公共信息资源的市场配置

(四)公共信息资源的市场配置

1.公共信息资源市场配置的理论基础

经济学家认为，市场是资源配置的最佳选择，市场机制能够按照最优化原则通过供求关系、价格、竞争之间的相互作用相互制衡来推动各种资源的合理流动与分配，提高资源的使用效率。由于“公共部门所提供的许多服务基本上具有市场的特质”^[25]，公共信息资源的市场化配置便有了可能。

长期以来，人们都认为公共信息资源应该无偿获取，直至20世纪70年代，才出现了由无偿获取到有偿使用的转变趋势，1977年美国图书信息界经过激烈辩论，一度以96票对36票的压倒多数否决了《免费获取信息的决议》，公共信息资源的市场化配置开始成为人们提高公共信息资源利用率的选择路径之一。1995年世界银行的分析报告指出，在公共物品的提供方面，私有的产权安排对于提供者的激励远远优于公有产权的激励。当然，公共信息资源本身的复杂性和性质变化的动态性都说明公共信息资源的配置方式不应该是一成不变的，而应根据具体的公共信息资源所具有的非竞争性和非排他性的范围、程度以及信息技术发展水平动态地选择配置方式。

1996年在瑞典首都斯德哥尔摩欧盟各国召开了题为“获取公共信息——产业增长和电子化民主的关键”的国际会议，与会专家普遍认为，公共信息是一个新的经济增长点，公共部门在许多领域都是最大的，也是唯一的生产者;为提高效率，公共部门应更多介入信息市场，并以比私营机构低得多的价格提供电子信息服务。可见，公共信息资源的公有产权与市场化配置之间具有一定的相容性，产权明晰的过程实际也是信息市场发育、建立和成熟的过程，市场配置有其现实基础和实现可能。

其一，公共信息需求的广泛性、多样性和动态性需要有多样化的资源配置方式与之相适应，市场化模式在公共信息资源的深层开发与个性化服务等方面具有得天独厚的优势，是其中的必然选择。

其二，相对于公共信息需求的无限性，现代社会公共信息资源数量和种类的稀缺预示着市场介入的可能。

其三，公共信息资源的不同类型和特点与适用范围决定了要有不同性质的运作管理方式，不能采取“一刀切”的方式管理和配置信息资源。

其四，不同产权性质的主体在参与公共信息资源开发建设中表现出的生产能力和发展潜力的差别也需要有灵活多样的管理体制与运行机制来激发活力。

其五，抛开社会信息化程度和政府公共信息服务能力的影响，在市场经济时代，作为信息产业链条上重要组成部分的公共信息资源开发利用同样不能脱离整体市场环境的作用而自成体系，成熟的市场制度、健全的市场体系，尤其是信息市场的有序发展，使围绕公共信息资源搜集、加工、咨询、服务内容的部门会逐渐发展成庞大的公共信息资源开发利用产业(见图3-1)。

图3-1　公共信息资源开发利用产业结构图

同时，公共信息资源本身消费上的非排他性、收益上的竞争性和较大的私人交易成本等特点决定了公共信息服务上必然存在着供不应求的矛盾，会出现超消费、搭便车等现象，造成公共信息资源有效供给的不足，市场不失为解决上述问题的明智选择。

2.公共信息资源市场配置手段

公共信息资源的市场配置就是通过市场机制对公共信息资源生产开发的自组织过程实现的。市场对公共信息资源进行配置的动力和约束条件是寻求公共信息资源效用最大化的内在需求与投资生产公共信息资源获取最大化利润动机相结合。公共信息资源配置是一项高投入、高产出、高风险的活动，市场机制可以充分调动参与各方的积极性，有其作用空间，尤其是公共信息资源的微观配置主要通过市场机制的引导和调节进行，并以供求机制、价格机制和竞争机制为表现形式。

(1)供求机制

供求关系就是公共信息资源的可供量与社会有支付能力的公众信息需求量之间的比例关系，是公共信息资源的生产和消费关系在市场上的集中反映。公共信息资源管理的最终目的在于促进公共信息资源的充分共享，提高信息资源的效用价值，最大限度地满足社会不断增长的公共信息需求。这就决定了开发建设公共信息资源的立足点和着眼点在于公共信息需求，而公共信息需求也是市场配置公共信息资源的起点和终点，供需关系促使各类公共信息资源管理主体要关注、了解和调查信息市场的供求变化，根据信息商品数量和价格间的关系来组织信息商品的产销，使信息商品的规模、结构、档次、质量、数量、销售、服务内容以及替代商品等与市场的需求大致平衡，并随市场的变化而变化。同时，为保持竞争优势，管理主体还要具有超前意识，准确预测信息市场的变化趋势，最大限度地引导市场，满足多方面的需求，以获取尽可能高的利润。

(2)价格机制

价格机制是公共信息资源配置过程中最灵敏最有效的杠杆，公共信息资源的价格是公共信息资源的产权价格。在信息市场中，公共信息产品的价格上升，可能会降低公众信息消费，供给大于需求，生产者就会降低对公共信息资源的投入，资源配置的速度和数量就会降低，信息资源就会流向其他能够实现其效用的信息产品生产中。可见，价格信号的变动是价格机制对公共信息资源流向及需求量与潜在供给量变动的灵敏反应，是供求机制的作用结果。西方经济学资源价值确定的依据是资源的效用，以此标准，公共信息资源价格的确定应由公共信息资源的供求关系和开发利用成本来决定。

但在现实中，公共信息的价格确定是十分棘手的事情，公共性的本质决定了公共信息产品是一种特殊的商品，其价格确定的前提应该是尽可能满足大多数用户的信息需求，按照市场交易规则，这些用户必须愿意消费并具有消费能力。毋庸置疑，完全以成本(信息的生产设备、人员、资金投入等)加利润的定价方法必然会导致公共信息产品价格偏高，用户无力消费，出现无人购买现象，并由此引发一系列信息公平问题。所以，有必要对公共信息资源的市场价格进行一定的控制，目的是在保护公众信息利益的前提下，鼓励各类组织参与公共信息资源开发，维持社会信息的供需平衡。一方面控制价格促使各市场主体节约开支降低成本;另一方面，又通过适度价格水平的保持调动各主体的积极性、防止用户的信息浪费。

具体的价格确定需要遵从政府部门的指导规制，可供选择的定价模式包括成本定价、差别价格、合理收益定价、价格上限等。实质是根据信息产品公共性程度、市场稀缺程度以及社会效益情况等多种因素分门别类，分别采用完全的、不完全的市场价格策略。

值得注意的是，部分公共信息资源的免费使用同样也是价格机制发挥作用的特殊形式，如一些信息经营性组织也会加入城市公共建设信息的免费发送行列，但除了提供城市公共基础设施信息，如交通、商业、旅游等外，还会掺杂一些与之相关的商业性广告，如演艺广告、房地产广告、餐饮服务广告等，免费发送信息的成本被广告收入抵消。在图书馆，争取免费使用或充当数据库生产商的经销者已经开始成为图书馆网络信息资源配置的一种新形式。

要实现公共信息资源的市场配置，就必须符合市场经济主体的成本收益要求，即解决公共信息资源利用的收费问题。对此，可行的途径有两条:一是从排他性技术操作入手，真实地显示用户公共信息资源的实际利用情况;二是从制度安排入手，使用户公共信息资源的消费与收费尽量接近。即便如此，政府仍需在市场机制中发挥重要作用，如利用政府权威性明晰公共信息资源的产权，向相关信息企业提供一定的补贴和政策优惠以弥补公共信息资源开发的高成本，非营利性特点以及对信息企业的必要规制，以保护公众利益等。

(3)竞争机制

“竞争有两个重要的经济功能:选择和激励。”^[26]竞争机制主要作用于市场机制的主体之间，竞争关系的展开形成了资源的配置过程，反过来又调节供求关系，使资源在组织内部及组织间进行合理配置。

在公共信息资源的国家宏观调控下，公共信息资源的生产者、投资者可以通过与政府合作、签约、申请许可证等形式参与公共信息资源的开发建设，通过瞄准信息市场需求，密切注视竞争对手的市场行为，并随行情变化而调整自己的信息生产经营策略，使得资本、信息、劳动力等要素在生产者内部实现效用的最大化。但就实际运行而言，公共信息市场的竞争并不完全，政府及其所属的国有企事业单位凭借其身份优势、设备优势、专业优势等可优先获得公共信息资源的市场经营资格乃至垄断经营特许。

一般而言，竞争主要集中在四个层面，一是政府系统内部不同部门之间的竞争，即压缩公共信息政府部门占有的空间，促进不同系统、不同部门间政府网络的互联互通，实现公共信息交换，不断降低和杜绝公共信息资源开发上的各自为政、信息资源归属上的部门所有现象，建立统一的政府部门信息管理绩效考核机制，调动各部门公共信息资源开发积极性;二是国有企事业信息机构之间的竞争，通过国有企事业信息机构的改革，推行政事、政企分离，不断扩大国有信息机构经营管理的自主权，通过公共信息资源的项目管理和政府采购等办法参与竞争;三是国有企事业信息机构与私营信息企业之间在信息市场中的竞争;四是私营信息企业之间的竞争。后三者主要通过政府招标的方式将一些公共信息资源的开发建设和提供等业务承包给不同信息机构，形成不同主体的竞争，以提高公共信息服务的供给质量和效率。

总之，在现有社会环境中，解决公共信息资源开发建设问题的有效方式就是通过公共信息资源的合理定价和有偿使用，实现公共信息资源的有效配置。市场配置公共信息资源，不仅激活了作为主体的基层公共信息资源生产者的潜力，而且还能够根据公众信息需求和投入产出确定公共信息资源开发的内容与形式，把分散于社会中的政府、第三部门和企业等信息机构联合起来，一方面为公共信息资源的交换提供了场所，另一方面也是通过公共信息服务的开展促进了不同信息资源提供者之间的竞争性合作，从而提高了国家公共信息资源的总体供给水平。

阿罗指出:由于信息的公共商品特性，无论是在完全竞争还是在垄断市场结构下，其产出水平都将低于社会最优水平。^[27]市场运作的基本条件是有明晰的、排他性的、可转让性的产权结构。由于公共信息资源产权界定的特殊性，信息产品的易扩散性和低复制成本，导致公共信息资源在市场化运作过程中需要有很高的维护成本来防止“搭便车”行为，投资者和生产者的成本往往无法通过市场机制得到有效补偿，市场配置始终处于不完全状态，外部效应是市场失灵的一种主要表现。同时，公共性特征所带来的公共信息资源产权界定的模糊往往会使生产者在激烈的竞争压力下采取有违公众利益的短期行为，如以拍卖形式将高考成绩查询权转让给经营性的公司等行为表明，在公共信息资源配置问题上，市场机制的作用是有限的，完全的市场机制并不能解决公共信息资源开发利用与社会经济文化长远发展之间的有效衔接问题，难以保证公共信息资源全社会共享目标的实现，需要通过合作博弈共利共损、产权权属重置以及必要到税收管制等一系列手段来规避市场风险。