非营利性部门全面参与公共信息资源开发利用的背景

(二)非营利性部门全面参与公共信息资源开发利用的背景

非营利性部门的发展“起源于一系列来自公民个人、政府以外的各种机构以及政府本身的压力”^[5]，与福利国家、公共管理危机、政府改革、治理理念等密切关联，是对“政府失灵”和“市场失灵”的反应。“按通行的说法，市场是以志愿(自由交易)方式满足私人利益的机制，而国家则是以强制(权力运作)方式满足公共利益的机制，由于这两种机制的不足，于是产生了以志愿方式满足公共利益的机制，即第三部门。”^[6]

社会公共事业历来是非营利性部门的主要活动领域，20世纪70年代后，英国的“撒切尔之路”和美国的“新联邦主义”改革直接促进了公共服务的市场化、社会化，也进一步扩大了非营利性部门在社会公共生活中的影响。撒切尔政府不仅对包括电信、铁路等许多公用事业实现了产权转移，而且还对社会福利制度实现全面改革，减少了政府对社会福利的承诺，扩大了使用者自付和服务购买，强调通过合同外包、特许招标形式引入私人部门和民间组织参与。里根政府在紧缩政府福利开支的同时，在州政府层次，通过购买服务契约引进私人部门的方式提供服务。在英美两国的带动下，西方国家在公共服务公共事业领域，国家全面退却，私人企业、民间组织积极参与，并发挥了越来越重要的作用。据统计，在政府和非营利部门共同参与的社会福利服务中，美国政府在这些服务中每支出5美元，非营利部门也要支出近4美元。^[7]

在公共信息资源管理领域，公共信息服务的社会化有两方面的含义，一是公共信息服务体系的多元参与，即吸纳社会力量完善公共信息服务，非营利性部门及各类社会组织均可加入到公共信息资源开发利用行列;二是相对于政府信息服务事实上以面向行政系统内部服务为主，公共信息服务必须面向社会、面向公众生活、面向市场。如果说西方国家公共服务的社会化民营化改革推动了公共信息服务的社会化进程，那么，公共信息服务的社会化又促使非营利性信息部门全面介入公共信息资源的开发利用。

1.政府信息资源管理制度的完善

政府信息资源管理思想的形成和制度的不断完善为公共信息资源社会化开发利用提供了依据。1977年美国联邦文书工作委员会在其报告中指出:“联邦政府文书费用一年花费是1 000亿美元，即使联邦管理与预算局执行文书削减工作也不能减轻这种负担。该是审视文书工作和‘文牍主义’的时候了。”^[8]经过不懈的探索修订，政府信息资源管理制度进一步完善，在美国，《文书削减法》、《公共部门信息准则》、《A-130通告——联邦信息资源管理》等法规制度对政府机构信息管理职责以及政府信息行为等进行了限定，如政府数据和信息利用的“完全与开放”政策为非营利性信息机构加入政府信息资源增值开发利用提供了可能。同时，各国政府信息公开法在政府信息公开的范围与收费等方面进一步明确了政府公共信息提供的有限责任(以提供原始数据文件为主)，政府信息资源的深层次加工逐渐向社会开放。

2.公共信息资源资产价值认识的深化以及公共部门信息再利用活动的开展

20世纪80年代以后，公共信息资源作为推动信息社会发展的一种增长性资源^[9]，其资产价值进一步得到政府和社会的认可，欧盟委员会将公共信息视为信息社会的关键性资源，美国提出公共信息资源是国家战略资产的观点。欧洲议会估算，“电子商务交易所利用的全部数据中有15%～25%的数据基于公共部门信息”。^[10]为促进公共部门信息的再利用，各国政府纷纷制定了一系列制度规则，鼓励社会资本的参与，欧盟先后制定的《迈向公共部门信息开发的欧盟框架》、《公共部门文档再利用和商业性开发指令》、《公共部门信息再利用指令》等使公共信息开发的实体资格、参与人员、收费原则、知识产权等逐渐明朗，非营利性信息机构在公共信息资源开发利用过程中的作用越来越突出。

(3)信息技术的广泛应用与电子政府建设为非营利性信息机构提供了新的发展平台

从时代背景的角度来看，20世纪70年代以后，以计算机技术、通信技术和网络技术为代表的现代科学技术日新月异，并广泛应用于生产、生活的各个领域。一方面，信息技术提高了人们的信息加工获取能力，深化了人们对信息管理重要性的认识，并使得以往只能由政府或专业性信息管理部门如公共图书馆、档案馆、信息中心等提供的信息服务扩展到熟练掌握信息加工技术的社会组织，为民间组织和私人信息企业介入公共信息资源管理领域奠定了技术基础。电子政府于是“使用户成为政府信息生产、加工、传播链条上的重要参与者”。^[11]另一方面，信息技术的发展使得信息的载体形式发生了巨大的变化，网络信息资源以迅雷不及掩耳之势大规模涌现，信息的大量传播导致信息贬值，对基于文献的传统公共信息资源管理方式产生了强大冲击，不仅服务的时间、地域限制逐渐淡化，而且服务的范围和深度要求也进一步拓展提高。公众既需要快捷地获取所需信息，也需要有对话和参与互动的可能，对从事公共信息服务的机构提出了更高的要求，而单凭以往政府公共信息资源管理难以满足这种参与式服务的要求，需要借助第三部门和企业来自基层，与社会和公众联系紧密的优势来弥补体制上的先天不足。

在现代社会，公共图书馆等国有信息机构和民间信息机构因信息服务的推广已将工作视角延伸到社会公共服务的其他领域。荷兰鹿特丹图书馆承担了许多市政府公共服务工作，如开设各种市民公共信息咨询窗口、进行职业介绍和各种基于信息工作的中介服务、文化活动等。1993年4月25日，国务院副总理邹家华在第一届国际咨询信息服务研讨会上指出，中国政府已作出加快发展第三产业的决定，咨询和信息服务等新兴行业被列为第三产业发展重点。非营利性信息部门的社会影响随公共信息服务的深入而不断提升。

可见，非营利性信息机构参与公共信息资源开发建设是多方面因素集中作用的结果。同时，公共信息资源管理体制在各国信息化发展进程的不同阶段也略有差异，在信息化的起步建设阶段，政府担负着领导者、参与者和示范者的作用，公共信息资源的开发建设主要依赖政府行政系统完成。而在信息化的平稳发展和成熟阶段，政府的职责主要是掌舵而不是划桨，广泛调动社会各方面的参与、指导不同主体的公共信息资源建设活动就成为政府的重要职责。但无论是在哪一个阶段，都需要有非营利性信息机构发挥作用，只是作用范围大小的区别。

对于非营利性信息机构而言，其参与公共信息资源管理的动机和目的不仅仅是基于实现公共利益的需要，而且还有许多自身因素的现实考虑，如寻求组织发展空间，扩大组织的社会影响以及追求组织利润等。其中，寻求政府支持，解决志愿失灵问题对非营利性信息部门来讲尤为重要，其资金筹措能力的有限性是限制其活动开展的瓶颈，从各国非营利性信息部门运转的实际情况看，政府补贴所占比例一直呈上升趋势，在英国，非营利性部门总收入的40%来自政府拨款，德国的这一比例高达70%，只有26%的收入来自社会服务收费，因此，“在现代社会，国家不是作为非营利性组织的替代者出现的，而是作为支持非营利性活动并使之得以扩展的最重要慈善家存在的”。^[12]其结果就是政府不仅是公共信息资源的最大拥有者，而且也是国家信息市场的最大需求者，大量的非营利性信息机构和私人信息企业参与到公共信息资源建设过程中，与政府一同来争夺公共信息资源开发利用的产业份额和影响，进而争得更多公众的支持和政府的资金扶持以获取更为广泛的社会资源，实现组织的既定目标。