文化引领战略的动力机制

文化引领战略的动力机制_文化引领——南海文化改革发展的实践

第三节　文化引领战略的动力机制

文化引领战略何以能持续贯彻，其内在动力是什么？动力机制是推动事物演化发展各因素排列、组合的一种合力系统，是激励性推动力的相互关系及作用过程。南海文化引领战略的深层动力，源于“政府引导、企业参与、社会共建”形成的系统合力。南海充分发挥各级党委、政府的主导作用，切实做好组织推动、规划引导、政策支持、综合协调工作，充分调动政府、企业、民间组织、普通公民等建设主体的积极作用，统一思想认识，整合资源，优势互补，共同促进城市建设。

一、政府引导

政府在文化引领战略中的引导作用体现在:以文化的核心价值引领行政力量，宏观层面树立“大文化”理念，明确文化引领战略的工作目标、方向和路径；建立健全各种保障机制，并将其引导作用具体落实于促进企业参与、全民共建的实践。

（一）文化核心价值对行政力量的引领

按照西方的治理和善治理论、新公共管理理论和公共产品供给理论，政府与公民应对公共生活实施合作管理，公共事务管理应实现市场化、法治化，应实现公共产品的多元供给。这些说到底，是以文化核心价值引领行政力量，也即政治活动只有以善为核心价值才符合公共利益的精神主旨。著名学者郑杭生指出:综观南海近年来的创新实践，一个明显的趋势就是从行政力量的一元化管理或单一部门的碎片化治理转向多元主体的合作共治与复合治理。^[27]南海的行政管理逐渐转向公共治理。公共治理强调了治理的公共性、多元性和互动性，突出了公共的价值与内容。公共治理与传统的管理和一般治理相比，更加强调了公共利益的精神与效益。^[28]

文化核心价值对行政力量的引领，还体现在政治活动的民主化。随着经济的发展，以及文化核心价值对人的启蒙和塑造，民主化已经是历史发展的潮流，政治的民主化日益深入人心，并成为政治活动的准则。^[29]近年来，南海不断深化政经分离改革，把村（居）政经分离作为加强和创新社会建设的切入点和突破口，通过实施政经分离改革，让集体经济组织从过去政经混合的状态下摆脱出来，按照经济规律交给市场运作。让村（居）社区党组织集中精力抓好社区建设，领导群众自治组织依法开展民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等自治活动。制订《南海区村居工作细则》，出台相关配套文件，规范党组织、自治组织、群团组织、经济组织、社会组织等各个组织的职责，发挥各类组织在社会建设的作用，把市场能办的事交给市场，个人能办的事交给个人，社会能办的事交给社会，共同搞好基层社会建设。与此同时，南海积极推进网络民主，切实发挥政务微博的作用。南海区委要求扩大政务微博在村（居）基层的影响力和号召力，紧紧围绕各部门和镇（街道）的中心工作，通过政务微博宣传南海改革发展的各项方针政策，发布重点工作和民生工程的最新进展，广泛征求群众的意见和建议，客观反映改革过程中的亮点、难点和焦点，积极解决基层群众的合理利益诉求。通过政务微博有效服务社区群众，增强政务微博在社区群众中的公信力，加快实现由网络问政向网络行政的跨越。^[30]佛山市委常委、南海区委书记邓伟根便是一位善于运用博客、微博、践行网络民主的学者官员，在他的领导和带动下，南海形成了利用政务微博推动政民互动的良好局面。目前，南海初步构建了一个开放自由、充满活力、和谐有序、建设性的网络民主平台，网络民主逐步走向制度化。

（二）建立健全保障机制

1.健全组织领导机制

区、镇（街道）成立文化发展行动计划实施工作领导小组，建立区、镇（街道）两级工作联席会议制度，指导、协调和督促计划的实施。各镇（街道）落实党政“一把手”工程，制订实施方案以促进各工程项目的落实。

2.健全政策保障机制

制定纲领性政策《佛山市南海区扶持文化产业发展试行办法实施细则》，以及《促进南海区文化与产业融合发展的实施意见》、《在城市规划建设中加强文化介入的实施意见》、《关于加强南海区外来务工人员文化服务的实施意见》、《佛山市南海区文化消费补贴实施意见》、《佛山市南海区鼓励民办文化、专题性体育场馆发展实施意见》、《文化引领促进科学发展综合评价指标体系》等系列配套政策；研究和制订人才引进激励、文化资金管理使用、文化建设评选等办法。保障文化建设用地，重大文化基础设施和重点文化产业项目用地要优先考虑。在镇（街道）机构改革中，强化镇（街道）文化站和宣传文化队伍的建设。

3.完善财政投入机制

确保区、镇（街道）两级的文化事业费的投入增幅不低于同期财政收入的增幅。2011—2013年，区财政安排不少于5亿元用于文化建设，设立文化事业专项扶持资金，用于三个区域文化建设等重点项目统筹补贴；以奖代补支持各镇（街道）建设公共文化设施和各项文化遗产名牌工程创建奖励，扶持文艺精品创作和群众文艺团体，培育和引入各类文化人才；设立文化产业发展引导基金，并按市场化方式运作，引导超过200亿元社会资本进入文化建设的投资领域；补贴各镇（街道）落实超亿元以上特大型文化基础设施和重点文化产业项目。

4.建立社会力量参与机制

深入开展农村综合改革发展试验区建设，大力实施村改居，探索推进政经分离治理模式，促进政府职能转变。出台《关于加强和创新基层社会管理工作的意见》及配套政策，实现社区服务中心全覆盖，践行“关爱、孝德、树本、至善”的社区核心价值观。推出“南海一点通”电子政务平台，加强政务微博建设，增强干部队伍与社会各阶层之间的及时、全面沟通。积极培育社会组织，推广政府向社会组织购买服务机制。聘请知名文化专家学者，建立文化建设人才智库，为全区文化发展提供智力支持。建立社会资金参与文化设施建设和文化活动的激励制度。

5.建立考核激励机制

对相关部门和各镇（街道）落实文化发展行动计划特别是重点项目的情况实行单独考核。人大、政协要加强对文化建设工作的督促检查。在政府工作创新奖中增加文化建设的项目。^[31]

二、企业参与

行政管理体制改革背景下政府职能转变和各种技术的进步为市场机制介入公共产品供给领域创造了条件，为私人资本的深入参与打下了基础，而私人资本规模的不断扩大和各种制度创新更是增强了市场供给公共产品的能力，有力地提高了我国公共产品的生产效率和质量，并一定程度上缓解了财政压力。基于此，企业的参与对南海文化引领战略的实施不可或缺。

要充分发挥企业的作用，政府在其中的推进作用不可忽视。具体原因包括以下两个方面。

其一，私人企业进入公共领域需要政府的引导和扶持。私人企业在决定是否进入公共产品领域时有一个观望的过程，它们会在经济效益性有充分保证的前提下才选择进入。政府对私人企业的引导和扶持不是简单的授之以鱼，而是能够鼓励和促进企业生产和供应公共产品。同时，这种引导还体现在创建市场、利用市场、完善市场，并培育、发展各种社会力量上，体现在通过各种协商机制为社区居民提供高效、优质的公共产品，挖掘市场和社会多元供给主体的潜在力量。

其二，私人企业进入公共领域要有政府的监督和制约才能保证局部特殊利益和社会整体利益之间的平衡。一方面，政府对社区公共产品负责规划、监督与投资，以招标的形式委托其他组织具体实施完成。政府要保证财政资金的有效运用及公共产品的有效供给，就需要对这些组织为居民提供的公共产品进行考核。另一方面，政府要对私人企业供给的公共产品及资金运营进行监督，监督其是否享有免税资格，保证其资金的运作正常，符合法律要求。^[32]

文化引领战略实施期间，为充分发挥南海经济社会发展中最活跃、最富有创造力的因子——企业的作用，政府着重开展了服务企业系列工作。通过主动关心企业发展，想方设法为企业排忧解困，当好广大企业的主心骨和引路人，从而推进企业参与文化引领战略指导下的城市建设。

一是加强政策引导和扶持。深入实施“中枢两翼、核心带动”产业行动计划，雄鹰计划和“选种育苗”行动计划，在载体建设、技术创新、品牌建设、管理培训等方面出台系列奖励扶持政策。积极借助民间资本，大力推动金融创新，鼓励和引导民间投资，实现企业成长与经济发展的共赢。完善创新型科技产业发展体系，深化产学研合作，加大技改投入，助推企业转型升级。大力扶持区内企业上市，建立企业、中介机构与政府职能部门间的快速沟通渠道，为企业上市提供一条龙服务。以企业需求为出发点，不断完善引才、借才、留才、育才各项政策，努力为企业提供个性化人才保障服务。抓好扶持小型微型企业发展各项政策措施的落实，研究实施相关配套措施，支持小型微型企业发展。

二是精心呵护企业家成长。弘扬南海“一有阳光就灿烂，给点土壤就发芽”的企业家精神，鼓励和支持有志者来南海创业。建立健全完整的企业家培养计划和培训制度，高度重视青年企业家、科技明星型企业家、家族型企业家及创新团队型企业家的成长，努力建设一支综合素质高、社会责任感强、梯队结构合理的企业家队伍。积极发挥行业协会、商会等应有作用，搭建像“金点子”会所这样的企业家交流、合作和发展平台，努力为企业家提供智力支持。加强正面宣传引导，建立合理的激励机制，彰显企业家的社会价值，使其切身感受到政府的关爱和社会的尊重。

三是不断创新服务方式。大力加强企业服务综合平台建设，探索建立企业服务中心等专门机构，为企业提供“快速、灵活、人性化”的服务。深化行政审批制度改革，提升“一站式”网上行政审批和电子监察系统服务功能，推进部门协同办公和网上联合审批，简化企业办事程序，切实方便企业办事。完善“南海一点通”、政务微博等信息化服务手段，加快推进政务服务中心建设，加强面向企业的信息服务，积极打造企业服务公共技术平台。充分发挥市场配置资源的基础性作用，积极培育社会中介服务机构，规范涉企项目中介服务市场，培育企业社会化服务体系。

三、社会共建

（一）发挥非营利性组织的作用

非营利性组织一方面具有公益性的基本特征，肩负着实现社会公益的使命，为公众利益服务；另一方面也具有一定的社会资源动员能力，可以整合社会资源，服务社会公益。在文化引领战略实施中，南海政府为了与非营利性组织进行平等合作做出了较多尝试。

1.区分公私领域

政府承担如社会保障、医疗卫生、公共安全等公共服务，将社区非公共服务如居民生活服务、家政服务等归还给市场，允许和鼓励私营企业以各种形式参与投资、建设或经营，可以以合同承包、特许权经营、政府补助、政府凭单等形式进行公私合作，推进社区服务组织的实体化和服务的产业化，推动建立多种经济形式、多种经营方式并存、服务门类齐全的社区服务体系，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社会化。

2.降低社会组织准入门槛

积极探索放宽社会组织准入政策和登记办法，针对群众需求，在法律法规允许范围内，对有益于促进政府职能转变、有利于社会公益的社会组织给予大力支持。宽进严管，完善示范章程、备案文件、备案证书、活动准则，鼓励和帮助一些新的社会组织进入市场。

3.建立资助和奖励机制

设立社会组织培育发展专项基金，通过以奖代投，物质帮助等方式，在启动资金、项目经费和工作经费等方面为公益服务类组织提供必要的资金支持，明确标准和实施办法，提高可操作性和实效性。为社会组织免费提供活动场所，解决社会组织发展中普遍面临的活动场所不够的问题，并为公益类社会组织提供办公场所。重点扶持一批具有示范导向作用公益服务性社会组织的发展，使公益类社会组织得到迅速发展。

4.建立绩效考评机制

设立相应的社会组织监督机构，制定可衡量的绩效标准对私人部门的服务效率和服务质量进行考评，以有竞争性的市场降低垄断形成的可能，并产生节约的潜力。监督和引导社会组织在法律和政策规定的范围内开展对内对外服务。^[33]

截至2012年，在政府财政的强力支撑下，南海公益组织的发展已成品牌，单是桂城，就有15个注册公益组织，成为佛山各镇（街道）中的“翘楚”。然而，从佛山公益组织的特质来看，所有的公益组织都面临一个共同的难题:起步阶段依赖政府财政只是过渡之举，长久之计还在于寻找空间更大的社会资源。^[34]2012年8月，南海桂城决定开辟社会资源参与“关爱桂城”建设的十条“绿色通道”，意在促使公益组织通过挖掘更多社会资源以脱离对政府的依赖。此举或将成为桂城乃至南海公益组织发展的一个“分水岭”，推动南海公益组织进入良性发展轨道。

（二）发挥广大群众的作用

实施文化引领战略，最广泛的主体还是广大人民群众。如何调动群众的热情，促使其积极参与到文化引领战略的落实当中，切实考验政府的智慧和能力。事实上，南海政府在这方面找到了至关重要的法宝——一切以群众根本利益为落脚点。在进行政策制度设计的时候，以群众利益为导向，站在群众的角度换位思考；在出台重大政策文件前，广泛听取社会各界的意见和建议，集中人民群众的智慧，提升党委政府出台相关措施的认可度；在具体推行过程中，从群众需求出发，着力加强村（居）基层和社区的文化建设，丰富活动内容，创新活动载体，增强群众的认同度和参与性，引导群众在文化建设中自我表现、自我教育、自我服务，让文化在村（居）基层和社区得到更好的孕育和传承。

具体而言，南海主抓以下群众工作。

1.实施“文化惠民”工程，满足群众文化需求

按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强文化基础设施建设，完善区、镇（街道）、村（居）三级公共文化服务设施网络；积极开展群众性文化活动，开展具有地方特色的南海艺术节、珠三角休闲欢乐节、广佛群众文化大舞台、社区文化节、企业文化节等活动，让群众能够经常享受到“文化大餐”；实施文化消费补贴制度，针对群众最基本的公共文化需求，在文化景点门票、送戏下乡演出、社区文化活动和购买图书等领域进行补贴。

2.着力改善社会民生，从根本上促发群众参与家园建设的动力

首先，大力夯实基层基础。创新社会管理的重心在基层，难点也在基层，基层稳则全局稳，基层安则全局安。以基层党组织建设为核心，加强基层组织建设，切实发挥自治组织、群团组织、社会组织等各类主体在社会建设中的重要作用。增强综治信访维稳、行政服务、民主自治“三位一体”的功能，促进矛盾联调、问题联治、工作联动和平安联创。进行有效的资源整合，充实人员配置，壮大基层队伍力量，吸引各类社会人才和社会组织参与社会管理。

其次，着力解决民生热点。不断完善“劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居”的民生保障体系。优化财政支出结构，增加财政对基本公共服务的支出。完善创业扶持政策，增强中小企业吸纳就业的能力。以公共租赁住房建设为重点，完善住房保障体系。扩大社会保险的覆盖面和受益面，完善社会养老保障体系。健全完善食品安全监管体系，确保人民群众吃得安全、吃得开心。大力发展公益慈善事业，鼓励民间资金参与公益慈善事业。

最后，强化城乡统筹。深化农村体制综合改革，扎实推进政经分离，理顺村（居）各类组织的职能和管理机制。在谋划村（居）党组织、自治组织换届选举时，力促村党组织、自治组织、社会服务中心交叉任职比例达到90%以上。合理调整村（居）社区规模和设置，稳妥推进社区资源整合，构建社区管理服务大格局。加大社会组织培育力度，健全“政府积极支持、民间力量兴办、专业团队管理、公益组织受益”的社会组织培育模式，促进社工机构和义工组织互助合作，完善社会服务体系。

文化引领战略是用广义的文化来统领城市、产业、环境、社会各项发展，在发展中注入文化的灵魂，探索多方共赢的融合之道，促进城市的全面发展，并最终促进群众幸福生活的建构。它根植于南海自身的发展情况，以南海的资源禀赋、文化特点、产业结构和人民生活水平为出发点，并且对拥有不同类型的文化、处于不同发展阶段的地区设计不同的政策，避免急功冒进、脱离实际。它立足于促进城市长远、全面的发展，而并非追求短期利益、片面利益，遵循“政府引导、企业参与、社会共建”的文化引领思路，构建政府、企业、社会团体、个人共同参与城市建设的新格局，从而为政策的落实提供源源不断的动力。

文化引领战略还是一个不断变化发展的动态系统，政府政策也是一个不断完善的过程。按照科学发展观的要求，要更加注重以人为本，坚持从最广大人民根本利益出发谋发展、促发展；要更加注重全面协调可持续发展，不断增强发展的平衡性、协调性、可持续性；要更加注重统筹兼顾，充分调动全社会的发展积极性，形成现代化建设强大合力。正是遵循上述原则，南海通过文化引领战略，动态平衡、整合各方力量，力图解决前进中出现的各种深层次矛盾和瓶颈问题，消除潜存的不和谐因素，以促使社会经济、政治、环境等各项事业迈入科学发展的轨道。

【注释】

[1]徐世丕:《城市竞争力ABC与文化的作用》，《南方论丛》2006年第3期。

[2]冯天瑜:《文化:向着广延度和深刻度进军的多种定义》，《湖北社会科学》1988年第11期。

[3]［英］尼克·史蒂文森:《认识媒介文化》，商务印书馆2001年版，第24页。

[4]陈柳钦:《城市文化:城市发展的内驱力》，《西华大学学报》（哲学社会科学版）2011年第1期。

[5]孙力、李伟:《中国共产党文化引领战略的历史分析》，《湖湘论坛》2011年5期。

[6]徐霞、孙来斌:《以社会主义先进文化引领社会文化发展》，《学习月刊》2011年第1期。

[7]李华炎等:《翠亨新区发展总体规划获省政府常务会议通过，中山市委书记薛晓峰接受专访详解规划并描绘蓝图　全球视野求新求特　文化引领塑造灵魂》，《南方日报》2012年10月31日。

[8]钟晓毅:《为什么说“必须突出文化引领”？》，《南方日报》2012年6月22日。

[9]申维辰:《用先进文化引领城市和谐发展》，《人民日报》2007年8月9日。

[10]李静:《佛山南海:文化引领城市发展》，《中国文化报》2013年5月21日。

[11]张丰清、卢益、刘实:《以社区核心价值观　凝聚道德共识》，《南方日报》2012年11月2日。

[12]刘文俭、段晓斌:《用先进行政文化引领城市文化建设》，《广东行政学院学报》2006年第1期。

[13]李慧君、伍新宇、魏华:《开放动态下的思想引领，南海宣传思想文化工作会议提出——宣传文化部门要做思想市场的经营者》，《南方日报》2012年2月27日。

[14]张佑林、陈朝霞:《区域文化精神对区域经济制度创新的影响研究——以浙江工业化模式为例》，《山东经济》2011年第5期。

[15]陈柳钦:《城市文化:城市发展的内驱力》，《西华大学学报》（哲学社会科学版）2011年第1期。

[16]施国新、梁四安:《南海西樵山文化游初探》，《佛山科学技术学院学报》（社会科学版）2010年第4期。

[17]中共佛山市南海区委宣传部等:《南海龙狮　南海衣冠　南海古村（南海龙狮篇）》，中山大学出版社2011年版，第2页。

[18]中共佛山市南海区委宣传部等:《南海名胜　南海名人　南海风俗（名胜篇）》，中山大学出版社2010年版，第1页。

[19]佛山市南海区文化广电新闻出版局:《南海市文化艺术志》，广东经济出版社2008年版，第3页。

[20]佛山市南海区文化广电新闻出版局:《南海市文化艺术志》，广东经济出版社2008年版，第89页。

[21]张绰:《岭南文化的特点与南海市精神文明建设》，《现代哲学》1993年第3期。

[22]袁惠民、李燊芳:《对南海市大沥镇文化建设发展机制的探讨》，《现代哲学》1993年第3期。

[23]佛山市南海区文化广电新闻出版局:《南海市文化艺术志》，广东经济出版社2008年版，第92页。

[24]佛山市南海区文化广电新闻出版局:《南海市文化艺术志》，广东经济出版社2008年版，第4页、第62页。

[25]佛山市南海区文化广电新闻出版局:《南海市文化艺术志》，广东经济出版社2008年版，第212页。

[26]《南海重启艺术节　居民家门可叹交响乐》，佛山市文明网，2011年10月10日，http://www.fswmw.gov.cn/wmfs/201110/t20111010＿117218.htm。

[27]郑杭生:《总序》，《多元利益诉求统筹兼顾与社会管理创新——来自南海的“中国经验”》，华中科技大学出版社2012年版。

[28]李江涛等:《当代文化发展新趋势研究》，中央编译出版社2009年版，第94页。

[29]李江涛等:《当代文化发展新趋势研究》，中央编译出版社2009年版，第94页。

[30]邓伟根:《加强社会建设　创新社会管理　全面建设富民强区幸福南海——在中共佛山市南海区委十一届十一次全会上的报告》（2011年8月2日）。

[31]中共佛山市南海区委员会:《关于印发〈“狮舞岭南·龙腾南海”文化发展行动计划（2010—2015年）〉的通知》。

[32]赵文静:《政府主导下社区公共产品供给模式探析》，《实事求是》2010年第3期。

[33]金燕:《政府主导型社区服务问题的研究》，南京理工大学硕士论文，2011年。

[34]赵进、郑雯:《NGO趋势　桂城推“绿色通道”吸引社会资源进入公益领域》，《南方日报》2012年8月24日。