政府信息资源管理的范畴与特点

(二)政府信息资源管理的范畴与特点

1.政府信息资源管理的主要内容

国外有学者指出:在政府部门，信息处理既是直接生产信息的过程，也是面向公众提供必要服务的手段，信息资源是现代政府行使职能的基本资源。^[10]1985年12月，美国联邦政府预算与管理局负责制定和发布的《联邦政府信息资源的管理，OMBA-130号通告》从政府工作的角度定义“信息资源管理是与政府信息相关联的计划、预算、组织、指导、培训和控制活动。该名词强调信息本身和有关的资源，如人员、设备、资金和技术”。2002年，美国政府技术中心进一步界定了政府信息资源管理的五个基本要求:理解用户需求;了解合作伙伴的需求;考虑组织过去与现在所面临的信息资源环境;预测未来的发展状况;确定一种清晰的管理方法。

可见，政府信息资源管理贯穿整个行政流程，包括政府信息的搜集、整理、存储、发布和服务的全过程，既反映了政府行政各要素的动态运行，也是管理政府信息资源的全过程，其业务内容包括信息网络、应用系统、信息的采集和发布以及相关的管理体制、程序、实施模式和项目管理。^[11]从管理的作用对象来看，政府信息资源管理的主要内容体现在以下几个方面:

(1)政府部门之间的信息资源管理:在上下级政府之间、不同政府部门之间以及政府内部各职能部门之间乃至政府机构与公务员之间的信息交流与传递。如对政策法规信息、事务性公务信息、公文信息以及公务员培训、职位晋升等信息资源的有序化管理。

(2)政府与企业间的信息资源管理:政府与企业之间相互作用所产生的信息资源的有序管理。如政府对企业管理服务过程中的信息公开、信息指导以及企业对政府的信息反馈、信息咨询等。

(3)面向公众的政府信息资源管理:政府向社会输出的公共信息服务以及社会向政府反馈的公共信息需求。如政府提供的医疗服务、就业服务、法律服务等以及公民向政府提交的申报个人所得税、财产税和办理身份证、毕业证、出生证明、结婚证等。

2.政府信息资源管理的特点

与一般的信息资源管理有所不同的是，政府信息资源管理在对象、方法、手段等各方面都有自己的特点。

(1)管理目标的全方位性

政府自诞生之日起，“既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能”。^[12]即作为公共管理机关的属性和作为组织统治工具的双重属性，其信息资源管理的目的也必然是围绕上述职能目标而展开，涵盖社会各个领域，体现在对整个社会信息资源的宏观管理和控制上。同时，其具体的管理目标又可分解为两个层次，一是政府信息资源管理的基本目标，主要包括对社会信息资源的宏观调控与战略规划，实现信息资源的社会效用;二是政府信息资源管理的具体目标，指政府在职能履行过程中对相关信息的搜集、加工、存储等不同方面的业务性工作。当然，不同政府工作部门基于不同的出发点，其具体的信息资源管理目标也不尽相同，如政府综合办事机构的信息资源以为政府决策当好参谋为出发点，政府职能机构的信息资源管理则往往从提高办事效率，实现办公自动化角度考虑，而政府信息部门由于担负着政府信息传递与公开等责任，其主管的网站会把树立政府形象、提升政府信息影响力作为基本工作职责。

(2)管理效果的权威性

政府代表国家依法行使信息资源管理职能，它与其他社会组织的最大区别就在于因公共性而先天具有的权威性。这种权威性对社会具有普遍约束力，给政府信息资源管理带来了许多得天独厚的便利条件，既可以打破诸如地域、部门、行业乃至所有制结构的限制，无障碍地获取与政府工作相关的任何信息资源并对其进行有效整合，使之成为宝贵的国家资源;同时，政府权威也使政府信息资源管理行为带有一定强制力，具有广泛的社会动员能力，任何集团和个人的信息资源管理行为在作用的广度和深度上均无法与之相比。

(3)管理手段的多样性

相对于其他组织而言，政府既可以运用行政管理的手段采用层级节制的方法逐级管理政府信息资源，也可以运用宏观政策引导以及法律、技术、经济等多种手段组织和鼓励社会各类机构开发利用政府信息资源。当然，政府信息资源管理对象的复杂性也导致单一的管理手段很难对所有组织或个人奏效，需要有针对不同部门职能特点的灵活多样的信息资源管理方法来应对。

(4)管理内容的层次性

政府管理社会的职能决定了政府信息资源管理内容的异常丰富，不仅包括了政府内部行使职权时所产生的信息，也包括了国民经济和公众生活的方方面面，涉及的对象上至中央政府、下至普通公民，从国家大政方针到卫生保健、社区服务、市场信息等基层信息，凡是与公共利益相关的任何信息资源，都属政府管理的范围。

(5)管理标准的规范性

政府信息资源管理的目的是实现公共利益，满足公众需求。公共性特点决定了其信息资源管理波及范围广，适应面大，无论对技术的稳定性还是内容的连续性、影响的正面导向性等都有明确的政治要求和技术标准，其信息资源建设也必须要有统一的规划、健全的制度以及长远的工作考虑。

3.电子政务与政府信息化

20世纪90年代以后，随着信息网络技术的飞速发展，政府网站的开发利用已经成为网络世界增长最快的活动之一，电子政务已经在世界各国得到广泛应用，美国公共管理协会(ASPA)与联合国公共经济与公共管理组织(UNDPEPA)将电子政务界定为“利用因特网和万维网向公众提供政府信息和服务”。国外的一些学者如Perri(2001)、Moon(2002)等认为电子政务是政府一系列基于信息技术应用的各种活动的集合体，既包括政府电子数据、电子信息的搜集、存储、加工组织以及检索传递等^[13]，也包括面向公众、企业和政府自身的在线互动及其他电子服务的提供。可见，电子政务建设的重要内容就是政府信息的开发利用，即政府机构运用现代计算机、通信网络技术，将其内部和外部的管理以及公共服务职能通过对信息的整合、重组、优化以及传播在网络上完成，不仅跨越了时空地域和部门分割的限制，而且也为公众及政府系统自身提供了一体化的高效、优质、廉洁的管理与服务(见表2-1)。“这样，政府信息化的过程也就是政府以信息为根本资源来实现对社会及自身进行管理的过程。”^[14]从一定意义上讲这也是政府信息资源管理主导行政管理的开始。

在实际运行中，政府网站不仅仅被视做重要而可靠的公共信息源和客观权威源，而且也是推动政府组织流程及管理变革的重要推动力量。马尔香和克雷斯莱因认为，电子政务促使政府部门发生了如下显著的变化:

(1)许多政府(和商业)机构为了实施战略规划和操作，已用数据处理、办公自动化、通信技术等方面的集成管理取代了对这些技术的垂直管理和控制。

(2)由于各种组织机构变得越来越依赖于信息技术的内部利用，他们也更加关注信息技术规划在组织机构的战略规划中的整合应用。

(3)设计多功能办公自动化网络的需求对于数据处理、通信、办公室管理、文书管理等方面的跨领域利用提出了更多的要求。

(4)许多机构在信息技术方面增加的投资要求最高管理层更多地介入对信息技术利用的监督。^[15]

表2-1　各国以电子方式开放政府信息资源的目标

续表

资料来源:香港立法局秘书处.海外的全民咨询基础建设政策，1997

站在信息管理角度判断，电子政务的实质就是政府信息资源管理的现代化，即以先进信息技术为依托的政府信息资源管理的电子化、网络化，因此，论及现代意义上的政府信息资源管理，就不可能脱离电子政务，电子政务的核心仍在于对政府信息资源的整合管理和开发利用。