公共信息资源公益性开发利用的依据

(二)公共信息资源公益性开发利用的依据

1.公共信息资源管理职能的社会化取向

(1)公共信息资源管理活动的社会性

公共信息资源管理并不等同于政府信息资源管理，是一种复杂的社会信息活动，不仅要为个体用户提供服务，而且还要为社会共同的信息共享、信息利用提供服务。其社会性意义指公共信息资源管理的直接立足点和着眼点是在社会基层和公众，应以为社会生活提供公共信息服务为内容和目标，而不是以营利或完成行政命令和任务为使命;也就是说任何社会组织，只要了解公众信息需求、拥有或能够获取一定的公共信息资源，具有参与公共信息资源开发和建设的法定资格以及生产和提供公共信息的能力，就具有了公共信息资源管理主体的基本资格。

(2)用户及用户信息需求的个性化特征需要包含公益性服务模式在内的多元服务模式

公众和社会基层组织是公共信息资源管理的主要服务对象，“用户基本状况和要求不仅决定了信息服务的内容与方式，而且决定了信息工作机制与模式”。^[14]从不同年龄段美国公众利用电子资源的差异性特征可以发现^[15]，不同年龄阶段用户需求和信息素养的不同，加之用户信息消费能力和支付能力的区别，使得用户信息获取及利用公共信息资源的途径也迥然不同，个性化用户需求需要多元化的管理模式来适应，公共信息资源的公益性开发利用与市场化运作各有其适应的用户空间和作用范围(见表5-2)。

表5-2　美国不同年龄段群体数字资源利用差异排序

(3)公共信息服务的市场失灵及政府失败

从资源配置的角度讲，公共信息资源配置的市场失灵和政府低效导致公共信息资源配置的社会化取向，由各种不同关注、不同取向、不同动机的人群组成的非营利性信息机构具有政府信息机构无法比拟的灵活性和强应变力，能够及时到达社会生活方方面面的细节，在提供公共信息服务时往往比政府更加低成本、高效率。因而，来自社会的民间组织和独立于政府之外的事业单位不仅可以而且应该成为公共信息资源开发利用的重要参与者。有学者提出非营利性部门是提供公共物品的私营机构^[16]，这事实上表达了公益性信息服务两方面的特性:它既具有政府部门提供公共信息的功能，又以类似私人部门的方式灵活运行。从一定意义上讲，公共信息资源由不同主体之间提供也是信息利益的重新分配过程，特别是潜在地隐含了经济利益的转移。公众不仅需要有一个善治的政府能够从宏观角度把握调控公共信息资源并提供高质量的公共信息服务，而且也需要有代表和反映其心声和利益要求的基层信息组织直接参与公共信息服务。

另一方面，单纯的市场手段难以保证公共信息资源开发利用的社会公平，所谓的社会公平不仅仅是形式上的公平，而且“包含着包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性;社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务;社会公平强调对公众要求作出积极的回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的。”^[17]在现有环境下，政府信息资源管理难以全面有效地保证社会公平，需要借助社会力量的自我参与、自我服务来实现公共信息资源的社会价值。正如2002年IFLA因特网宣言所说:“图书馆和信息服务机构提供了上因特网的主要途径，对一些人来说，图书馆和信息服务机构给予他们方便、指导和帮助，而对另一些人来说，这里是他们上网的唯一途径。”除却政府力量，大量的社会性组织在提供基本公共信息服务方面同样大有作为。

(4)公共信息资源公益性开发利用的需要

从信息流动的角度分析，社会公益信息资源的重要流通渠道就是社会性组织，由于公益信息资源主要集中在科学、教育、文化、卫生、社会福利与劳动保障、城市建设、旅游、环境地理等社会公益事业领域，除去政府行政系统对公益信息资源的管理，直接承担具体公益信息资源的搜集、生产、加工、传递任务的往往是形形色色的社会公益性组织，既包括政府拨款的国有企事业单位，也包括独立于政府之外的民间公益性组织和部分私人信息机构，而且大量的非营利性信息组织实际上是公益性信息资源开发利用的主要承担者。

联合国秘书长安南在信息社会世界峰会上的演讲指出，民间社会组织参与公共信息服务的优势在于“他们熟知民间之所求，了解民间之所有，他们渴望与世界进行信息和思想交流，他们担心本地的文化特性受到文化全球化的威胁”。^[18]不仅社会公益性信息资源的直接对应流通渠道是社会性公益组织，有些政务信息资源还可以转化为社会公益信息资源，借助社会性组织如图书馆、信息中心以及各类协会乃至社区加工传播，供全体成员共享。

(5)推动政府信息资源管理改革、减轻政府信息服务财政压力的理性选择

西方国家政府信息资源管理从开始关注政府信息生命周期不同阶段的单纯业务管理发展到以后强调与政府业务流程和工作目标相结合的信息内容、信息技术以及资金、人员、设备等的集成管理过程，说明政府信息资源管理与社会信息生态环境的内在关联。站在社会信息公平与效率角度分析，只有在社会信息机构包括非营利性信息机构与企业信息组织健康、有序、规范发展的前提下，政府才能将部分具体公共信息服务职责转移到社会，从而降低庞大的政府信息资源管理开支。同时，非营利性信息机构也是监督政府信息资源管理行为的重要社会力量。

由此可见，图书馆、档案馆、信息中心以及协会等非营利性信息机构作为社会信息资源的集散中心，具有辐射面广、门类齐全、信息量大的特点和信息搜集、加工、存储和传递的专业优势，拥有得天独厚的公共信息服务基础。

1913年，纽约市工程学会图书馆在收费但不盈利的情况下为工程界提供信息服务，表明公共信息服务的社会化运作早在20世纪初就已经出现。“在美国，对非营利性部门的依赖是政府通过学院、大学、研究机构、商业银行等第三方来追求它的许多国内政策的更广泛的计划的一部分。非营利组织作为半公共机构而独具的特点使它们成为这种第三方管理体制中最受人喜爱的伙伴。”^[19]

2.非营利性信息机构进行公共信息资源开发利用的优势

①来自基层，对基层事务的本能关心促使其具有基层公共信息资源开发利用的主动性积极性，无需以国家强制力为后盾。

②扎根于基层社会，比政府信息组织更接近和了解公众信息需求，具有较强的社会参与性和广泛的社会动员能力，所提供的信息服务更具针对性。

③运转灵活，规模适中，能够快速及时地对公众信息需求作出反应，缺少官僚体制的繁文缛节，公众无需了解组织背后的复杂结构及复杂程度，工作程序简便。

④专业性强。非营利性信息机构的公共信息服务不求各服务领域的全面开花，而立足于某一个领域或特定人群发挥其专长。如少儿图书馆针对青少年读者，大学图书馆以大学教师和大学生为服务对象，科技情报部门以服务于科技创新为宗旨，城建档案馆以城市建设档案的收集服务为主，行业信息中心则依托所在行业开展信息服务。

⑤在政府信息资源管理与市场开发利用模式间有效协调沟通。有学者认为:“公益性信息服务机构应成为信息活动的组织者和协调者、信息服务的提供者和信息环境的引导者。”^[20]非营利性信息机构具有中立性和中介性质，十分注重与政府行政系统的合作，通过承接政府项目、接受政府补贴等不同形式密切与政府的关系，能有效利用政府信息资源开展服务。同时，吸收借鉴市场组织高效运行的特点，是政府与市场作用的缓冲地带，如行业协会的信息指导行为既联系了政府也面向市场。

⑥以公共利益为价值取向，收费低廉，易于为社会所接受。1994年，国际图联和联合国教科文组织共同发布的《公共图书馆宣言》明确指出，“公共图书馆是地区的信息中心，它向用户及时提供各种知识和信息”，“保证公民获取各种社区信息”。^[21]

⑦具有广阔的社会覆盖面，与社会的天然联系使得第三部门具有相当的社会影响力，在为社会弱势群体、边缘群体提供信息服务方面，尤其是扩大公共信息资源的传播影响范围，具有政府组织所不具备的优势。

⑧可以对政府信息资源管理进行有效监督，是公共信息服务制度创新中的重要角色。

3.政府信息资源管理局限与公共信息资源公益性开发利用的契合点

如前所述，政府在公共信息服务问题上的诸多限制与非营利性信息机构公益性信息服务的种种优势间提供了二者合理分工的契机。

①政府信息资源管理的类别限制与社会的有益补充。政府提供的公共信息和公共信息服务总是普遍的、通用的，有特别需求的用户无法得到满足，只有通过其他途径获取。

②政府信息服务对象的大众化限制与社会信息服务的针对性相得益彰。面向公众提供无差别的信息服务是政府信息职能的基本要求，而少数用户的个性化信息需求需要借助相应的社会组织来承接。

③政府信息资源管理的组织局限与社会触角的无限相互协调。只有“社会”才是公共管理的共同内涵^[22]，公共信息资源的全社会共享需要有便捷、广阔的信息获取路径针对不同用户提供服务，而“公共部门在管理信息资源时有自身独有的问题，公共部门管理者比私人部门管理者要处理更大的系统间相互依赖性、更多的繁文缛节、采购硬件时的不同标准以及更广泛的组织外链接”。^[23]

④政府信息服务的结构性限制与社会信息服务的网络化互为补充。政府官僚化机构的运作特点是按照层级节制体系形成的金字塔式的信息传播模式，处在金字塔式结构不同位置的政府信息部门其公开和发布信息的范围、内容也会有所区别，权限空间也各有不同。而在社会信息服务组织中，各信息机构间主体地位平等，不同信息组织因业务范围、所属性质等形成了纵横交错的网络化结构。