公共信息资源市场化开发利用的制约因素

(四)公共信息资源市场化开发利用的制约因素

英国学者通过案例分析认为“公共信息的市场交易需要有关信息获取和市场化运作的清晰而明确的政策界定，需要有信息管理的国家标准，需要有基于信息资产价值认识的组织文化的发展以及对市场代理商和商业伙伴之间关系的有效管理”。^[27]在现实层面，公共信息资源作为市场交易的特殊商品，除一般商品市场管理的共性问题如产权问题、交易成本问题外，还面临着透明和公平竞争等市场化运作基础条件因素的限制。

1.公共信息商品属性的认识问题

长期以来，人们习惯了公共信息尤其是政府信息的免费提供，且一直认为纳税人已经通过税收的方式支付了公共信息资源开发建设的费用，缺少公共信息资源市场化运作的氛围，对市场化模式持有怀疑态度，并由此导致信息消费的不足。如我国中小企业信息搜集的主要渠道是自行调研和依靠社会关系网络，购买信息的比例只占其信息总来源的8.4%。^[28]美国国家癌症研究所编辑出版的《国家癌症研究所》杂志一直是该领域的头号重要期刊，长期以来，主要通过政府补贴的成本性收费面向用户，每个用户每年仅收取51美元的订阅费，并免费发送给全国800多个寄存图书馆。随着杂志版权由国家癌症研究所转移到美国牛津大学出版社，杂志就不再免费提供给寄存图书馆，价格也相应提升，个人用户为每年120美元，单位用户为150美元，不言而喻，杂志的用户数量也随之下降。在威斯康星州，Clark县对数字化航空照片采用传播成本的低价回收政策，而Brown县则采用全成本回收政策，其结果是Clark县的廉价数据赢得公众的广泛使用，Brown县的情况却大相径庭。

与公共信息商品意识不强，市场化开发利用公共信息资源的观念环境欠缺相反的则是另一个极端，即公共信息资源市场化开发利用的过度，将公益性信息服务与商业性信息服务相混同，如在公共信息资源的开放获取上设置种种限制，通过排他性权力设定将公共信息资源转化为特定部门资源，尽可能压缩公益性服务空间，损害公众利益。对此，有人指出，在公共部门信息市场中，其中，影响市场竞争的一个重要因素就是难以区分商业与非商业之间信息权人的不同任务。^[29]即哪些信息应该公益性提供，哪些信息应该市场提供，二者间应有一个清晰的界限，但实际上无法操作，太多的自由裁量空间埋下了问题的隐患。

2.公共信息资源市场化开发利用的环境问题

一方面，公共信息资源的产生和传递利用过程表明公共信息资源的分布具有集聚化特点，属于自然垄断行业，容易形成垄断，同时，公共信息资源的开发利用关系到国计民生，需要政府的调控和干预，健全的、可操作性的法规制度是保证市场化运作规范有序的基础。西方发达国家在公共信息资源开发利用上先后制定了一系列政策法规，包括信息公开、版权利用、隐私保护、合作伙伴关系以及定价、服务标准等。英国为方便公共信息资源增值开发者，还建立了专门的指导网页——http://www.inforoute.hmso.goc.uk/info-route/，通过简单友好的网络界面详细列出政府信息再利用许可办理条件，哪些信息可以再利用以及具体办理程序等相关信息。即便如此，仍然有许多私人信息企业抱怨政府的政策不清晰不透明、申报及审批程序过于繁琐，同时，缺少具体的指导和标识，让人无所适从。^[30]

另一方面，公共信息资源的产权所有者和主要利用者为国家，市场不能自发形成，需要有政府的政策引导。但不同国家和地区公共信息资源市场化程度以及信息公开维度等导致公共信息资源市场环境的差异并产生不同的市场运作效果，有些较好地鼓励了私人信息机构参与公共信息资源开发建设，充分利用各种社会资源降低政府信息资源管理成本，形成了信息市场公平有序竞争的良好局面。也有一些国家或地区因为信息政策的不明朗导致政府信息资源管理部门与私人信息企业和第三部门组织等职责关系的模糊。“公共部门往往是某一类信息生产的唯一部门，因而具有相关信息的自然垄断特征。这会导致高费用，对某一机构的排他性特定许可或者非常有限的市场竞争者。”^[31]但对具体的公共机构而言则会有短期利益，可以保证一段时间的稳定收入。

3.公共信息资源市场主体的发育程度

市场主体的成熟程度不仅决定了其在信息市场的整体运作水平和营利情况，而且也决定了其在信息市场竞争的方法手段。独立而规范的信息企业会凭借其信息技术与信息管理优势按照市场规则行事，而发育不成熟的信息企业则倾向于以非市场手段营利，如凭借与政府部门的特殊关系获得信息经营特许、通过公共信息资源的内部交易赢得超额回报等。由于参与市场化运作的信息机构往往是政府下属的公共事业性信息组织或者国有信息企业，其内部管理体制、运行机制的改革对于规范公共信息资源的市场化管理至关重要。

4.公共信息公开状况

信息的公开程度直接决定了政府系统以外的组织涉足公共信息资源管理领域的效果。当越来越多的信息以数字形式或网络形式存在时，企业与各类社会组织就有了从公共信息的公开透明与相关服务中获取经营性信息收益的可能。没有政府信息公开或公开力度不够，其他组织就难以介入公共信息资源开发利用的市场。尽管各国的信息公开法或公开条例等对政府信息公开予以明确，但在实际操作中，政府部门仍然可以通过一些技术性操作、身份限制性规定以及延迟信息发布等形式对市场化运作进行操纵，公共信息的二次利用以及增值服务也会因此而受到限制。

此外，公共信息资源开发利用的标准问题也是不容忽视的技术性阻碍因素，建立统一的信息资源共建共享标准既促进了政府信息资源的共享，消除了部门信息孤岛，也为公共信息资源的增值开发、市场化运作创造了条件。