非营利性部门简况

(一)非营利性部门简况

在任何社会里，集体行动都是必不可少的。作为旨在“解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动”^[1]，自20世纪70年代以来，发达国家和发展中国家的非营利组织以及跨国性的非营利组织得到迅猛发展，并成为一种重要的社会力量在社会公共生活中发挥作用，第三部门理论受到世界各国的普遍关注。

“第三部门”这个概念是由美国学者Levitt最先使用的，他认为，以往把社会组织单纯地划分为非公即私、非私即公的做法过于粗陋简单，如果整个制度空间只有市场和政府两大块，则明显忽略了一大批处于政府和私营企业之间从事着政府和企业“不愿做，做不好或不常做”的事的社会组织，Levitt将其称为“第三部门”。^[2]在社会科学领域，人们习惯上把政府组织、企业营利性组织和非营利性组织划分为政府、市场和社会三个领域的主要组织形式，并把各类非营利性组织的集合称为“第三部门”。简要地讲，非营利性部门的特色在于:

①非营利性。非营利性部门的运营旨在强调服务社会公共利益，不以营利为目的，同时，法律也禁止其将盈利分配给组织的经营者。

②自主性。在遵守国家法律的前提下，非营利性部门可以接受政府指导和经济资助，但不是政府的附庸，其活动不受政府支配，拥有相当的自主权，可以独立确定自己的方向计划。

③多样性。无论是组织形式还是布局结构以及内部划分等，非营利性部门都表现出明显的多元化、差异性特点，难以用统一的标准来评定非营利部门。“政府运作起来倾向一刀切。志愿组织则相反，他们在不同的领域里活动，因而在各方面都具备丰富的经验。”^[3]

④专业性。与政府组织目标和机构职能的全局性、整体性相比，非营利性部门尽管数量众多，但单个组织关注的只是社会生活的某一方面，仅代表社会中的某一群体，集中活动于公域的特定领域，服务于某些公共目的，因而也积累了丰富的经验。

⑤灵活性。非营利性部门的活动不受僵化的官僚体制和繁文缛节的限制，善于灵活地调整自己的工作方向和运作方式，对公众需求反应迅速，因而也有能力在被政府忽视的领域发现新的社会需求，并为满足这些需求进行有益的尝试。

⑥志愿性。非营利性部门内部的组织成员往往具有强烈的使命感和奉献精神，通常以志愿服务或低薪有偿服务的形式服务社会，其管理运行成本相对较低。

根据国外一些学者所设计的非营利性组织国际分类体系的划分(the International Classification of Nonprofit Organizations，简称ICNPO体系)，非营利性部门的服务范围十分广泛，具体划分如下:

文化与休闲:文化与艺术;休闲;服务性俱乐部。

教育与研究:中小学教育;高等教育;其他教育;研究。

卫生:医院与康复;诊所;精神卫生与危机防范;其他保健服务。

环境:环境保护;动物保护。

发展与住房:经济、社会、社区发展;住房;就业与职业培训。

法律、推促与政治:民权与推促组织;治安与法律服务;政治组织。

慈善中介与志愿行为鼓动。

国际性活动。

宗教活动和组织。

商会、专业协会、工会。

其他。

从各国的实际运转来看，非营利性部门的组织分类十分复杂，既包括承担公共事业服务的国有非企业组织，也包括来自基金会、慈善组织的非营利性信息机构和行业协会、社区服务中心等民间信息组织。同时，人们往往根据服务对象的不同，将非营利性部门划分为会员性组织和公益性组织，其中，会员性组织指为一定成员提供服务，有利于促进互助活动的组织，包括业务及专业性组织、互助合作组织等;公益性组织是为社会提供公共服务的组织，如资金中介组织、宗教组织、服务组织和政治行政组织等。^[4]

在我国，能够基本符合上述标准的非营利性组织主要包括三类，即社会团体、事业单位和民办非企业单位。其中:

①社会团体简称社团。按照民政部《社会团体登记管理条例》的规定，主要是由中国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织。包括各种行业协会、学会、专家咨询委员会、基金会、研究会等，在管理方式上基本采取松散型的民主议事制度。但在实际运行中，我国有相当的社会团体属于国家编制、享受公共财政拨款，和真正的民间组织定位相差甚远。

②民办非企业单位。民政部在《民办非企业单位登记管理暂行条例》中界定民办非企业单位是由企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事公益性社会服务活动的非营利民间组织。主要指各种民办学校、社区服务中心、研究所、就业服务中心、文化咨询机构等，其社会定位基本上是以某项专业知识和技能服务于社会，组织成员多为专业技术人员。

③事业单位。在我国，事业单位是适应高度集中的计划经济体制并套用国家机关管理模式建立起来的，是传统体制中与党政机关、企业单位相并列而存在的重要社会机构。1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》中规定，事业单位是国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。由于资金来源、目标任务、运行机制都与政府关系密切，事业单位往往具有明显的行政性特征，甚至还代行了部分行政职能，隶属于一定的党政机关。国家通过事业单位形成了对社会公益事业的直接包办和管理。因而，按照严格的非营利性部门划分标准，事业单位政府依附性特征使其难以划归到非营利性部门，也正因为如此，许多人将其作为政府信息资源管理体制的组成部分。

随着政府机构改革和公共服务社会化改革的深入，事业单位的改革势在必行。1999年9月1日开始实施的《中华人民共和国公益事业捐赠法》指出:公益性非营利的事业单位是指依法成立的、从事公益事业的、不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。目前，我国事业单位改革实行分类改革的做法，基本采用三种模式:一是非政府公共机构，如图书馆、档案馆、博物馆、基础理论研究机构、消费者协会等直接提供公共产品或承担部分行政职能、难以完全走向市场的事业单位基本采用全额拨款，并要逐步加大财政扶持力度。二是具有一定效益的公益性事业单位，如大专院校、医疗卫生机构、信息中心、科技情报部门等可以有一定的经济效益，以政府差额拨款为主。三是生产经营性机构，如新闻出版单位、园林规划设计部门、科技服务中心等，具有相当的市场竞争力，可完全采用企业化、市场化模式运作，政府可适当给予收支、分配、信贷、税收上的政策扶持，也可根据情况进行个别适量财政拨款。

在我国公共信息资源管理领域，除却政府系统履行了主要公共信息资源宏观管理与服务职能外，公共图书馆、档案馆、博物馆、各级信息中心等事业单位与民间公益性信息机构等非营利性部门承担了重要的公共信息资源开发利用职责，是我国社会公益性信息服务领域的主导力量。而事业单位与民办机构的区别主要体现在资金来源上，在公共信息资源开发利用中享有同等的权利(见表5-1)。

表5-1　我国事业单位型信息组织与民间非营利性信息组织的体制区别