公共信息资源市场化开发利用的内涵及运作特点

(二)公共信息资源市场化开发利用的内涵及运作特点

1.公共信息资源市场化开发利用的内涵

公共部门所生产的公共信息具有潜在的市场利用前景，同时也是私人公司进行新的增值信息服务的基础。^[15]国外有学者指出，市场环境下信息资源最优配置理论的主要内容是研究在给定的生产技术和消费者偏好情况下，如何将有限的信息经济资源进行分配，以便最大限度地满足人们对信息的需要。^[16]市场化运作是公共信息资源管理体系的重要组成部分，以市场手段介入公共信息资源领域的目的在于将公共信息资源的开发利用纳入市场规则的约束之下，以市场化运作来维持公共信息资源供给和消费的平衡。下面以气象信息、空间地理信息的市场化运作为例进行说明。

气象信息是与公众生活密切相关的公共信息，一直以来都由国家财政支持，政府气象部门无偿向社会提供。随着社会对气象信息服务需求的增加以及气象预报准确性的提高和服务种类的增加，气象信息服务的市场价值被人们所认识。“有统计显示，企业在气象上投入1元，可以得到98元的经济回报，投入与产出比为1∶98，这就是经济学界流行的‘德尔菲气象定律’。”^[17]20世纪80年代初开始，市场机制大举进入气象信息服务领域，欧洲国家的气象局发现欧洲气象服务市场开始被美国和欧洲其他国家的商业化公司所支配，越来越多的国家允许私营气象公司提供商业性气象服务，有些国家的政府气象部门甚至转为商业性气象服务公司。截至1998年底，日本获得气象厅颁发的“预报业务许可证”的私营气象服务公司已达38家，年营业额达到3亿日元以上。目前，在美国大约有300家大大小小的私营气象公司，气象信息服务的市场化运作发展迅速。1995年6月，世界气象组织第12次大会讨论了气象与水文服务商业化工作组(WGCOM)提交的关于国家气象资料和产品交换和商业化问题的报告和大会通过《40号决议》等规定各会员国应免费和无限制地提供为保护人民生命、财产和福利所需要的气象基本资料和产品，同时，科研和教育界非商业性利用应免费获取，这些制度规范进一步明确了非市场化运作的气象信息类型，也为其他气象信息市场化增值加工利用提供了指导。

在地学信息服务行业，美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家的地质调查局通过合作伙伴机制，采用服务代理机制，“由政府授权，使代理者对于公共数据具有一定的权力，如以一定的折扣从地质调查机构获得信息，对这些信息进行编辑、维护或数字化和分发服务等。并要求代理者将其服务所得收入的一部分支付给委托机构，这些资金主要用于地质调查局信息资源的维护和服务。同时，由于现代信息服务对于技术的依赖性，在发达国家，网络服务提供商也成为信息服务提供者的一部分”。^[18]

上面案例表明，公共信息资源的市场化运作由下列基本要素构成:

①私人资本注入公共信息资源开发利用行业，而不再是单一的公共投入;

②追求利润成为重要的组织目标;

③市场供求状况成为决定组织信息经营内容、品种、规模的关键;

④信息提供内容以有增值空间的公共信息资源的再利用为主;

⑤服务对象锁定在有消费能力的特殊用户群体;

⑥市场定价的收费原则;

⑦国家对市场化开发利用的范围、秩序、价格等拥有调控权;

⑧聚焦政府信息公开，接受政府委托、许可、授权进行公共信息服务代理，与政府部门密切合作成为各类信息组织市场化运作的重要形式。

从市场对公众信息需求满足的角度出发，企业公共信息资源开发实际上是一种特殊的公众企业，其公共性体现在:①对公共信息需求反应灵敏，并借助市场活动迅速满足需求;②具有相当的社会覆盖面和信息流通渠道，不同渠道可提供不同类型和性质的信息服务;③能主动开展信息增值服务，富有内容和形式的创新性和服务对象的针对性，公共信息服务范围广泛;④在个人接收和寻求信息的过程中，利益是决定性因素。通过市场可在一定程度上调节公众的信息利益，保持公共信息市场供需的相对平衡。

“市场型信息机制的特点:①信息资源是良好编码、高度抽象的，如商品的数量和价格等;②信息系统是一种网络化结构，从而信息资源获得广泛的扩散，扩散是一种随机的过程;③信息主体是非人格化的，编码的抽象信息可以通过不受权力制约和个人情感影响的方法加以获得和传送，拥有信息的人或机构只有通过信息资源的开发，创造出新的信息，才能在市场交易中获益;④信息文化的核心价值观是信息的自主创造和自由分享。”^[19]相比较政府公共信息服务而言，美国《鲍克年鉴》1980年的特别报告列举了为什么人们要花钱“买”信息服务的理由:①快捷，大部分信息经济人能在24小时内提供答复;②熟练，了解获取信息的最快渠道，掌握了最有效的检索技能;③保密;④服务范围广，几乎涉及所有领域。^[20]

就实际运用而言，公共信息资源的市场化运作主要集中在公共信息资源的微观管理领域，不仅包括传统意义上的文献资料服务、图书情报服务以及政府与行业的信息提供、信息咨询，而且还包括了以电子为手段、以互联网为载体的各类信息加工服务及软件服务，如以信息资源开发利用为基础的数字图书馆工程和数据库产业、以提供信息内容为主体的信息门户网站建设等，几乎涵盖信息服务业的每个领域。

从市场主体之间的有效竞争来看，公共信息市场上的竞争主要包括四个层面，一是政府信息机构与非营利性部门信息机构之间的竞争;二是政府与私人信息机构之间的竞争;三是私人信息机构之间的竞争;四是国有非营利性部门信息机构与私人信息机构的竞争。不同层面的竞争均围绕公共信息服务的内容、价格、质量、形式等要件展开，重在利用各种可供利用的有效资源来提高管理的效率。在营利形式上，除了公共信息资源的商业化运作外，还可以将公共信息资源数字化并在相关网站免费提供，通过提升网站点击率收取网络广告费盈利。

当前，私人信息企业在政府公共信息资源管理领域的技术优势与管理理念发挥着越来越重要的积极作用。在意大利，政府与商业代表机构密切合作，筹措了资金(2 500万美元)，计划把众多私营商业机构(烟店、酒吧、餐馆、食品零售店……)转换成向公民提供电子服务的终端。家中或工作单位无信息上网设备的每个公民都可以通过这些终端与国家管理机关进行通信交流，需要的话，使用电子身份证或电子签名卡以辨认身份。其结果是，商人将代替第一线的公务员，从而减少国家机关相关人员开支。^[21]在澳大利亚，政府出版服务处于1997年10月将政府出版物的出版销售等相关政府数据采集、加工等业务工作转让给CanPrint通信控股有限责任公司。^[22]在美国，随着政府文献、出版物数字化规模的扩大，政府信息资源电子获取的日益普及，尤其是1998年制定的《互联网免税法》对从事信息资源深加工企业的鼓励与税收扶持，进一步加强了市场机制对政府信息资源开发建设的作用。

公开出版的各类文献都属公共信息资源范畴，若按照传统图书馆的文献信息服务模式则没有盈利的空间，而当前国内外的许多信息服务机构正致力于文献信息资源的传递服务与增值服务，并创造了可喜的业绩。美国的TDI图书馆服务公司(TDI Library Services，Inc)是典型的采用市场运作模式进行文献传递的公司，该公司拥有分布在世界的大量图书馆文献资源，其合作者是一些世界上一流的出版商、内容提供商，如Resource.Com、Integrative Medicine、Oakstone medicine Publishing等，这使得TDI职业的研究队伍能为顾客找到需要的任何文献，其文献传递在同行业中的速度最快、准确率最高，对文献订购的满足率高达99.3%。当然，其服务的收费价格也十分可观，文献检索服务每篇文献11美元，特快服务(1～24小时)每篇文献则高达24.5美元。^[23]

成立于1948年11月被誉为美国政府思想库的兰德公司，并不是真正意义的公共信息服务机构，而是从事美国安全战略发展研究的情报研究与咨询机构。公司在成立之初就确立了明确的服务对象和业务范围，主要是接受联邦政府、各部门、州政府和公共利益部门的委托，从事重大项目的调研、咨询、方案论证工作，其基本任务是对各种载体的信息进行搜集，包括机密情报的搜集，并对这些情报和信息进行研究分析和加工，强调的是对包括各种情报在内的各种形式的信息大量的积累和整合，以保证在此基础上所形成的研究报告更具权威性、全面性。兰德公司的经费70%来自联邦政府、20%来自地方政府、10%来自各种基金会，拥有员工1 100名，其中将近一半为研究人员。在运行中，兰德公司的研究报告主要分三个发行级别:第一级别是政府部门或国家安全部门委托作的战略报告、研究报告、形势发展报告等，发行名单尤其机密，不公开，有些研究报告收费高达几百万美元。第二级别是供政府有关部门参考的。第三级别是解密后在市场上发行的。从其用户构成来看，主要属于政府部门、军方和专门委托单位。

2.公共信息资源市场化开发利用的运作特点

国外有学者认为，商业性开发公共信息或政府信息包括两个方面的含义，一是私营部门通过公共信息市场交易获取利润，二是政府为了获取额外的财政资源而面向公众提供公共信息，以免费或收取边际成本的方式公开他们所拥有的公共信息，企业则借此通过信息形式和内容两种方式进行信息增值活动，然后再由政府以市场价格出售这些信息产品。^[24]与公共信息资源的政府提供和公共信息资源的公益性开发利用相比较(见表6-3、表6-4)，市场的最大特征是追求效益最大化，包括经济效益与非经济效益。笔者认为公共信息资源的市场化开发利用并不是要把现有的信息机构全部企业化，把所有公共信息资源都投向市场;而是指在公共信息资源管理过程中承认市场因素的存在，积极探讨和重视其市场个性特征与规律，适当引入竞争机制、价格机制、供求机制以及约束机制等充分调动社会资源参与公共信息服务的开发与供给过程，恰当地运用市场手段来管理和配置公共信息资源，进而实现国家以较少的资源与较低的成本投入来实现提供数量更多、质量更高的公共信息服务目的。

表6-3　公共信息资源政府提供与市场提供的区别

表6-4　非营利性信息机构与私营信息企业公共信息服务比较

公共信息资源市场化开发利用的前提条件包括政府公共信息资源管理与公共信息服务具体供给过程的分离、公共信息服务的市场机制、用户具有广泛选择的权利和机会。其实，所谓的市场化运作仍需政府、非营利性部门的分工合作。同时，市场化开发利用与公益性开发利用之间的界限也并非泾渭分明，非营利性信息机构参与公共信息资源开发建设往往需要借助健康有序的信息市场实现其组织目标。尽管是经营性活动，私人信息企业也会把一部分信息产品以免费提供的方式提供给社会来扩展企业影响，二者之间在一定环境条件下甚至可以相互转化。具体地讲，公共信息资源市场化开发利用的特征如下:

①公共信息资源市场化运作范围分层次化。一方面，纯公共物品属性的公共信息资源难以通过市场机制运作，准公共物品属性的公共信息资源是市场开发的主体部分。另一方面，政府文件等原始数据资料的提供是公开免费和无限制的，公共信息资源市场化开发利用的重点是原始数据资料的增值转换。

②公共信息资源管理结构改变。打破了公共信息资源管理的政府单方面垄断，私营信息部门的介入有效分解了政府及其他大型信息组织公共信息资源管理过程的结构性低效，公共信息服务的不同生产者(提供者)的产品或者服务的替代程度从无到有，公共信息资源市场因替代品的出现而形成，促使公共信息资源管理权力的分解和下放。

③公共信息资源市场属性的多重性。公共信息资源市场兼具公益性和经济性和垄断性等多重属性，其公益性体现在公共信息的生产、提供，有效保证了公众多样化信息需求，促进了全社会的信息共享;经济性体现在市场机制在公共信息资源优化配置上的积极作用，垄断性既取决于信息产业的自然垄断性也取决于政府对市场的严格干预。

④公共信息资源市场进入的条件限制。与其他市场相比，公共信息资源市场的进入门槛较高，由于自然垄断和人为因素的作用，具有一定程度的卖方垄断特征，大部分公共信息服务产业的介入，需要大规模的初始投资进行信息技术、设备以及信息资源乃至人员准备，同时也需要庞大的运转经费来维持公共信息生产、加工、维护的日常营运。当然，公共信息资源管理领域长期以来的政府单方面管理局面也使得市场组织介入需要有严格的条件限制和完善的行政措施监控。

⑤公共信息资源管理机制的调整。一方面，市场进入的前提在于公共信息的公开，而信息公开除了需要政府信息公开法外，还需进一步完善诸如版权、隐私权等相关信息法规，以保证公共信息资源市场管理的公平有序。另一方面，在公共信息资源政府管理的基础上引入成本核算、绩效管理与竞争机制，市场激励在提高公共信息服务的有效性、满足公众个性化需求方面成效显著。

⑥政府严格干预下的市场运行机制。公共性本质决定公共信息资源市场机制作用空间的有限性，对于政府信息公开、政策性公共信息获取以及公众基础性科教文卫信息以及事关全局性公共信息，政府必须保证信息传播的效果，市场机制只能退居其次，即便是可以商业性开发的公共信息资源，政府的宏观调控仍是保证信息获取利用公平的必要手段。