政府信息资源的内涵及分类

(一)政府信息资源的内涵及分类

1.政府信息资源的概念

要明确政府信息资源的概念，首先应理解政府的含义，狭义的政府仅指国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系，而广义的政府则指行使立法、司法、行政等国家权力的全部组织体系。

所谓行政信息，也可称作政府信息，是社会信息范畴的重要组成部分，是对行政管理活动和管理对象的产生、发展、变化情况及行政管理活动与其他管理活动联系的反映，是反映整个行政管理过程的各种消息、情报、数据、指令、密码、符号、文字、语言等讯号的总称。信息制约着政府行政职能的实现。行政管理活动中的各种介质的文件、报表、档案等只是行政信息的载体。行政信息具有政治性、权威性、广泛性、共享性、综合性、时效性的特点。^[2]其工作流程包括信息的搜集、筛选与加工、传递、存储等，具有宏观性、权威性、政策性、广泛性、机密性等特点。

“政务信息”概念是我国行政管理工作者1986年首先提出的，1988年在大连召开的第三次全国政务信息网络年会上将“政务信息”定义为一种专门、特殊的信息，是对政府工作运转情况和与政府系统活动相联系的具体其他情况的反映，为政府领导决策和指挥工作服务。

目前，世界各国对政府信息概念的界定还没有统一。

在美国，政府信息“是指由或为联邦政府而生产、搜集、处理、传播或处置的信息”。^[3]根据这一定义，政府信息资源可以分为两部分:其一是联邦政府自身在履行政府职能时所生产、搜集、处理、传播或处置的信息，这些信息主要表现为政府制度规范信息、政府公共服务信息、政府机构信息、政务信息以及反馈信息等;其二是联邦政府在履行政府职能时需要政府系统之外的其他个人、组织、社团、社区等来生产、搜集、处理、传播或处置的信息。

在瑞典，政府信息被称作官方文件(official document)，《出版自由法》第二章第3条将其定义为公共机关所持有的由公共机关所制定或由其从别处搜集到的任何能被阅读、收听或通过其他技术的方法获知其内容的文字、图片和音像资料。^[4]日本《信息公开法》第2条规定，行政文件是指行政机关的职员在职务活动中制作或获得的，供组织性使用的，由该行政机关拥有的文书、图画的机电磁性记录。^[5]

在信息管理研究领域，政府信息资源是一个专指概念，包括了与行使国家权力的立法、司法和行政等过程相关的一切信息资源。而在政府行政管理实践和研究领域，人们普遍使用行政信息、政府信息或政务信息等通用概念来强调信息内容。我国学者认为，政府信息资源是一切产生于政府内部或者虽然产生于政府外部但却对政府各项业务活动有影响的信息的统称。^[6]

既称作“资源”，就必须具有一定的丰裕度和凝聚度，政府信息资源必须是与政府活动相关的各种有用信息的集合，同时，并不是杂乱无章的数据堆积，而是一种可以进行有序化管理的资源，正如约翰·奈斯比特所言“失去控制和无组织的信息，在社会里不再构成为资源，相反，构成信息污染和成为信息工作者的敌人”。

以上都是从信息内容本身的狭义角度来理解政府信息资源概念的，从广义角度看，政府信息资源是指政府信息和它的生产者以及信息技术的集合，是政府所有活动所涉及的信息资源的集合，它包括信息内容资源以及搜集、处理、传输、发布、使用、储存信息内容的技术、设备、网络和人等资源。^[7]

2.政府信息资源的种类

政府信息资源的范围十分广泛，几乎覆盖了社会生活的各个方面，分类标准也五花八门，通过对政府信息资源种类划分的研究可以从不同侧面来认识和理解政府信息资源的基本内涵。(见图2-1)

图2-1　政府信息资源的分类体系^[8]

以政府信息内容的传播范围划分，可分为公开的政府信息、内部政府信息以及政府保密信息。

按信息源划分，可分为内源性信息(政府行政系统内部所产生的各类信息，如政策、法规、命令、制度、规则、计划以及请示报告等)和外源性信息(政府行政系统外产生的与政府行政有关或必须为政府所掌握的信息，如民间信息、环境信息、媒体信息、私人信息等)。

按照信息内容所涉及的行业划分，还可分为政治信息、军事信息、科技信息、经济信息、文化信息、教育信息等。

按照信息种类划分，还可分为政策法规信息、行业管理信息、统计信息、日常事务信息等。

按政府信息资源的运行状况划分，可分为连续性信息、间隔性信息、常规性信息和突发性信息。

按政府信息资源发挥功能的标准，可以分为政府决策信息(如法律、政策、规划、计划等指导性信息)、为社会服务的信息(如医疗、保险、教育、就业、环境、天气、市场、交通、旅游等提供各类公共服务的信息)、政府事务性信息(政府内部的办公信息以及不同政府部门间交换的信息，如政府公函、会议信息、总结报告、内部通报、记录数据等)。

按照政府行政系统的层级节制体系的不同功能划分，可分为战略级政府信息资源、管理及政府信息资源和事务级政府信息资源。其中，战略级政府信息资源指关系政府机构及其管理对象长远发展和全局的信息集合;管理及政府信息资源指涉及政府管理工作产生和所需信息的集合;事务级政府信息资源指政府部门日常运作产生和所需信息的集合。^[9]

按照政府信息资源的作用对象划分，可细分为G-C型政府信息资源(政府与公民之间相互作用产生的信息集合)、G-B型政府信息资源(政府与企业之间相互作用产生的信息集合)、G-G型政府信息资源(不同政府部门间相互作用产生的信息集合)。

按照政府信息资源的表现形式可划分为隐性政府信息资源和显性政府信息资源，显性政府信息资源还可以按照载体形式分为网络型政府信息资源和非网络型政府信息资源。

按照信息公开程度划分:包括可以完全对社会公开的信息、只在指定的系统或部门之间(含内部)共享的信息、限定在系统或部门的内联网上流通的信息以及只对某一或某些特定个体开放的信息。

不同的分类标准，会形成不同的政府信息资源体系，许多结果还可以根据需要再次进行细化。值得注意的是，任何划分方法都不是绝对的，而政府信息资源自身的复杂性也决定了不同类型的政府信息资源之间并不是截然分开的，有时会有一定的交叉重叠，甚至在一定时期还可以相互转化。本文从政府信息资源划分方法的复杂性中发现政府信息资源与公共信息资源在外延内涵上的区别并由此引申出后续的多元化管理问题研究。