我国政府信息资源管理的现代化进程及存在问题

(二)我国政府信息资源管理的现代化进程及存在问题

1.我国政府信息资源管理现代化发展历程的回顾

我国政府信息资源管理的现代化进程与政府信息化的演进发展历程密不可分。早在1972年，周恩来总理就提出了“要积极推广电子计算机应用”的指示。为落实总理指示，1973年3月国家计委向国务院报送了筹建电子计算中心的报告，拉开了我国政府综合经济管理部门应用现代技术工具开展工作的序幕。^[88]十一届三中全会后，政府信息工作进入规范发展的轨道，1979年，国务院人口普查小组决定由国家计委信息中心利用计算机进行人口普查数据的处理，在联合国的援助下，初步形成了我国第一个中央和省(自治区、直辖市)两级计算机系统的雏形，并完成了总人口达10亿、原始数据量达400亿字符的超大规模数据处理任务，标志着计算机在政府信息资源管理中的应用开始起步。

就总体而言，我国政府信息资源管理的现代化历程基本是沿着政府机关办公自动化—政府部门管理的电子化—全面的政府上网工程这一循序渐进的主线而展开的，并经历了起步、推进、发展与快速提高四个阶段。

(1)起步阶段(20世纪80年代初至80年代末)

1985年前后，在政府系统办公自动化建设的初期，主要成果是微机打字，推广使用传真机、复印机、轻印刷和开发简单的单机应用项目等，其应用主要集中于单纯的事务处理层面，处于部门分散开发、各自应用的状况。

1986年夏季，国务院召开了国民经济信息化工作会议，决定在国务院综合部门和业务部门部署12项大型信息系统建设。与此同时，在中南海实施定名为“海内工程”的建设项目，项目目标是在党中央和国务院的所在地，在党和政府的首脑机关率先开展办公自动化建设，逐步为党和政府在宏观管理与科学决策方面实现信息网络化。同年，国务院办公厅率先利用计算机进行公文运转管理，计算机应用直接进入政府机关核心业务。“海内工程”的实施标志着我国政府行政机关以办公自动化应用为起步的信息网络化建设的开始，并逐步成为党政机关的一项基本建设，是国民经济信息化建设的重要组成部分，为我国的电子政务建设打下了良好的基础。

1987年，上海市政府办公厅引进全国政府系统的首批小型计算机，开创了建立大型办公自动化应用系统的新局面。随着“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”的建立，政府系统的办公自动化建设进入快速发展时期。政府信息、档案、要事、会议、值班、文献等普遍开始实现微机管理。

1988年年底，国务院办公厅秘书局先后开发完成了以“国务院公文管理系统”、“国务院档案管理系统”、“国务院信息管理系统”及“国务院要事数据库”为标志的基于小型计算机的大型应用系统开发，并于1989年1月21日正式投入使用，开始了办公自动化工程。上述系统不仅承担了我国第一代全国数据通信网上的信息交换业务、政府公文、档案、信息等的重要管理业务，创造了政府系统信息管理前所未有的高效率，而且积累了超过14万件国务院重要文件的运转管理信息及海量文档信息资源，为以后的数据库建设及政府信息资源的开发打下了坚实的基础，国家信息网络粗具规模。

(2)推进阶段(20世纪80年代末至90年代中期)

1989年6月至1990年2月，国务院办公厅秘书局开始组建全国第一代数据通信网，并完成了基于小型机的加密数据通信系统的研制与应用部署。同年8月，在吉林长春召开了有6个试点省、市参加的“远程站工作会议”，制定了远程站工作规则和操作手册，并在全国各省、区、市开展了远程站建设，率先在全国范围正式开通“全国政府系统第一代电子邮件系统”。到1990年10月，西藏自治区最后入网，在全国各地方政府与国务院之间、各地方政府之间实现了政务信息报送的计算机网络化，开始了政务信息的初步互通与共享，大大提高了政务信息工作的质量与效率。政府数据库开发也取得了可喜的成绩。1990年全国已有655个数据库，内容涵盖科技、经济、工程、教育、文化、卫生、法律等，1991年增加到806个，政府信息化建设粗具规模。

进入90年代以后，政府信息资源管理的步伐随着网络信息技术的发展而加快了进程，1992年，国务院办公厅提出建设全国行政首脑机关办公决策服务系统的目标和和具体实施方案，并在政务系统开始推行办公自动化。1993年，国家经济信息化联席会议认为:“信息资源开发利用是我国信息化建设的核心和取得实效的关键。”同年底，国务院正式部署了以“金桥”、“金关”、“金卡”工程等金字头系列的重大系统工程，并列入国家中长期规划，信息资源的开发集中于银行、金融、电信、海关、税务等领域，且偏重于网络信息技术的应用，政府信息资源的网络化、数字化程度明显提高，但多数政府机关的信息资源建设步伐缓慢，到1996年政府数据库仅达1038个，只比1991年增加了232个，与信息技术的日新月异形成强烈反差。

(3)发展阶段(20世纪90年代中至90年代末)

1995年，国务院办公厅通过了《政务信息工作暂行办法》，对新形势下政务信息工作机构、手段、质量及制度等进行了明确规定。各省、自治区、直辖市也据此制定了适合本地区、本部门的政务信息管理规则。

1997年4月18日，在首次全国信息化工作会议上，邹家华副总理再次提出信息资源开发利用问题，指出当前国家信息化建设的主要任务首先就是要把信息资源开发利用作为中国信息化的核心内容。

1997年国家信息中心起草了《国家信息资源开发利用规划》，指出政府信息资源开发利用的主要任务是，建立政府信息资源管理制度，规范部门间政府信息交换方式，确定各级政府部门向社会发布的信息内容，实现政策、法规、公告、办事程序、统计及其他按规定发布的信息网络化，到2000年政府部门生成信息资源的数字化率要超过50%，新生成的数字化率达到100%，到2005年基本建立政府信息资源管理制度，政府信息资源目录管理系统面向社会提供联机服务，网络化水平进一步提高。

从1997年开始，我国政府信息资源建设进入快速发展时期，到1998年底，政府拥有的数据库达到3000多个，内容涉及国民经济的各个领域;在经济、环境、教育、文化、交通、新闻出版以及社会保障等领域建设了一大批专业性和综合性的数据库，中国经济信息网、中国教育与科研计算机网、中国科技网等相继建成，并开始向社会提供服务。

1999年，政府上网工程正式启动，同年5月，开通了专为政府网站导航服务的“政府上网工程”主站点，提供了所有在gov.cn下注册的政府站点的“导航中心”、“政府新闻”、“发布政府信息”等栏目，在此推动下，各政府机关结合本部门工作实际，纷纷以政府上网工程为契机，进一步加大了政府信息资源开发建设的力度，促使政府信息资源的管理、利用向网络化、自动化、公开化、集成化方向发展。同时，也推动政府部门依托网络向公众提供政府公共信息资源，政府信息公开呼声高涨。

(4)快速发展阶段(本世纪初至今)

2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中明确了“以信息化带动工业化”的战略方针，电子政务进入快速发展时期，政府网络信息资源建设也随之得到重视和发展。2001年8月，党中央重新组建了国家信息化领导小组，常设办事机构国务院信息化工作办公室也随之成立。同年，国务院办公厅制定了全国政府系统政务信息化建设的五年规划，即《全国政府系统信息化建设2001—2005年规划纲要》，指出全国政府系统信息化建设的总体目标是用3～5年的时间，初步建立以“三网一库”为基本构架的我国政府系统政务信息化的枢纽结构，其中的三网是指政府机关内部办公业务网(内网，intranet)、政府办公业务资源网络(专网，extranet)、政府公众信息网(外网，internet)，一库指政府系统共建共享的信息资源数据库体系，意即在政府内部政务信息化方面建设行政决策系统，在外部建立为公众服务的系统。

同年12月，国家信息化领导小组第一次会议审议通过了《“十五”期间国家信息化工作的初步考虑和2002年工作重点》，做出了政府先行、带动信息化发展的决策，表明我国电子政务建设被提到了一个事关中国社会信息化建设全局的高度。2002年7月召开的国家第二次信息化领导小组通过了《我国电子政务建设指导意见》，提出了“统筹规划，资源共享，应用主导，面向市场，安全可靠，务求实效”的信息化指导方针，电子政务工作主要围绕“两网一站四库十二金”重点展开，强调要努力走出一条有中国特色的信息化道路。其中，“两网”指政务内网和政务外网;“一站”系政府门户网站;“四库”则是建立“人口基础信息库”、“法人单位基础信息库”、“自然资源和地理空间基础信息库”和“宏观经济数据库”;“十二金”是政府要重点推进的办公业务资源系统，如“金宏”、“金关”、“金税”、“金财”、“金保”、“金审”、“金盾”、“金质”、“金农”、“金旅”、“金水”和“金智”。上述工程基本覆盖了我国政府网络信息资源建设的各个方面，既涉及信息资源开发，也包括信息基础设施建设、信息技术应用等，初步建成了政府各部门的专网，实现了政府数据的内部网上纵向传递，电子政务建设的基本雏形已具备。

2004年，国务院办公厅召开的全国政府系统政务信息化工作会议决定2004年的政务信息化建设要围绕“加快推进电子政务示范工程建设”等四项任务展开。同年12月27日国家信息化领导小组第四次会议讨论了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》和《关于加快我国电子商务发展的若干意见》，提出要加强信息资源开发利用，统筹规划、分类指导;面向需求、立足应用;突出重点，有序发展。

2005年11月中办、国办印发了《2006—2020年国家信息化发展战略》，既总结了我国信息化建设所取得的成绩，也分析了存在的问题，并将信息资源的开发利用作为未来十五年信息化建设的战略重点。2006年4月国务院信息化办公室发布了关于加强信息资源开发利用工作任务分工的通知，进一步明确了国务院各部委在公共信息资源开发利用中的职责任务。同年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《2006—2020年国家信息化发展战略》，这既是我国信息化发展史上第一个全国性的中长期发展战略，也是未来十五年我国信息化建设趋势与走向的纲领性文件。

电子政务和政府信息化进程的深入实施，不仅促使人们对政府信息流程、电子政府工作模式等进行新的尝试，而且也是政府信息资源本身的数量、质量、存储方式以及管理和传播方式等发生了较大变化，对政府信息资源的开发利用提出了新的目标。2007年《中国电子政务发展报告》明确指出:“当前，我国政府上网工作的基础条件和社会需求都发生了重要变化，正面临新的发展机遇，应紧紧抓住‘服务’这条主线，实现从政府信息上网到政府服务上网的跨越。”

目前，我国97%以上的地区和部门已经建立了办公业务网，85%以上的地区和部门建设了政府公众信息网，许多政府网站并不是简单地将现有政府业务流程网络化，而是根据公众信息需求，对政府的业务流程进行重组和优化，并对跨行业、跨部门的网络信息资源、数据资源和应用系统进行整合，努力朝信息共享、条块结合和业务协同方向发展。如深圳市信息应用系统建设已经覆盖金融、海关等20个领域200多个数据库，80%以上的数据库均可以在网上向用户提供联机查询。成都市对所有的审批及办事流程进行清理和优化，通过网上政务大厅并联审批，统一集中办理，既缩短了审批时间，也方便了公众办事。天津市政府的“网上办公百项工程”集中整合了各政府职能部门的业务，可以对公众和企业办理审批事项270多项。^[89]2004年4月底，联合国发布了成员国电子政务的测评结果，我国在191个成员国中排名第74位，表明我国的电子政务建设取得了长足的进步。

附:

“十五”期间我国政府信息化的具体目标^[90]

(1)初步建成标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台;

(2)建设一批重点业务系统，并要求基础性、战略性的政务信息库建设取得实质性成效，信息资源实现较大程度的共享;

(3)初步建成电子政务安全保障体系，加强人员培训工作;

(4)制定一批与电子政务相关的法规和标准。

2.我国政府信息资源管理现代化的主要成绩

(1)政府信息资源建设初见成效

随着政府信息化建设的不断深入，我国政府信息资源开发利用的总量不断增加、质量不断提高，人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库和宏观经济基础数据库等国家重点建设的基础信息库建设进展顺利，各部门与各级政府陆续建成一些重要的大型数据库。2006年5月发布的《2005年中国互联网络信息资源数量调查报告》结果显示，我国在线数据库总量已经达到30.6万个，其中，政府网站拥有的在线数据库数量为16 300个，占总数的5.3%。全国网站中拥有在线数据库的网站为16.1万个，政府网站拥有在线数据库的网站数为9 096个，占各类网站总数的37.5%，现已形成共享的数据资源基础。

2004年国家有关信息资源开发利用的文件指出，要依托统一的电子政务网络平台和信息安全基础设施，建立政务信息资源目录体系和交换体系。2003年，国务院信息化工作办公室对79家中央国家机关单位的信息资源开发利用情况进行的调查结果显示，回收的61家单位反馈情况表明中央国家机关之间存在着大量的信息资源交换行为，有25个部门已经使用了其他部门的数据信息，有35个部门需要使用其他部门的数据库，涉及50个国家机关。^[91]2005年，国务院信息化工作办公室又进行了目录、交换体系试验，各级政府积极尝试政府信息资源的整合与共享，基于信息交换的跨部门业务协同取得了一定的成绩。

(2)政府信息传播能力明显提高

一方面政府网站建设成绩显著，中央政府门户网站于2005年10月1日试运行，2006年1月1日正式开通、各级政府网站普及率逐渐提高(见表4-6)，初步搭建了以公众为中心的政府网络信息服务体系。上海市现已形成市、区、街三级政府信息服务网络，97%的街道拥有社区政务管理平台，尤其是电子政务网络“一站式服务”的开展，极大地方便了民众的信息获取，2005年联合国公共行政组织的政府网站评比中综合排名位居第5。另一方面，政府信息公开力度不断加大，网上信息服务规模与质量进一步提高。上海市政府及下属的各部门、各区县都制定了“信息公开目录”、“信息公开指南”，各级政府网站通知公告、政策法规、人事财政、统计数据、办事指南以及各类动态信息的及时发布为政府网站建设提供了强有力的信息保证。同时，政府网站信息内容的组织开始按照用户对象进行调整，越来越多的政府网站采取居民、企业、旅游者、投资者等四类常见的分类方法，网站功能设计、栏目规划、页面组织等日趋合理。

表4-6　2005年我国各类政府网站拥有率(%)

数据来源:《2005年中国政府网站绩效评估报告》

(3)多样化信息服务的提供

政府信息资源是政府行政运转的基础，从信息服务内容上看，除政府原始信息的简单提供外，政府增值信息服务有了较大发展，个性化信息定制、深层次信息加工等拥有广阔的市场前景，政府信息资源的再利用越来越受到重视。同时，政府部门垄断公共信息服务的格局因多元主体的积极参与而改变，各种信息内容提供商、民间信息组织以及公有信息服务部门开始涉足政府信息服务领域。

(4)多种信息终端的综合利用

目前，政府信息的利用不单依靠“网络+计算机”一种模式，而是根据不同地区、不同用户特点充分发挥网络、数字电视、广播、电话以及信息亭等信息终端的作用，通过视频或音频政务信息，把政府公共信息资源提供给用户，通过信息辐射范围的扩大维护社会信息公平。如江苏网站上有视频新闻，广州市在互联网上设置了“失明人之声”栏目，专门为盲人提供有声信息服务、通过紧急呼叫中心，利用手机、互联网和计算机的功能，确定残疾人所在地理位置，为盲人提供导航定向信息服务、为聋哑人提供手机段新服务等。四川省则通过短信服务的形式为农民传播及时性农业信息，在西北，分散在基层的农业信息站受到欢迎。

(5)政府信息资源管理规范标准陆续建立

必要的制度规范是政府信息资源管理的基础，1996～2002年，国家颁布的有关信息网络的法规就有130余部，国家信息化政策法规文件22件，地方系统法规草案5件。在政府信息资源的开发利用上，各部委纷纷下发了可操作性强的制度文件，如2005年交通部颁发的《关于加强交通信息资源开发利用的指导意见》(交科教发［2005］648号)、2006年国务院信息办综合组与国家档案局办公室联合下发的《关于开展档案信息资源开发利用试点工作的通知》等均对行业性政府信息资源的增值加工进行了规范。“2006年，我国下达实施地方性信息政策法规建设或立法92项，其中关于信息资源开发和数字信息资源建设12项。”^[92]同时，政务信息标准化建设也取得了一定的成绩，传统的主题词、文件编号、文件名等文件管理方式在政府信息资源管理中继续发挥重要作用，国家电子政务标准化总体组发布的《电子政务标准化指南》、《电子政府标准体系》中确定了电子政务标准化的总体目标与工作任务，政府信息资源目录管理开始向电子化转变。

3.存在的主要问题

吴敬琏认为，国内大多数政府机构还习惯用“内部规定”处理公共事务，很难运用网络技术和电子手段来服务公众，根本不适应信息化建设的需要。传统观念作用往往使得电子政务作为政府工作的一项指标进行对待，而不是作为便民服务的工具和平台。^[93]归纳起来，政府信息资源管理工作存在的主要问题有:

(1)对政府信息资源管理认识的偏差导致实际工作的低效

一方面，许多政府官员并没有认识到政府公共信息服务对于提高社会信息化程度、提升国民经济运行效率的深远意义，在思想上缺乏开发政府信息资源、主动为社会服务的意识。另一方面，将政府信息资源管理等同于信息技术的推广应用，单纯注重信息系统投入和网站建设等硬件设施，对信息资源开发利用的投入不足。2005年1月河南一家公司受郑州市政府委托，对郑州91个政府网站进行了评估，发现有14个无法正常访问，60分以下的网站多达61.5%。^[94]

(2)政府集权式公共信息资源管理制度安排的束缚

包括公共信息资源的中央计划调控以及单一化的政府资源配置模式的最大特点不仅在于其管理主体的单一性，而且还反映在单向的信息流转渠道上，层层上达式的信息搜集制度和严格的逐级传播制度与社会信息交流的横向性、互动性以及信息需求的时效性针对性形成强烈对比，对公共信息资源的供需结构变化有着深度的影响。一方面，社会自我管理能力的提升未能形成公共信息资源参与主体的空间扩张和运行模式的多元化转变，政府仍在公共信息资源管理中发挥绝对主导地位。另一方面，现有的制度安排尤其是管理体制惯性，也抑制了其他主体如企业、第三部门等参与公共信息服务的主动性积极性，“政府在信息服务中的职能缺乏清晰界定，它试图承担所有角色，却又无法保证全面地、专业化的信息服务，反而造成了行政管理体制对信息服务的分割”^[95]，由于缺少有效的竞争和强有力的外在监督，政府公共信息资源管理能力低下，公共信息服务呆板匮缺以及信息寻租等无法从根本上得以避免。

(3)政府信息资源建设缺乏统一规划，开发利用层次低

国家信息中心副主任杜链指出:“《关于我国电子政务建设的指导意见》出台后，很多部门都向国家主管部门上报了自己的电子政务项目书，并着手建设。但通过研究发现，各部门的电子政务建设相对独立，部门之间的电子政务系统并没有整体的内在联系，相互的系统之间也不关联。此外，由于电子政务存在一种延续性，政府部门并不能对项目的发展做出准确的预期，从而导致政府对电子政务的投入非常谨慎，这一系列的问题让电子政务陷入一种两难的状态。”^[96]一方面，大部分信息资源都是一次性的原始信息，缺乏深加工，造成政府信息资源质量不高，以此为基础的政府公共信息服务针对性差、用户满意度低。同时，由于缺少全盘规划，我国电子政务建设并未与公共信息资源的开发建设同步，公共信息资源组织、开发、共享等流程与政务信息化建设脱节。另一方面，信息短缺和闲置并存，部门分割、地区封锁导致政府信息资源开发建设的低水平重复，政府系统内部信息资源整合的困难，难以实现信息的共享和交互，存在着信息交流不畅，以及重要经济和社会信息资源流失的危险，在现有国内的3000多数据库中，真正流通起来，被利用的不足10%。此外，公共信息的垄断、分割以及扭曲等政府信息的非公共状态在相当程度上抑制了公众的信息需求和信息表达。

(4)信息技术利用滞后

1998年联合国经济社会事务部把推进发展中国家政府信息化作为重点，希望通过信息技术的应用来改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源共享。由于观念和公务员信息素质的差异，我国在政府信息资源存储的数字化、管理的自动化以及利用的网络化等方面的整体水平不高，仅以政府网站的域名管理看，相当多的政府网站并没有遵循统一的命名原则，有的政府网站仍在使用专供社会团体、企业单位使用的域名后缀。如青海省政府网站除规范域名“qinghai.gov.cn”外，还使用了专供企业的域名“qhinfo.com”，吉林、广东、广西、云南、重庆、黑龙江、内蒙古等政府网站仍使用容易产生歧义的首字母缩写格式域名，域名管理的非规范化从一个侧面反映出政府信息系统安全隐患多、数据标准不统一、系统之间难以进行信息交换等问题。

(5)政府信息资源建设投资结构不平衡

国外信息化进程的经验表明，三分技术，七分设备，十二分的信息资源。目前，我国政府信息化的硬件投入比较充分，有限的资金主要用于硬件设备的采购，但在信息资源开发建设以及日常运行上的投入则明显不足。根据北京时代计世资讯有限公司的调查，2004～2005年我国税务行业信息化的主要投资去向:硬件占63%、软件占21.3%，服务占15.7%。2004年审计行业信息化的总投资为4.4亿元，主要投资结构为:硬件72.1%、软件16.5%、服务11.4%，对政府信息服务及相关软件开发的忽视不可避免地会造成政府信息资源开发的不足，导致大量公共信息平台有车无路的尴尬局面。

(6)政府信息资源管理与社会需求的不平衡发展

一方面，随着金字工程的成功实施，目前我国政府公共信息采集能力进一步增强，政府部门及其下属机构仍然是公共信息资源搜集、加工的基石，但与政府公共信息占有不平衡的是政府公共信息服务的相对滞后，政府与公众间的信息交流并没有因金字工程的实施而有大的实质性改观。另一方面，我国不同地区间政府信息资源建设的水平差距较大，局域网建设发展不平衡，政府信息资源目录体系与交换体系建设标准不统一，跨部门间信息交换有待加强。尤其令人担忧的是任何问题都无法回避和忽视广大的农村和基层，有数据表明，互联网在农、林、牧、渔等行业用户仅占我国互联网用户的2.3%，政府上网对于西部地区和农村来讲还只是理想的前景。

(7)政府信息资源管理的安全性问题突出

政府信息资源的极其重要性决定了安全管理问题的紧迫，根据国家计算机网络应急技术处理协调中心统计显示，我国各级政府网站仅在2005年就被篡改网页2 027次，同年，在已发生的13 000余次的网页篡改中，有1/6的攻击对象是政府网站。公安部公布的2004年全国信息网络安全状况调查结果的显示，在被调查的7 072家政府、金融证券、教育科研、电信、光电、能源交通、国防等部门和行业的重要信息网络、信息系统使用单位中，发生网络安全事件的比例高达58%。

(8)政府信息资源管理的规范化制度化建设有待提高

从单纯的数量上看，现有政府信息管理的法规制度并不匮乏，据统计，仅电子政务建设的相关标准，国家级的就有800多个，但由于行业间、系统间、地区间标准制定上的各自为政导致信息孤岛现象仍大量存在，政府信息政策之间的有效衔接、相互对应显得十分关键。同时，还存在着制度规范的指导性强、操作性弱的问题。以政府信息公开为例，尽管国家和各级政府先后制定了一系列法规条例，但由于信息公开内容的宽泛笼统、公开义务人自由裁量权过大等制度设计的薄弱造成信息公开程度的低下，“政府部门掌握的可公开信息中有80%处于封闭状态”。^[97]