公共信息资源政府管理的有限性

(二)公共信息资源政府管理的有限性

公共信息资源作为特殊的公共物品、准公共物品，需要有政府的投入和扶持，但政府的管理不能也不应该是无度的，目前，政府公共信息资源管理中存在的问题有:

1.政府公共信息资源宏观管理的失当

公共性特征决定了公共信息资源管理的本质属社会公益性事业范畴，纯市场机制不可能有效供给公共信息资源，需要由政府发挥核心主导作用。而政府内部公共信息资源管理目标单一，追求行政效率而忽视了社会的需求，决策行为短期化，价值目标模糊，缺乏统一领导，负有公共信息资源管理职能的政府部门既有信息产业部，也有文化部、新闻出版署、国家计委以及国务院办公厅等，部门之间各自为政，缺乏协调。

2.政府公共信息资源调控、引导手段的局限

在公共信息资源的供给过程中，单纯重视和强调政府及其事业单位的公共信息资源管理职能，简单运用行政手段解决信息采集、加工和传递等问题，法律手段不健全，经济杠杆调控无力，过于刚性的权力命令式管理导致的是社会自发管理和市场参与的薄弱，同时，也造成了政府信息基层采集、传递的异化。一方面，真实信息因官员自身利益的影响受到选择性上传，在行政系统层层过滤下，高层决策信息与基层实际需要相差悬殊。另一方面，条块分割、各自为政的行政体制尤其是分级管理的财政体制也造成了政府信息机构建设上的“小而全”、“大而全”现象，导致公共信息资源横向传递的困难，信息孤岛、信息割据现象以事实表明我国公共信息资源浪费、公共信息资源管理相关项目的重复建设与国家资金投入和公共信息资源总量不足的强烈反差。

3.政府公共信息资源管理制度的不完善

尽管国家先后出台了500多部有关信息化建设的法律法规，基本涉及信息基础设施建设、信息资源管理、信息服务、信息安全、信息公开以及电子签名和认证等主要管理领域，也明确了信息资源开发政府主导、社会、市场多方参与的方针，但从现有的零散的政策法规文件的执行来看，对于公共信息的搜集、公开、使用和披露、个人隐私权保护、知识产权和非营利性部门信息机构的权利义务等问题，指导性规定多，具体操作性规定少，公共信息资源管理的弹性空间过大。如北京的一些社区服务中心在人群信息获取中总会与公安部门发生冲突，由于没有明确的关于基础数据信息采集获取资格的相关规定，公安部门认为社区服务中心没有基础信息采集的权力和资格，在具体操作过程中常常不予配合，并进行一些抵制性的行政干预。^[4]

同时，由于社会监管力量的不足，缺乏公共信息资源管理的外在监督，政府部门在信息不对称条件下，出于个人利益和小团体利益的考虑，有可能会产生逆向选择和道德风险，如追求政绩工程，使电子政务建设变成传统政务的网上翻版，信息寻租，通过提前或扩大传播范围的信息披露以及有意的信息封锁，谋求个人私利等。

美国政府处理与非营利性组织和市场信息机构关系的做法值得我们借鉴，根据联邦政府1999年9月颁布《联邦政府对高校、医院和其他非营利性机构发放政府研究基金和合同的统一管理要求》，政府有权获得、复制、出版、使用、利用政府资金生产的信息，或授权他人接收、获得、复制、出版、使用这些信息为政府服务，如果有人对已出版的研究成果中的有些信息提出要求，政府可以要求相关机构在规定的时间内提供。同时，《联邦获得条律》(Federal Acquisition Regulation，FAR)在条款27.4“数据权和著作权”中也明确了政府与私人信息机构间在数据使用、复制、散发的权利义务。

4.政府公共信息资源有效供给的不足

一方面，我国政府信息资源管理的“主要职能是自我服务、内部使用，形成了信息割据、相互封锁、行业垄断和不正当竞争的局面”^[5]。政府难以激活掌握在自己手中的信息资源，大量的政策失误都是由决策信息的不充分所导致，教育科研发展水平的差异与地区间公共信息资源的分布不均有密切关联，政府信息资源的闲置与掠夺式开发进一步激化了公共信息资源的供需矛盾。另一方面，对于散落在基层社会的零散的公共信息资源，政府部门既无力通过严密的组织体系一一吸纳整理，也没有通过有效的措施积极引导其他社会组织加以收集、开发，一切都依赖于社会的自我发育管理程度，使得基层公共信息服务还只能停留在概念化的阶段。

5.政府公共信息资源管理效率的低下

受条块分割体制的影响，政府既难以将横向政府部门间的信息资源进行有效整合和共享，也无法使纵向不同层级间政府握有的信息资源都能够全面、真实地进行交流和传递，公共信息资源的闲置与短缺在政府层面就已经不可避免地出现。政府公共信息资源投入产出比例过低，国家用于政府信息化建设的投入已经非常可观，但因片面强调硬件投入忽视了相应管理流程与内部运行机制的改变，政府公共信息资源管理能力并未达到预期效果。2004年，在“金字工程”的推广下，各级政府用于硬件采购的投入占总采购额的67.4%，其次为软件购买，信息服务投入最少(见图8-1)。同时，公共信息资源管理标准的空白使得政府公共信息资源管理设施的重复建设现象屡见不鲜，存在基层公共信息采集加工的重复性劳动和部门间相同对象数据信息的不统一等。政府公共信息服务项目的开发均是站在政府角度考虑问题，未能体现顾客至上原则，如政府网站服务指引功能的欠缺、界面设计的复杂化与程式化以及如何构建公共信息资源共享的目录体系建设等都有待改进。

图8-1　我国电子政务采购支出比较^[6]