造成了大量公众急需的信息资源匮乏，并由此导致公共信息资源配置的失衡、信息资源管理成本攀升甚至信息寻租现象的出现等，公共信息资源共享性程度大大降低;另一方面，“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人”。^[2]如火如荼的信息化浪潮也加大了政府信息资源管理的开支和机构人员的增加，单纯从资金及组织规模角度判断，政府已经成为当前各国信息市场的第一大客户。但是，“政府网站如果不能运用新的技术使政府信息和服务为所有公众所获取利用，就会带来新的社会排斥和直接获取政府服务的垄断”。^[3]我国一些政府部门在硬件设施上不计成本的盲目投资与支撑电子政务的公共信息资源供给的严重匮乏已经成为鲜明对照。

在美国，电子政务的成功进一步提升了政府公共信息服务水平，政府官员的重要活动及演讲、政府工作的最新动态、与民众生活息息相关的公共服务信息、政府工作相关研究等，都能及时通过各类政府网站与公众见面，据调查，有3/4的电子政府用户表示电子政府使他们获取政府公共服务信息变得更为简易和便利。这也说明，控制和占有公共信息并不能推动政府组织目标的实现，公共信息资源的全社会共享是提升政府效能、促进社会发展的必然途径，但“从信息型电子政府到交互型电子政府的转变是巨大的，这种转变需要以政府和公众之间有效的信息交换为基础”。^[4]

在我国，出于安全保密和部门小团体利益的需要，行政信息透明度不高，政府公共信息资源管理存在着严重缺陷，如“北京市政协2005年请市民挑选重点督办提案的活动，引来市民的热情参与。但有些出人意料的是，市民最希望加强政府网站的政务公开”。^[5]尽管1999年40多家国家部委共同倡议发起了“政府上网工程”，电子政务建设步伐大大加快，根据“2006年中国政府网站绩效评估报告”，截至2006年11月，我国各级政府网站平均拥有率已达85.6%，其中，国务院部门网站拥有率为96.1%，省级政府网站拥有率达96.9%，增长迅速。但从政府网站的实际运行来看，政府日常办公事务与网站相关服务结合比较紧密和非常紧密的政府网站比例为13%和52.2%，结合不太紧密的政府网站比例为27.2%，基本没有结合的政府网站比例为4.3%。^[6]许多政府网站基本上属于装饰性的现代“形象工程”，不仅政府系统内部站点之间信息资源共享程度低，信息失真、不对称现象严重，而且信息公开制度不够完善，面向公众的信息服务项目少，信息适用性不强，更新速度慢，“空超级链接”等成为当前政府网站的软肋，政府与社会之间双向互动式信息交流并没有取得实质性进展，公共信息资源的社会效益、经济效益难以充分发挥。

除上述问题外，政府公共信息资源管理的模式方法对整个社会信息资源的开发建设还具有直接放大效应，在制度提供、管理体制以及技术标准等方面牵制和影响社会其他部门信息资源开发建设的总体步伐，并对我国信息产业的发展以及社会信息化程度的提高有促进和带动作用(见表1-1、表1-2)。因此，《信息产业“十五”计划纲要》中把我国信息资源开发利用滞后的主要原因归结为“信息资源开发和有偿使用的市场机制还未形成，信息知识产权缺乏保障;对信息资源开发利用的深度不够，整体认识不足;信息资源开发管理体制不健全;基础工作薄弱，信息服务业弱小”。同时，政府信息资源管理体制的变革需要以成熟的社会环境为依托，公共信息资源开发利用的社会化会推动和促进政府信息资源管理制度的健全与完善。

表1-1　中国政府网站政务信息、公众服务建设情况^[7]

表1-2　中国城市政府门户网站在线服务力情况

注:数据来源于2004年中国城市政府门户网站调查

3.第三部门的崛起，公共信息资源管理不得不正视的话题

长期以来，政府公共信息资源管理的绝对性地位被默认为不可移易的原则，因而，围绕信息化浪潮所展开的一系列组织管理变革均将重心放在政府，似乎只有政府才能够满足公众信息需求，履行公共信息资源管理的职责。然而，由于个人信息向公共信息的自然转化以及公共信息向个人信息的延伸，纯粹公域和私域的界限日渐模糊，“并不是所有的公共信息资源必然存在于社会公共领域”。^[8]信息资源的公共性也只能是相对意义上的公共性，往往是针对特定对象和用途的公共信息资源，有些甚至是从个人信息资源转化而来，在管理的主体和运行方式上为其他组织和市场模式的介入打开了方便之门。

相对于政府而言，占社会绝大多数的公众由于个体的分散性和信息素质、观念认知差异，在公共信息资源的搜集、整理以及获取等方面，始终处于弱势地位，需要有掌握基层信息需求、能够灵活提供简单信息服务并对政府信息行为有一定监督能力的社会信息机构(主要是第三部门)来填补空白。从政治学的角度看，“现代政府与现代社会是互相依存、互为条件的。有一个拥有无限权利、包揽全部社会事务的全能政府，就不可能同时存在一个自主、发达的社会”。^[9]20世纪80年代以来，伴随着“全球化的社团革命”，第三部门在世界范围内得到空前发展，国家与社会的权力格局也发生了变迁，新公共管理运动以及公共服务的民营化等都需要依托企业和第三部门的积极介入。同时，“公益物品和服务的提供与其生产相区分，开启了最大的可能性，来重新界定其公共服务经济中的经济职能。在服务提供方面，根据绩效标准可以维持公共控制，同时还允许在生产公共服务的机构之间发展越来越多的竞争”。^[10]政府公共信息资源管理职能的履行并不等同于政府公共信息资源的垄断式管理，公共信息资源开发建设中大量的社会性、群众性、公益性甚至是服务性职能事实上可以并已经由企业及非营利性组织承担，公共信息资源管理的社会化市场化条件已经具备。2000年7月，八国集团在日本冲绳发起并成立的“数字机遇特别工作组”(Digital Opportunities Task Force，DOT Force)不仅由八国集团成员和一些发展中国家政府代表组成，而且还吸引了11个私人部门的代表、7个国际组织和8个民间组织、非政府组织和非营利组织的代表参加，表明公共信息资源开发利用的政府界限已经突破，政府组织与非政府组织围绕信息资源各环节的广泛合作势在必行。

随着政府机构改革的不断深入和单位制的解体，我国原有的国有事业型单位或者成为非政府公共机构，或者成为企业或民办非企业单位，这三者都是构成中国第三部门的重要组成部分。在公共信息资源管理方面，第三部门所发挥的作用不容忽视，如中国科学院不仅有数量众多的研究机构信息中心，也有多个专门的数据资源中心，中科院科学数据库已经成为国内信息量最大、学科专业最广、服务层次最高、综合性最强的科技信息服务系统。早在1999年，我国8家著名的互联网网站宣布成立“中国ICP联合发展高层会议”，成为国内互联网第一个行业自律性组织，来自社会的第三部门把信息技术背景与社会资金管理等优势相结合，在公共信息资源的开发建设过程中发挥着越来越重要的作用。

尽管如此，与等待开发的庞大公共信息资源相比，由于管理体制、观念习惯乃至资金技术等因素的制约，特别是未能理顺政府信息资源管理与公共信息资源开发建设的关系，导致第三部门以及企业组织参与公共信息资源开发建设的外在条件与环境并未成熟，因而，作用领域十分有限，公共信息资源开发水平不高，也暴露出一些问题，甚至在个别地区出现了公共信息资源私有化的倾向，同时遇到了诸如技术标准、法律规范以及行业准入等障碍，公共信息资源短缺与闲置状态并存，第三部门和企业参与公共信息资源管理的广度、深度与公众信息需求不相适应。

4.公共信息获取的非均衡趋势加剧

国外有学者研究发现，“信息获取的改进会使政府更加透明，但假如公众缺少参与政治过程的相关知识，他们将很快地被单纯的海量信息所淹没”。^[11]与私人信息资源相比，公共信息资源具有天然的共享性，只有最大范围地传播利用从而产生新的信息、知识和生产力才能真正实现其效用价值。2003年9月，联合国信息素质专家会议发表的《布拉格宣言:走向信息素质社会》，明确提出信息技术、信息资源和信息素质是现代信息社会的主要构成要素。然而，与信息资源表现形式的多样化、数字信息资源的日趋丰富相比较，因体制、机制原因以及信息素质差距等导致的公众信息获取能力并没有较大改观。

一方面，公共信息资源的非均衡分布状态并没有改善，政府依然占据着80%以上的社会信息资源，能公开查询利用的比例依然很低，政府与公众之间的信息不对称情况无法根除。另一方面，不同国家间、地区间以及不同社会阶层间的信息获取、利用程度反差较大，据2006年全球互联网统计信息跟踪报告显示，全世界网民总数已达1 076 203 987，而整个非洲大陆只有32 765 700，北美却达到231 001 921，是非洲网民数的7倍，与互联网用户数量的非均衡扩散相一致的是经济发展水平和公共信息资源获取利用能力的地区差异(见图1-2)。^[12]万维网联盟估计对于残疾人用户而言，超过90%的网站是不可获取信息的，特别是电子政府网站，98%的电子政府网站不能获取信息。^[13]我国第19次互联网络发展状况报告表明，在不同职业的网民数量分布中，学生、企事业单位工作人员成为主流，占70.8%，而农民只占0.4%，在地区分布上，宁夏、青海、西藏三省区的网民总数合计只有95万人，只是广东省网民数的5.19%，城乡之间东西部地区间的信息获取差距十分突出。

由信息获取和信息拥有导致的贫富差距即信息鸿沟问题已经引起国际社会的高度关注，目前，对网上信息和服务的平等获取已经成为当前社会公平的新的重要领域，2000年7月在日本冲绳召开的八国峰会上通过的《全球信息社会冲绳宪章》指出，全球“数字鸿沟”的风险越来越大，已经成为严重的世界性问题。2003年12月在日内瓦召开的世界信息社会高峰论坛强调信息社会的根本目标在于提高个人、组织和社区的知识和信息获取能力，要加强信息资源开发与协作，促进信息资源共享，保障信息获取与表达的基本人权，并倡议发达国家每年以不少于GDP 0.7%的额度向不发达国家和地区提供信息和教育帮助。《2005联合国全球电子政务准备情况报告》指出，发达国家与发展中国家之间存在着严重的信息获取分化，并提出建立一个为所有公民平等获取信息机会的包容性社会。

图1-2　全球不同地区互联网用户普及比例的比较

(注:我国的互联网普及率只有9.4%)