公共信息资源的产权性质

(三)公共信息资源的产权性质

1.公共信息资源产权的内涵

公共信息资源产权，指产权拥有者对公共信息资源的一系列产权，即拥有者对公共信息资源开发利用的控制程度和享有该资源所产生经济利益的范围，主要调整公共信息资源产权主体之间因信息搜集、加工、公开、传输与传播、交易、存储、咨询、许可使用等而发生的各种平等的民事关系。

根据经济学理论，物品的差别主要在于其是否具有排他性和竞争性，正如上一章所分析的，公共信息资源既不完全属于纯公共物品，也不完全属于纯私人物品，而是一种混合物品，其产权界定有其特殊性，“产权的具体形式取决于一定经济发展水平条件下资源利用者间的博弈均衡结构”^[2]，必须兼顾公共性程度的差异。为便于理解，拟对公共信息资源的产权体系进行纵向和横向的剖析。

从纵向来看，公共信息资源产权实际上包含着多个层次级别的层级结构，按排他性强度和产权主体特征划分，可分为纯公共产权(国有产权)、俱乐部产权和私有产权等不同种类:

(1)纯公共产权(国有产权)。那种基本不具有排他性，处于自由进入状态，任何人都可以使用支配的纯公共物品属性的信息资源如外交、国防信息均属于公有产权，不存在产权分割问题，只能由公共部门承担。但大多数国家政府信息管理的实践表明，由于公共产权使内部成员的努力程度普遍降低，其有效形式往往依赖于高昂的内部管理成本，公共信息资源的政府垄断并没有解决公共信息提供的低效率问题，有效的供给应根据公共信息资源的不同属性适应形式各异的产权制度。

(2)私有产权。与公共产权相对的则是排他性强的私有产权，主要由私人企业承担，尽管私有产权可以解决公共信息资源由政府单方面管理和提供的种种不足，但“看不见的手”和公共信息资源的客观属性决定了完全由私人经营公共信息资源必然会导致公共信息资源效用实现的不足和可能出现的供给不足。私有产权并不是公共信息资源优化配置的最佳产权安排。

(3)俱乐部产权。介于公共产权和私有产权之间的中间状态，是一种只对群体内部成员开放，但对群体以外的其他人则具有排他性的产权，准公共信息资源应根据排他性和竞争性程度的差异选择相应的产权管理模式，如租赁经营、承包经营、合作开发、委托经营等。

(4)混合产权。混合产权是现代社会的产物，指不同性质的公共信息资源所有权主体联合投入而形成的一种产权关系，其中，各主体在此产权中的相对地位主要取决于各自产权权重的大小，或投入的相对份额，其剩余分配也是按照资本的相对份额划分。在这种产权安排下，国有资本同样按照市场原则参与到公共信息资源的市场营销活动中。

其实，公共信息资源的产权结构十分复杂，每一个层次内部又可划分出若干众多权利组合不一的亚层次。随着信息技术的进步和文化的发展，纯公共产权性质的公共信息资源范围开始缩小，并有逐渐被其他两种产权制度所取代的趋势。同时，在现实环境中各层次之间的产权界定也不是固定不变的。即使具有纯公共物品属性的信息资源，由于利用这些信息资源的便利程度不同，不同的人所拥有的权利在事实上也是不同的。政府公务人员可凭借近水楼台之便自由获取和利用公共信息，而广大的社会公众，则要通过一定的操作程序、借助一定的信息平台才能够获得所需要的信息，尤其是城市和乡村、大学教授和普通农民不同的信息文化背景与技术条件的差异等因素也决定了不同阶层的人们在公共信息资源获取上所花费的成本是不同的。同样道理，对于属于俱乐部产权的公共信息资源而言，也会包含着众多的分级层次，其产权类型也会依公共性和排他性程度的不同而有所区别。

从横向来看，公共信息资源的产权并不是某一单项权利，至少包括了所有权、使用权、转让权、收益权等。每一种权利都可以进行不同的分解和安排，而权利的不同排列组合又决定了产权的性质和结构。

(1)公共信息资源的所有权与使用权

所有权即最终归属，公共性特征决定了公共信息资源同其他国有资产一样，具有程度不一的公共产权，其所有权应归全体公民，公众有权利无偿获得和使用公共信息资源。从这个角度理解，只有国家可以通过各种调控工具来协调分配公共信息资源的开发利用，以保证公众的信息权和社会公共利益。同时，公民的知情权以及政府信息公开法等都只是所有权的具体表现形式，也是公众以所有人身份监控公共信息资源产权运作的有效手段。使用权的确定应依法获得，事实上，在国有产权制度下，由于没有天然的人格化主体，权利总是由国家选定的代理人(往往是政府)来行使，天生应归政府掌握和自由分配，而政府又是一个层级节制的庞大官僚体系，因而在公共信息资源开发建设和利用过程中会产生一系列委托代理问题，即所谓的“内部人控制”现象。

同时，公共信息资源的使用权具有完全可扩散性，经济学家斯蒂格利茨认为“公众已经通过赋税等方式支付了政府信息收集所耗费的成本，因此这些信息不应成为政府官员的私家收藏，而是应该为公众所普遍享有，这和政府的桌椅及建筑设施以及其他固定资产为公众所有是完全相同的”。换句话说，即使是政府掌握的公共信息，由于公众已经支付了其生产管理成本，其使用和产权收益也应该归公众所有。而实际的效果却是，由于公共产权所有者被虚化或泛化，公共信息资源所有权的范围越大，所有权人的行为、所有权制度的约束与激励功能就越虚无缥缈，每个人对公共信息资源的独立支配权就越小，个人利益与公共信息资源开发利用的相关度就越低，其结果就是，一方面，公众对公共信息的关心度降低，另一方面公共信息资源的实际支配权越来越集中在少数政府官员手中。

(2)公共信息资源的转让权

即安排、配置公共信息资源的权力，由于信息只能被经历而不能被占有，信息的转让不同于有形物品的转让，其转让只是在信息资源的交换和消费过程中从一种载体转移到另一种载体，而信息内容本身没有损耗或消失，并不影响原拥有人的所有权或使用权。例如政府可以在一定环境和条件下将自己所掌握的部分公共信息资源转让给第三部门或企业来开发，但并未剥夺政府对这些信息资源的使用，其转让并不是经济学意义上的产权彻底转让，而往往要根据公共信息资源公共性和外部性的大小来安排其转让权。因此，公共信息资源的转让包括转让和公开两层含义，既然公共物品属性决定了公共信息资源属于社会公众所有，无论是政府还是第三部门以及企业不仅有向公众而且还负有向其他相关部门公开信息的义务。如社区组织发现的基层疫情不仅有向社区内居民公布的义务，而且还有及时向上级政府主管部门和社会卫生防疫组织包括周边医院通报的义务。而产权意义上的转让只针对政府、第三部门、企业或公民进行的公共信息资源有条件的出售或一定约束下的有偿转让。例如我国中文网上期刊全文数据库的供应就采取了商业化拓展市场的方式分别由清华同方和重庆维普以及万方数据三家公司有偿经营。

(3)公共信息资源的收益权

这是一个十分复杂的问题，其一是因为公共信息资源的风险很大，其生产、经营和消费过程中存在着明显的外部性，收益权的难以排他性导致投资公共信息资源难以形成可抵押的资产，在我国，目前，由公共信息转让带来的收益还微乎其微。其二是收益权的归属问题，委托代理原则和所有权性质决定了公共信息资源的收益应归全体公民，即将收益上缴国家财政，而不应归具体的机构支配。但随之而来的问题就是如何解决具体公共信息资源管理部门的激励约束问题，只有委托人具有了剩余索取权和最终控制权，才有动力去监管代理人的行为，一旦公共信息资源管理的权利、责任、收益、风险不对等，就会带来收益和风险的失衡，造成主体参与公共信息资源开发建设的动力衰退等一系列问题。

2.公共信息资源产权安排和变迁的原因

(1)稀缺

资源的相对稀缺不仅是产权关系存在的基础，而且稀缺程度的改变还会引起产权制度的变化。公共信息资源的稀缺性表现在现有条件下，由人力、物力、技术等原因的限制导致公共信息资源拥有量总是有限的，难以满足所有人的信息需求，以及公共信息资源的总效用(即使用价值)会随着利用次数的增多而逐渐衰减。众所周知，在利用稀缺性资源的过程中，人们会产生竞争性的使用关系，必须通过产权界定明确稀缺资源的占有使用关系，保持资源的有效开发和利用。从政府信息资源管理制度的演变形成过程可以发现，现代社会信息量的激增并没有同步改善人们的信息利用状况，相反，信息需求的扩大以及人们获取利用信息能力的停滞反而带来了政府有效信息供给的贫乏。在当今社会，公共信息资源的相对稀缺性日益增强，公共决策所需信息难以全面准确及时地提供到决策者手中、公众信息需求因体制、技术的限制无法一一满足，政府提供公共信息服务的能力还十分有限，适当的产权安排和制度调整实际上是解决这一问题的有效途径。如作为知识产品，数据库是一种稀缺资源，公共性原因导致建立数据库的巨大投资与廉价复制的反差，使得完全由政府无偿投资和管理既不现实也不经济，而通过明确第三部门和私人企业在数据库开发制作上的产权，使其依法占有、收益和处分数据库产品，则在促进数据库产业健康发展的同时，也提高了全社会的信息和信息共享程度。

(2)交易费用

简单地讲，交易费用包括一切不直接发生在物质生产过程中的费用，常指具体的制度运行成本，如市场制度、企业制度、管理制度、政治制度以及各种社会制度的非生产性耗费等。不同的产权界定及相应的制度安排，其运行成本的结构和数量也是有区别的，而有效的制度安排肯定是交易费用低的制度安排。目前，公共信息资源数量的严重不足和质量的亟待提高都从另一侧面表明，完全由政府垄断公共信息资源的开发建设和管理等所有环节的制度安排既造成了政府机构盲目追加人员、资金以及增设新的机构进而带来新的政府工作效率乃至信息官僚等问题的出现，也说明公共信息资源的单一国有产权安排并不符合公共信息资源的稀缺关系，不但有限的信息资源无法得到充分的利用，而且还会导致信息寻租、无序竞争，进一步加重信息资源的稀缺性。

(3)技术

信息技术和通信技术等的飞速发展一方面促进了信息数量的激增，提高了信息资源的生产和利用效率，从而改变了公共信息资源的相对稀缺关系并由此带来相关管理制度的调整;另一方面，技术的变革也带来了相对价格的改变，同时，技术的发展和应用也需要有一定的制度安排与之适应，如计算机软件的大量使用使计算机软件专利性问题成为人们讨论的热点，网络技术的发展也引发了网络信息资源与传统商标制度、知识产权制度、保密制度等的冲突以及域名信息资源管理问题等。同时，现代技术的进步也为公共信息资源的产权界定提供了可操作性条件，如加密技术、打包技术、电子合同等，使得公共信息资源可以在一定范围和条件下具有排他性，使生产者和投资者有能力控制公共信息资源外部效应的外溢。

(4)意识形态

意识形态是一个广义的概念，指具有一定价值取向特征的思想观念体系，如政治思想、宗教、传统、民族文化、职业道德以及观念习俗等。意识形态的认识功能、行为规范和批判功能等是通过人们的自觉活动来表现的，在公共信息资源管理过程中，意识形态会在无形中转化为用户的主观因素和具体信息行为。如在公众信息意识尚未形成、信息需求不高的时期，公共信息资源基本上是为政府决策和执行服务，以在政府行政系统内部循环为主，其制度安排的着眼点也由此聚焦在政府。同时，意识形态对各种制度安排均有直接影响，人们信息资源观念的形成、信息文明的建设不仅会激发不同主体参与公共信息资源开发利用的积极性主动性，为公共信息资源产权的调整奠定思想基础，而且还增强了政府信息公开的呼声，降低了对政府信息资源管理监督的费用和相关制度的运行成本。此外，有学者在研究中发现，相对私人部门的信息管理而言，在内部组织和工作流程上，公共信息资源管理的数据由于受到非连贯政治过程的影响而难以保持连续性。^[3]出于选举、政治动员乃至职业习惯等因素的作用，公共信息资源产权安排容易受到外在因素的干扰，稳定性较差，同时，产权制度的实施也不可能完全做到照章办事。

除上述因素外，社会的组织结构、人们的信息素质以及文化观念等也会对公共信息资源的产权安排产生一定的影响。

3.公共信息资源的产权特征

作为一种特殊的产权形式，公共信息资源产权除了具有一切产权所具有的排他性、可分解性、可转让性外，还具有一些其他特征。

产权载体的依附性。公共信息资源产权需依赖于其他载体而存在，一方面，公共信息资源必须借助于其他载体形式表现，不能脱离其载体而独立存在;另一方面，公共信息资源的形成、加工与存储、利用需要与一定的信息技术、设备、资金以及人的智力劳动相结合，受环境影响大。

产权结构的稳定性。尽管公共信息资源的产权结构与私有产权一样包含了所有权、使用权、收益权、转让权等内容，但公共性特征决定了其产权主体的活动是受公众委托而对公共信息资源加以整理开发的，公共信息资源的所有权、最终决策权以及收益权应归公众，而占有权、使用权则分别归政府、第三部门以及个别企业组织。这些权利的分配组合往往以正式制度的形式出现，不易更改，与私有产权各权利的可交易性相比无论是内容结构还是执行操作程序都更加规范。

产权界定的相对模糊性。一方面，任何一种公共信息资源都有其特定的效用范围和适当的供给方式、专有权利的维护方式和付费方式，其外延十分宽泛，凡涉及公共利益的信息均可划入，而不同信息资源公共性程度的差异又导致产权主体的多样性特征出现，使各种权利的划分愈加复杂。另一方面，信息资源的价值是在循环流动中体现的，在公共信息资源开发利用的不同环节，其产权主体也是不断变换的，即使是政府信息资源，也存在着在不同系统和不同部门之间的转换，这些都增加了公共信息资源产权清晰界定的难度。

产权约束的特殊性。与私人产权相比，公共信息资源的产权则因公共性特征而格外受到一些特殊的约束，如产权主体身份的种种限制(特许、行政审批等)、产权交易目标确定上社会效益重于经济收益、产权交易运行中公众的参与和监督等，都构成了对公共信息资源产权的必要约束。如前所述，尽管公共信息资源的产权可以分解和转让，其产权主体也能够转移和更换，但公共性特征也导致公共信息资源产权分解和交易的不完全性，即在产权交易过程中国家转让的仅仅是公共信息资源产权中的一部分或形式上的所有权及由所有权派生的各种行为权利，产权事实上仍受信息资源载体的牵制和制约，尤其是公共信息资源占有者的主观控制状况实际决定了公共信息资源产权作用的发挥，其内在可控性和终极所有权仍归国家和全体公民所有。

产权维护的脆弱性。撇开人性的因素，单从产权制度运行的角度就不难发现，相对于私人信息资源而言，公共信息资源很容易受到侵犯和剥夺。一方面，与其他有形公共物品所不同的是，公共信息资源是无形的，法律规章对其消费、使用往往泛泛而谈，并无具体明确的限定，例如官员在公共信息资源管理中的有意屏蔽、寻租等行为，普通公民是难以监控的;另一方面，公共性特征往往导致公共信息资源产权的超经济性质，行政的、政治的等各种非经济化手段的过度影响与干预，使得公共信息资源的权、责、风险与收益常常处于失衡状态，同时，政府是公共信息资源的主要管理者，其特有的层级节制体系也极易带来公共信息资源产权的所有者虚置并引发委托代理问题，上下级政府间的委托——代理链越长，权责就越不清晰，滥用代理权的情况就会层出不穷，其结果就是公共信息资源的所有者实际上被虚化或泛化，所有权人的行为、约束与激励等也随之消失。

产权收益的难以计量性。产权是一组行为权利，获取这些权利的前提依赖于占有的要素的数量，而信息资源只有被利用才能测算出其真正的价值，其收益并不能像某些公共物品一样产生立竿见影的效益，而须经历一个较长时间的吸收积累过程，同时，由于不具备权益上的排他性和消费上的竞争性，加之作为体验型产品，不同用户利用公共信息资源所产生的收益也会因个体的差异而各有千秋。此外信息资源的流动性也造成了其产权计量的困难，尤其在衡量公共信息资源的质和量以及其收益量时没有固定可操作性的标准可以把握。