政府信息收费制度

(六)政府信息收费制度

1.政府信息收费的合理性

世界经合组织认为政府收费“是对政府某一种服务的付出，且这种付出由服务本身成本来决定”;我国学者认为政府收费是指国家机关、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，在履行或代行政府职能过程中，为了特定目的，依照法律、法规并经有关部门批准，向单位和个人收取的费用。^[71]政府信息收费是一种行政性收费，系指政府部门及接受政府委托的相关信息机构依法向需要获取政府信息的个人或团体收取一定费用，主要是政府信息公开的复制成本费用。

一直以来，人们对政府信息收费问题态度不一，有人认为，公众和各类组织已经通过纳税形式构筑了社会公共服务网络，政府信息资源管理费用已经通过公共支出的形式付费，再收取信息服务费无异于政府信息利用的“重复收费”;也有人指出，“公共资金的支出只是保证了信息资源的搜集，但并不意味着纳税者可以无需付费地使用，正如我们中的任何人都不会想到步入政府办公大楼并使用那里的打字机，仅仅就因为它是用我们纳税人的钱所购买的。”^[72]对部分服务的适当收费是对公众信息利益的维护。

笔者认为，政府信息的获取利用是有成本的，政府信息收费是现有条件下政府在公共信息服务过程中参与国民收入分配与再分配的一种形式，是提高政府公共信息服务效率、增加政府财政收入和提供信息服务补偿成本的一种有效手段，有其必要性和可行性，是现实合理的，理由如下:

其一，按照经济学理论，纯公共物品主要通过税收形式补偿，准公共物品以向定制服务用户或收益对象收取相关费用的形式来补偿。由于大多数政府信息资源具有准公共物品属性，且政府信息服务具有高附加值特征，在信息资源稀缺的情况下，不同的用户对政府信息的偏爱需求和使用频率与程度也各不一样，收费可以较好地体现“谁受益谁负担，多受益多负担”的原则，不仅可以提高政府信息公开效率，还可以解决政府信息服务过程中面临的“拥挤”和“搭便车”的问题。

其二，政府信息收费是降低政府信息管理成本，提高政府信息服务效率的必要手段。为避免政府信息服务中的无节制消费和尽量占有现象，需要有一定的成本费用分摊机制对信息用户进行约束，否则会形成新的信息供需矛盾，导致政府信息管理成本的居高不下。“如开政府信息公开风气之先的瑞典，为了民主参与的顺利进行是一贯坚持不收费的，但也因此引发了一个财政难题，存在着大量滥用申请权，造成资源浪费。”^[73]

其三，合理的信息收费不仅是政府收入的必要补充，而且也是社会收入分配的一种有效调节工具，有助于社会信息公平的维护。政府信息服务既要与所有用户进行一般性联系也要与有特殊需求的用户进行直接往来，为体现信息服务过程中这种普遍与特殊的关系，相关政府信息提供部门在借助各种信息渠道主动无偿向社会公众公开政府信息的基础上，向特定信息用户收取一定费用进行补偿和调节可在一定程度上降低政府信息管理开支。

其四，纵观各国政府信息公开的法律法规，尽管政府信息公开普遍奉行免费原则，但免费并不等于不收费，而是指任何政府部门不得借政府信息的掌控权牟利，政府信息公开尤其是一次性信息服务不得以营利为目的。在实际执行中，虽然许多国家规定了政府信息提供可依法收费，但因政府信息投入耗资巨大、信息成本结构复杂、信息流通渠道广泛、信息传播环节繁多以及信息成本计量困难、用户信息消费能力限制等因素影响，政府信息收费只能是政府信息服务成本的部分补偿，并不能涵盖所有政府信息服务开支。据调查，澳大利亚政府信息公开的申请费与收取的手续费等只占政府信息服务费用的3.7%，2000年美国联邦政府部门与管制机构信息收费的总额只是政府信息公开活动总支出的2.8%^[74]，公共财政仍然承担了政府信息服务的主要开支。

总之，要全面理解政府信息收费，必须对政府信息收费的主体、依据、目的等予以明确:

其一，政府信息收费的主体是依法行使政府信息管理职能的政府机关及公共图书馆、档案馆、信息中心等相关信息部门。

其二，政府信息收费以政府信息管理职能的全面履行为前提，但并不是所有的政府信息行为都要收费，只是给相关人员带来直接利益的信息服务才收取一定的成本补偿费，且不得以营利为目的。

其三，政府信息收费既是政府收入的补充，也是政府部分社会信息管理成本的补偿手段，旨在维护社会信息公平。同时，政府信息收费在一定程度上比政府信息的无偿提供更有利于节约，突出了政府信息成本管理、效率管理的思想，有利于降低政府信息资源的浪费。

其四，政府信息收费应经过严格的法律程序依法进行，既需要明确政府信息收费的范围，也应纳入政府统一财政管理体系，建立全社会共同参与的政府信息收费监督审计体系。同时，还应对低收入等弱势群体的信息获取予以一定的减免救济。

2.国外政府信息服务收费制度

从政府信息公开的实践看，各国政府在一次信息的发布与获取上普遍采用免费或不超过成本收费原则，严禁政府机构以特权方式直接从信息服务中获取竞争性受益。如日本采取提出公开申请与实施信息公开的费用按照成本补偿和方便的原则，面向公众的一般性信息服务原则上免费，但对于利用信息后可获取收益的用户，可向其收费;加拿大政府信息公开申请费用一般为5加元，额外信息需求可以收取其他费用，但须事先告知申请者;澳大利亚政府信息公开申请的收费标准是:申请费30澳元、内部复议费40澳元、搜索和修正费15澳元/小时、答复文件制作费20澳元/小时。

根据2003年11月通过的《欧盟公共部门信息再利用指令》，政府信息再利用的收费原则是:

①成本回收原则，即总的收入不超过包括采集、处理再加工、发布的总成本;如果是自筹投资者，允许有合理的投资回报;成本计算要基本适用公共机构的会计制度和成本计算方法，并设上限。

②鼓励只按不超过再利用边际成本的限度收费。

按照欧盟《公众获取欧盟议会、理事会和委员会文件法令》的规定，有关政府信息公开的收费不得超过创建和发布文件的成本价，其中，现场咨询、获取20页以下(A4)纸质文件或直接获取电子形式文件不应收费。

英国奉行用户支付的信息收费政策，除极少数可以免费获取的政府信息资源外，大部分政府信息服务的目标取向是“把政府服务卖给更广阔的市场”，鼓励政府机构通过市场公平竞争进行信息增值服务，并借助三个政策要点、两个激励措施和两个控制措施来有序推进。^[75]其政策要点是:

①鼓励各级政府机构适时按照规则参与商业性服务，以更好地利用政府资产;

②既包括政府有形资产的开发，也包括信息资源在内的无形资产开发;

③一般情况下，政府机构可直接承担商业开发项目，但复杂的大项目，可与私人企业合作开发。

激励措施为:①政府机构有权力保留数据服务收入;②可以使用这些收入，并按运营成本结构比例，抵消部分运营费用。

控制措施为:①商业活动支出仅限于现有资金和运行成本，销售收入按照平常的年度计划安排;②要开发新的数据产品和服务，应与该机构的主要职能目标相吻合，需要大量投资的公司合作项目应交由私人企业完成。

按照美国《信息自由法》规定:信息申请人所支付的费用以处理其申请而发生的部分或全部成本为限，不得按信息的市场价值收费。1986年修订后的《信息自由法》将政府信息服务的收费分为以下三类情况:

①只有复制成本，如复印费、载体费;

②复制成本+查找成本(手工或自动);

③复制成本+查找成本+审查成本(是否可以公开)。

至于具体的信息服务项目适用哪种收费标准，则依据信息申请人身份和信息利用的目的而定，一般情况下，信息申请人的身份可分为:

①非商业机构，如媒体、教育、科研单位，不以商业使用为目的，按第一类标准收费;

②商业性质机构，以商业使用为目的的，按第三类标准收费;

③除上述以外的，包括个人、公共机构、非营利组织按第二类标准收费。

从政府信息资源的构成来看，美国政府对不同来源渠道的政府信息资源采取了不同的信息收费制度:^[76]

①联邦政府信息“完全与开放”，以不超过信息传播成本的价格面向所有用户公开，不鼓励联邦机构从事信息增值服务;

②受政府资助的非营利性机构信息，在资助合同中，政府保留了为公共利益免费使用或允许他人免费使用这些信息的条款;

③私人投资开发受版权保护的数据库信息，按照“正当使用规定”，为了公共利益，同样可以适当使用，并非都要付费。

3.我国政府信息收费情况

由于我国政府信息公开法尚未颁布，有关政府信息服务的收费标准还未统一，在实际工作中存在着部分政府机关和其他公共机构利用手中的公共信息资源吃、拿、卡、要以及乱收费等现象。这不仅抬高了公众的信息获取成本，成为阻碍政府信息公开及信息共享的重要因素，而且也降低了政府的社会公信力，对于政府公共信息资源的采集、加工等都带来了不可估量的消极影响。因此，有专家认为，“有必要将免费作为一项原则确立下来，即政府机关不得借信息谋取利益，不能根据信息本身的价值收费”。^[77]

2004年的《上海市政府信息公开规定》第27条指出:政府机关依申请向公民、法人和其他组织提供政府信息，可以收取实际发生的检索、复制、邮寄、递送等成本费用。收费标准由市财政和价格主管部门统一制定，收取的费用全部上缴财政。申请人根据本市有关规定属于低收入者的，经本人申请、政府机关政府信息公开机构负责人审核同意，可以免除费用。

新近颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》第27条规定:行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。在具体的收费标准上，规定由国务院主管部门会同国务院财政部门制定，即政府机关不得自定收费标准。同时，该条例还规定，对于经济确有困难的申请者，须提交申请并报请信息公开机关负责人审核后予以减免。