政府信息资源管理的形成和发展

(二)政府信息资源管理的形成和发展

进入现代社会，基于文件在政府管理中的特殊价值，政府信息管理从载体和内容仍是单纯以文件为重心的文献信息管理为主，但面对文件数量激增的现实压力，为保证管理的有序化，美国政府开始关注政府文件的有效管理和利用问题，并先后制定了《联邦报告法》、《文件处置法》、《联邦文件管理法》等法规制度，政府文件管理开始得到法律保障。1966年美国颁布了《信息自由法》，明确提出了公民信息权的概念，并将文件、档案、图书、情报、文献和资料都纳入信息的范畴^[4]，进一步扩大了政府信息管理的视野和范围。

随着政府职能的增加、政府公共管理范围的无限扩大，政府文献激增，公共信息种类、数量以前所未有的速度扩展。据报道，卡特总统离任时动用了19辆带拖斗的牵引车，而里根总统则调用了5架军用运输机才拿走了他们各自需要留存的文件，这种政府信息的急剧增长带来了一系列的管理问题，“使得信息的管理和控制反而变得更加困难，宏观层次的信息共享和信息效益无法实现”^[5]，政府信息管理的任务和形势更加严峻。一方面加大了政府开支，引起了社会对政府的不满，另一方面，文献的增加，也造成政府文牍主义的盛行，使大量的政府官员忙于政府文件的生产管理，而削弱了政府行政管理职能的有效履行。此外，政府文献管理的难度进一步加大，无价值的政府信息既分散了公务人员的注意力也造成政府信息管理的不足，严重危及政府决策的准确性和时效性，要求改革政府文献管理制度的呼声越来越高。

1975年美国国会成立了联邦文书委员会，对联邦文书负担过重的问题进行了为期两年的调查，与政府的其他委员会关注物理文献的控制所不同的是，该委员会重在政府文件报告和记录中信息内容的实时需求与有效管理，于1977年10月向国会和总统提交了含有800项建议的报告，目的在于力图改变政府官员不再把数据和信息视为“免费物品”，并特别强调政府文件信息内容的管理与利用，提高政府信息处理效率。1980年美国国会通过了《文书削减法》，明确提出“信息资源管理”的概念，即把用于控制和监督诸如资金、人员和设施等资源使用过程中所使用的管理技能都集中到政府信息的管理上，旨在使联邦政府搜集、维护、使用和传播信息的费用降到最低点，使政府搜集到的信息得到充分利用。同时，具体提出了要制定和实施联邦信息政策和统一连贯的信息资源管理政策，并确立了政府机构减轻文书辅导，提高政府信息资源管理效率和效益的共同目标。

附:

《文书削减法》中对政府信息资源管理的相关要求

推动文书工作:明确组织的信息需求，消除信息冗余，保证信息资源共享。

推动数据处理技术和远程通讯技术的应用。

促进统计工作。

加强记录管理。

实现信息公开与共享。

制定信息政策并加强监督。

健全组织机构。

80年代以后，计算机广泛用于政府信息的搜集、处理和存储与传递使用，政府办公自动化系统的运用在提高政府信息管理效率的同时，也带来了诸如信息安全、信息保护以及集成管理等一系列技术问题的出现，需要有新的制度规则来指导，在此背景下，1985年12月联邦政府管理与预算局制定并发布了题为《联邦政府信息资源的管理，OMBA-130号通告》，从政府工作的角度定义了“信息资源管理是指与政府信息相关联的计划、预算、组织、指导、培训和控制活动。该名词强调信息本身和有关的资源，如人员、设备、资金和技术”。1986年美国国会通过了《文书削减重新授权法》，对信息资源管理概念进行了深入界定，“与政府信息成本、搜集、创造、使用和传播有关的计划、预算、组织、指导、培训、推进、控制与管理活动，包括信息管理和诸如自动数据处理设备的相关资源”。有人认为，“这个定义包含了信息生命周期的各个阶段及联邦机构的管理职能。从理论上讲，各机构部门对信息资源管理有了更加统一的认识和规范”。^[6]针对信息资源的电子化趋势，1987年，美国联邦管理与预算局(OMB)出台了《电子信息搜集政策指南》，以指导和促进联邦政府部门对电子信息资源的管理。

1993年、1996年管理与预算局分别对A-130号通告进行了重大修改，全面阐述了美国联邦政府的信息资源管理政策(包括政府信息管理政策、信息系统和信息技术管理政策)，同时，还详细说明了政策具体执行的细则和指导方针，具有很强的现实操作性。

1993年，美国“国家绩效评估委员会”提交了《创建经济高效的政府》、《运用信息技术改造政府》两份报告，建议运用现代信息技术克服政府管理和服务中的种种弊病。为了应对网络环境下政府信息资源管理，美国政府又对《文书削减法》进行了修订并于1995年颁布，从体制上进一步加强了对联邦政府信息资源管理的宏观领导。

欧盟国家也高度重视政府信息资源的管理，也颁布了一系列文件规范，尤其在政府信息公开方面，先后制定了一系列制度规则，如《环境信息自由法》(1990)、《公众获取欧盟理事会、委员会文件的行动准则》(1993)、《法院文件的公开获取》(1998)、《欧洲议会、欧洲委员会及欧盟理事会信息公开条例》(2001)、《公共网站及内容的自由访问》(2002)。

从政府信息管理法规制度的演进中发现，政府信息资源管理不再是单纯的信息管理，而是管理社会信息的全过程。通过宏观的政策手段来控制政府信息资源而不再是以往的微观管理方法达到信息的有序化管理。政府信息资源管理既包括政府公共信息资源管理也包括政府自身事务性信息资源的管理，但在习惯上，我们通常所讲的政府信息资源管理主要是指政府对公共信息资源的管理，不仅包括政府公务活动本身产生的信息资源，而且还包括由政府机构资助生产的各种记录、数据、信息以及相关设备和人力。归纳起来，由政府掌管的公共信息资源包括:

①政府机构信息:包括政府机构设置、部门职责、职能、业务管理办法以及联系人、通讯方式等。

②政务信息:指政府内部以及部门之间在公共管理过程中所形成的各类信息，如政府文件、政府公报、会议活动以及重大项目实施等信息。

③政策法规信息:由政府颁发的各类法规政策组成，既包括国家性的法律制度，也包括地方制定的条例、办法等。

④公共服务信息:主要指政府履行职能开展公共服务过程中所产生、搜集的信息，如国际国内和地方的政府新闻以及有关经济、教育、文化、招商引资、卫生、便民指南、社会福利保障、市场需求、热点推荐等与公众生活密切相关的信息。

⑤反馈信息:社会向政府的信息反馈，如公众批评建议、来信来访和市政论坛等。

从来源构成的角度来看，政府公共信息资源的来源组成是:

①政府在履行行政管理职责过程中所产生的信息，如文件、通知、信函等。

②政府根据法律法规，向社会采集的信息，如企业登记、公民个人信息以及行业统计信息等。

③政府使用财政经费，资助相关部门生产的信息。

从现有政府网站信息资源的分类来看，政策法规信息、政府部门职能信息、政务信息、新闻资源、办事信息以及反馈信息等都是网上政府信息资源管理的重要对象。

从以上政府信息资源的划分来看，政府信息资源的范围仅包含了公共信息资源中与政府公共事务管理以及与政府有关的内容，是以政府为中心考察公共信息资源的结果。这种方法抓住了公共信息资源管理的重点，是利用政府管理职能和手段对政府掌管的信息资源进行整体规划和开发利用。因此，“加强政府信息资源管理的目的是采用一体化的方式，高效率、有效和经济地进行政府的信息活动，既要改善政府管理，也要为政府和公众节约资源，既要最大限度地减少政府信息活动的费用，也要最大限度地增加政府信息资源的利用，最大限度地提高整个政府工作的效率”。^[7]对此，美国图书馆学与情报学全国委员会明确联邦政府公共信息资源管理的主要职责包括:应当保存和管理完整的任何形式的公共信息;应当保证公共信息的发布、复制以及再分配;应当保护信息需求者与利用者的隐私以及政府记录中的个人信息;应当保证公共信息获取来源(包括个人途径和政府途径)的多样化;不应当允许公共信息获取上的公众收费行为、应当保证提供有关公共信息的信息及其各种方式;应当保证公共信息通过国家网络或者类似于存取图书馆的项目的公共获取而不论获取者的生活和工作地点。^[8]

从涉及领域的角度来看，政府信息资源管理的主要工作内容为:

①政府信息内容资源的开发管理，如各类政府信息资源建设的科学规划、合理布局以及政府信息数据库群的建设等。

②政府信息技术资源的管理，如政府信息基础设施建设、政府应用系统管理、信息技术规范和标准管理以及信息安全管理等。

③政府信息经济资源的管理，指政府信息化工程项目审批和评估的规范性，强调政府信息资源建设的投入与产出效益。

④政府信息组织资源的管理，建立健全政府信息资源管理体制，理顺部门关系，明确部门职责，进而为政府信息资源的开发建设提供强有力的组织保证。

⑤政府信息人力资源的管理，借助系统培训提高政府部门工作人员的信息意识和信息素质，规范政府信息资源管理行为。

⑥政府信息制度资源的管理，即通过对有关政府信息资源管理法规制度的清理完善，进一步加强政府信息资源管理的规范化、系统化。