公民素质提升的制度实践及模式意义

公民素质提升的制度实践及模式意义_文化引领——南海文化改革发展的实践

第五节　从关爱到至善:公民素质提升的制度实践及模式意义

公民素质的整体提升，其目的在于适应公民社会发展的需要。公民素质的高低，将成为推动或阻碍公民社会形成的主要因素。公民社会是以公民较强的公共精神为基础，来实现公民对公共事务的自主参与。目前，我国公民公共精神还较弱，如公民的主体意识缺乏、公共意识淡薄、公共责任缺失，这种状况对我国公民社会的形成具有阻碍作用。因此，“应大力培育公民公共精神，如发展公共领域、培育公民社会、提高公民素质，以此来培植和增强公民的参与、合作、团结、责任等意识，不断累积民主发展所需的社会资本。”^[4]提高公民素质，培育公民意识，最有效的途径就是在公民社会中培育。正如有学者指出，“公民文化与民主制度是互为因果、相互推动的关系。民主制度和民主生活——包括有限的民主、非国家形态的民主和非政治形态的民主——是培育公民文化的摇篮。”^[5]那么，当公民社会尚未真正形成时，提升公民素质，就需要政府形成一种非国家形态的民主制度形式来实现，也即是在社会领域中有意识地培育公民社会的条件来为公民素质的提升提供制度实践的平台。南海桂城的关爱文化，正是这样的一种尝试，它将南海基层文化引领公民素质提升推到制度实践的层面来开展。从总体上说，桂城关爱文化通过构建“小政府、大社会”的社会创新管理机制，将社会管理与公民素质提升结合起来，创造公民参与制度实践的平台。

一、背景:公共服务体系的期待与公民意识的觉醒

桂城自2005年提出建设“广佛RBD”战略以来，大力开展城市环境改造和产业结构调整，成效显著。随着碧水蓝天工程的深入推进，桂城正逐步成为一座碧水环绕、绿树成荫的园林城市，产业结构也正向现代城市经济转型，现代服务业和都市型制造业正在成为主导。2008年桂城实现GDP超过234亿元，比2004年翻了一番，人均GDP超过111 000元（按户籍人口21万计算），折合约16 000美元，已经达到中等发达国家水平。

经济水平的提高对社区服务提出了更高的要求。经济发展带来的人口数量的迅猛增长和素质的提升，也使社区体系发生着深刻变化，均衡发展成为社会发展的主题。要实现经济社会科学健康可持续发展，经济发展的成果必须要通过有效的机制让广大群众分享，通过社区工作抓好居民最关心、反映最强烈、要求最迫切的事情。社区服务要与居民的实际需求有效对接，使他们在社区生活上感到方便，在居住环境上感到安全，在人际关系上感到温暖。

广佛同城为社区建设带来了新的启示。桂城与广州地理相接、文化相通。随着广佛同城效应日渐趋热，与广州的经济、人文交流也越来越密切，周边城市的发展趋势也正在更深层次地影响桂城，研究地区的社会发展趋势将有助于桂城融入广佛同城。据广州社情民意研究中心的调查数据显示，近几年社会保障一直位于“市民最期望政府予以解决或改善的问题”的第二位（各年第一位分别为物价水平或劳动就业）。即使将调查覆盖面延伸至珠三角，统计结果仍然显示，居民在对经济发展满意度较高的同时，对社会保障和社会公共服务仍不满意，尤其是无业失业群体对这一项的不满意度达到50%。可见随着城市经济实力不断提高，需要改善城市公共服务体系，完善社会保障体系，才能提升居民幸福感，提升城市综合竞争力。

随着生活水平的提高，市民从求三餐温饱的小市民意识逐渐过渡到参与社会事务的公民心态。居民发出了优质公共服务的要求，而居民义工、村（居）志愿团体、社工机构等公民社会组织愿意提供公共服务，呈现出一个动态平衡的供需关系。基层政府有必要为两者建立沟通平台，加速公民社会成型。

二、培育机构，搭建平台，满足公民社会参与的吁求

桂城的关爱文化正是在文化引领社会发展的背景下产生的。它宣扬公民精神，以“爱家、爱桂城”的城市口号，汇聚桂城人的归属感、自豪感和主人翁情怀。以传统儒家道德文化为切入点，倡导“爱己及人，助人乐己”的关爱文化内涵，通过互爱互助强调对社会各层次的关爱，提升社会团体、企业和个人的社会责任感，树立现代城市的核心价值观。以公民作为参与社会公共服务体系建构的主体，重心在于帮扶社工、义工、社会机构，以政府购买公共服务的方式来实现这一目标。为此，桂城建立了公共服务社会化运作体系，由政府有规划地主导体系的运作，总体指导桂城社会公共服务事业发展，通过构建社工队伍、服务购买模式、社会机构培育等工作体系，充分整合各方力量共建公共事业，最终使桂城的社会公共服务体系能契合居民的服务需求，实现资源循环、自主运作。

（一）社工人才队伍发展模式

成立桂城社工工作中心，形成核心专业社工团队，独立统筹桂城的社工资源，在执行具体服务过程中，向政府提交相应的咨询参考文件，协助政府制定桂城社会服务投放规划、评估标准、开发方向等决策。一方面，积极引入社工，组建核心社工团队，通过编制《桂城街道社会工作人才薪酬待遇与晋升制度》等管理办法，吸引社工专业人才投入桂城开展社会服务规划工作；另一方面，积极转化社区工作人员，由政府提供社会工作实践及管理培训，以及国家职业资格考试学习班，将社区工作人员转化为持有专业资格的社区社工，进一步提升社区专业化服务水平，壮大桂城社工队伍。

（二）政府购买公共服务模式

制定完善的政府购买社会公共服务流程、财政配套程序、服务评估程序等一揽子标准流程。一方面协助“关爱桂城”建设督导委员会有序开展公共服务购买工作；另一方面以清晰的购买指引，充分调动政府各部门、各村（居）委会、事业单位等根据流程要求向第三方社会机构购买服务，活化工作手段、提升工作效率，通过社会机构延伸公共服务覆盖面，并形成关爱品牌服务项目。

（三）第三方社会机构孵化模式

桂城目前将重点培育扶持公益NGO、社会企业及社工工作机构这三大公民社会组织，街道办事处作为这些机构向民政局申请注册的挂靠单位，在其获取合法身份方面给予政策便利，同时无偿提供办公和活动场地，并投放专项资源向社会机构购买服务项目，减少非营利机构的生存压力。政府将聘请社工机构执行孵化器的规划和具体工作，待孵化的社会机构将有社工督导完善服务目标定位等团队管理工作，孵化器将协助社工机构申请项目并指导其设计执行，形成服务质量综合评估报告。桂城将结合地区服务需求及综合评估报告，再决定是否允许被挂靠注册。通过大力开展NGO招商引资工作，壮大第三方社会机构的发展，使公共服务实现多元化和专业化。

（四）打造“关爱基地”

设立六大片区的主题活动中心，配送各具特色的差异化关爱服务，与传统社区服务互补提升，成为市民直接参与“关爱桂城”的活动基地。其中，桂城关爱服务中心承担桂城的社工、义工培训及相关拓展、考核工作，并统筹全街道社工资源、志愿服务推广及管理，同时配备NGO免费工作室，是“关爱桂城”建设的综合示范窗口。南桂港式综合服务中心由香港社区服务团队参与建设与管理，所有场室和设施具有多功能性，可同时对长者和残障人开放。文化公园健身康体中心设置专业健身场馆和健身器械，配套专业运动指导和休息区，满足市民康体需求。平洲传统国学文化中心弘扬传统文化、儒家精神。发展长者画师、棋师、戏曲艺术团等，以老带幼传播传统文化。千灯湖社区活动中心立足区域内日渐增多的白领精英群体，形成千灯湖区域的特色文化氛围。广东都市型产业基地“新桂城人”服务中心是为外来务工人员实现关爱服务的常设基地，突出桂城的包容与关怀。

通过机构培育、资金带动、平台搭建，为公民参与社会公共服务提供平台。桂城搭建关爱体系作为市民参与社区建设和精神文明建设的平台，切合新时代追求实现自我价值的社会思潮，市民通过义工、社工等形式踊跃参与社区建设和关爱活动，成为关爱事业社会运作的基础，也在这一过程中，培育市民的公共精神和公民意识。

三、分清角色，创新机制，引导社会力量共同建设

以公民社会为建构中心，以公共服务体系为抓手，这就需要政府一方面明确自身的主导者角色，完善各种发展机制，使之成为“关爱桂城”建设的社会化工作渠道。厘清政府、社会、市场的角色分工，以公共财政资金作引导，打通对社会资源的吸收、调动和使用渠道，吸引社会资源提速城市建设，发展启于社会，发展惠及社会。另一方面，从过去由政府大包大揽地提供杂而不专的公共服务，转化为向社会制订共同标准，使各项民生工作、文明工程、社会公益可由社会共建共管，让“关爱桂城”深入城市硬件建设、产业发展、公共配套、民生公益等各个领域，并成为官民之间、劳资之间、师生之间、医患之间的和谐机制，以“小政府，大社会”为原则进行创新管理。

为此，桂城建立了社会民生事业全民共建体系。将“关爱桂城”的建设与各部门的日常工作相融合，公共资源重点照顾民生事业，整合各项民生工程，引导社会各方资源共同推动。通过关爱文化的宣传和普及，又进一步在潜移默化中转变政府执政理念和广大市民的价值观念，塑造公民社会的现代城市人文环境。

（一）行业共建关爱机制

政府各部门率先启动“关爱桂城”建设，要求各部门结合本职工作制订发展关爱事业的年度计划，并作为机关考核部门绩效的评估项目之一，使关爱文化作为推动民生建设的指导思想向各部门的工作渗透。例如:在经济发展中，桂城提出“产业社区”概念，明确产业及招商引资定位需与市民生存发展相融；规划城市建设时预留供市民游玩、健身的休闲绿道；城市公共自行车系统切实降低营运成本，为骑自行车市民购置重保险，将公共交通建设融入关爱元素；配套“关爱服务中心”硬件建设推动农村社区化创建。同时，关爱文化作为公营行业形象重建的主要工程，在医疗、教育、执法等系统中开展家庭结对挂钩工作，通过建立关爱探访慰问机制提升行业公信力。

（二）志愿服务拓展机制

由桂城义工联牵头，建立桂城义工之家和义工学堂，以“全城义工”运动鼓励开展志愿服务。通过“义工500”项目，以500元小额服务资金资助带动义工分队积极执行服务项目；通过策划多项义演、户外义工服务活动，借助媒体力量广泛铺开义工招募宣传，普及志愿文化；灵活义工社会回馈制度，探索RFID卡义工服务时数记录应用计划，将服务时数积分转换成公共福利。在党员队伍中启动志愿服务工程，发挥党员队伍在社会主流价值引导中的作用。将志愿服务时数与入党考核、优秀党员评选相挂钩，并订立每年7月的第一个星期六为永久“街道党员志愿服务日”，党员参与社区志愿服务、探访慰问等活动，融入关爱文化充实党员生活。

（三）企业战略合作机制

积极发动实力雄厚、富有社会责任感的企业成为战略合作伙伴，协助政府推动地区公共服务事业。创新企业参与慈善公益事业手段，政府为企业与公益团体搭桥，引导热心企业和个人面向本土社会服务项目进行项目资助捐赠，直接支持公益社团发展，以多种手段吸纳优质社会服务资源。佛山中国移动南海分公司、佛山传媒集团珠江时报社两大地区行业领军已成为“关爱桂城”建设的战略合作伙伴，南海桂城总商会集中本土民营企业家力量，统一推动企业关爱项目。

（四）政府授勋表彰机制

设立桂城最高荣誉奖章，从政府层面对在“关爱桂城”建设中表现杰出的个人、团体、企业及项目进行隆重嘉许，以高规格的政府授勋，将“关爱桂城”塑造成深入人心的文化品牌。出台《“关爱桂城”建设授勋评选细则及奖励办法（试行）》，启动市民大众评选，提升“关爱明星”的社会认同，加强广大市民对关爱文化的认知度和参与热情，重构社会道德体系，引领社会主流文化和精神文明。

四、社会参与，联动提升，“义工＋社工”满足专业服务

发展社会主体共建社会公共服务体系，为市民提供公共和专业的服务，这是桂城推动公民社会形成的基本思路。为此，桂城启动两项主要机制:其一为全城义工运动，鼓励开展志愿服务，培育城市志愿精神；其二是社工义工联动机制，由社工来带领义工开展城市公共建设，从而实现公共服务的专业化。具体工作如下。

（一）广泛发动群众扩充义工队伍

“关爱桂城”以义工组织为中坚力量。为将桂城义工联打造成非政府组织的龙头，义工联由街道主要领导担任领袖，以党员干部和公职人员为骨干，带动社会各界热心人士广泛参与，活动获得了热烈的社会反响。各社区、各村（居）纷纷组织成立了党员、团员义工分队，既可以生活社区为单位，组织社区内互助活动，活跃社区文化，又可在委员会的统筹下相互呼应，增强队伍的能力和影响力。通过扩大志愿服务的社会参与度，“义工”已成为“关爱桂城”建设的一个大众品牌。截至2012年年初，桂城义工联登记在册的义工人数是50 325人，有村（居）义工服务队及企业义工分队56支，合计义工服务时数251 625小时。

（二）利用社会资源使服务专业化

以“关爱基金”为平台，吸引社会中介组织承接政府服务外包项目，引入专业商业机构和非营利组织，既推动关爱服务专业化，又实现政府职能减负。例如桂城即将成立“三山青年成长促进会”，鼓励社区管理处探索与非政府组织开展合作，并与省民政学院共同建立实习基地。

（三）借用“外脑”提高服务水平

聘请专家对“关爱桂城”行动进行策划，制定推广策略，塑造桂城的城市品牌。邀请先进地区的资深社工，对桂城的社工体系和项目进行指导。建立评价机制，评估工作成效和研究发展趋势，引导工作不断深化。委托关爱服务中心或者有关专家研究相关鼓励政策，探索更有效鼓励个人和企业参与的鼓励模式。

（四）成立桂城社工工作中心，探索“社工＋义工”联动模式

成立桂城社工工作中心，计划颁布《桂城街道社会工作者薪酬待遇及晋升指导方案（试行）》。进一步提升社区专业化服务水平，壮大桂城社工队伍。探索“社工＋义工”联动模式，由社工引领居民参与城市建设机制。通过引入专业从业人员，使各项公共服务更切合市民需要，开拓的项目更具备传承和推广意义。目前已招聘政府专职社工13名，同时，出资引入社会工作实践及管理培训，将20个社区的工作人员转化为持有社会工作资格的社区社工。

（五）实施督导引进机制，设计科学管理模式

积极与广州、香港等地的专业社工资源沟通联系，引入专业督导，设计切实桂城的科学管理模式，协助“关爱桂城”建设健康快速推进。

五、成就:文化引领制度实践，推动公民社会加速转型

虽然关爱桂城探索的时间并不长，但它已经在社会管理、观众参与和社会和谐等方面初见成效。其一，成功与香港社会工作人员协会、（广州）启创社会工作服务中心签订战略合作协议，着手制订桂城社会工作五年规划，并结合实体项目，研究制订政府购买（资助）社会服务项目的管理、监督和评价的桂城模式，初步实现社区管理转型。其二，公众参与社会管理积极性提高了。以借力第三方为机制目标，1年内吸引杨帆社工中心、南海区启创社会工作服务中心、佛山市南海区博睿社工作服务中心等6家服务机构落户桂城，以同时拥有8家注册公益社团的规模，引领大佛山公益专业化。通过扩大志愿服务的社会参与度，“义工”已成为“关爱桂城”建设的一个大众品牌，桂城义工联登记在册的义工人数是18 707人，有村（居）义工服务队及企业义工分队46支，合计义工服务时数18 227小时。目前已招聘政府专职社工13名，同时，出资引入社会工作实践及管理培训，将20个社区的工作人员转化为持有社会工作资格的社区社工。其三，社区和谐度提升。在农村维稳、长者安老、青年教育、外来工子女辅助等领域，实现社会力量与政府协同推动。目前已实现结对家庭2 017户，通过与群众家庭零距离沟通，前置维稳触手，主动化解矛盾，综治维稳工作的基础更加坚实。不同来源地的新老桂城居民相互关爱，和谐共荣。2010年，桂城全年上访案件总数为283批次，同比下降33.2%。目前，桂城的关爱文化已经成为佛山社区文化的典范，多次受到上级部门肯定和表彰。这表明，南海桂城已经初步实现向公民社会的转型，“小政府，大社会”的理念已经深入人心，这也就意味着关爱文化作为一个公民素质实践的制度平台，正以其核心性和凝聚力，成为引导南海基层社会管理转型的价值航标。

六、至善文化:关爱模式的因地制宜

2012年11月，西樵至善文化实施方案经过长期的酝酿终于正式出台。西樵因地制宜地推广“关爱桂城”模式，立足于文化社会管理创新，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。从机制、机构、基金、基地等方面建立起一整套加强社会建设、创新社会管理的体系。

（一）机制方面

在机制上，成立“至善西樵”建设督导委员会，由镇委书记坐镇，党政领导班子联席，并邀请社会人士组成顾问团，成为各方参与决策的领导机构，谋划“至善西樵”建设发展战略和政策等重大事宜，并对各类至善行动进行监督、检查、评估和指导。

（二）机构方面

在机构上，“至善西樵”建设督导委员会将常设秘书处、党员义工发展部、农村拓展部、社区拓展部、企业拓展部、行动推广部、社会工作推广部和至善基金资源统筹部。

（三）基金方面

在基金上，由西樵镇政府出资200万元作为一期启动资金，以此引导热心企业和个人积极捐赠，在此基础上，建立“至善基金”孵化公益项目，资金将用于孵化西樵公益组织，扶持本土社会组织开展社会服务项目。财政所将制定专门的使用管理制度，明确由“至善西樵”建设督导委员会负责审批基金的使用，并专项用于西樵的至善行动，与慈善会区别开来。

（四）基地方面

在基地上，将融合“文翰樵山”建设内容，用5年时间打造“善言、善行、善德、善信、善治”五大至善主题中心场所。

1.善言

以社区参理事会作为善言载体，广泛收集民意，为社区发展出谋划策。东碧社区可利用碧玉广场作为善言传教阵地；樵华社区可采取“小区宣传＋学校教育”相配合模式，在新服务大楼建立社区言传身教的学子文化风；在上金瓯松塘村建立西樵镇首个善学文化中心，结合孔圣庙活动，形成一个善言品牌。为了让圣贤的哲思能够在现代文明中得以继承，西樵所有的中小学都在推行“一校一品”的特色教育。例如:西樵镇第四小学以“生命书旅”为主题的经典诵读；西樵镇民乐小学的“文武相晖”特色课程；西樵镇第五小学“传承国学，厚泽人生”的国学教育；在西樵镇民乐小学，老师每天带着学生在操场上练习武术操和南狮操，既锻炼学生体魄，也以武励志。而在康有为曾经就读的三湖书院脚下，西樵镇第五小学自2005年9月开始，就引领学生走进文化经典的圣殿，该校为此还精心编写了特色教材《经典教育读本》，并做到“八个坚持”:坚持每日一诵、每天背一句、每周一节师生阅读课；坚持每天“经典十分钟”广播；坚持播放经典故事、古典音乐；坚持每天练硬笔字；坚持每月展示优秀硬笔书法作品等。在学校的引导下，学生学习传统文化的热情日益高涨。善言正是通过与教育结合，让学生在学习中接受传统文化中的优秀人文精神，提升自身道德素质。

2.善行

提倡行为上的自觉，从举止上表现至善理念，积极参与各类志愿服务和慈善之举。在新西樵科技工业园管理处大楼建立一座“企善家”综合服务大楼，引导外来务工人员和企业学习善行，让新西樵人和企业家都能融入至善文化，以行动突出西樵至善的内涵。

3.善德

将善德发挥到日常生活。以启鸿中心为载体，连片社区卫生服务站、西樵福利中心、樵园社区服务中心、西樵长者活动中心，通过与专业民间机构的合作，彰显各阶层的社会责任感、家庭责任感和个人责任感，打造公益慈善的服务集聚地，宣扬至善理念，并作为至善之风的枢纽地带。在这其中，西樵将注重擦亮党员志愿服务品牌，使社会工作成为基层党建的新抓手，牵头解决一批群众关注的热点问题，例如对党员进行培训，让其拥有社工的服务和沟通技巧，能更好地联系群众，帮助群众解决问题。

4.善信

将善信内化成心中的支撑点，坚持善念。结合“文翰樵山”建设，融合樵山文化内涵，以锦湖片区为载体，通过岭南文化苑、博物馆等场地展现出善信，以樵山文化节、观音文化节、大仙诞文化节等活动传播善文化，体现西樵浓厚的至善文化底蕴和文化信念的传承。这是一种借助传统民俗活动传承至善文明的重要创举，如广东禅宗六祖文化节佛山分会场活动暨第三届南海观音文化节举办千僧祈福大典的大型活动，通过招募义工善信，让他们与众法师一起诵经祝祷来祈福迎祥，在至善信念中完成自我的道德升华。此外，像松塘村每年都举办孔子诞辰，让几十名西樵小学生手执竹简、书、扇，扮成儒家弟子品读《论语》，西樵山为学龄儿童举办“崇德立志”开笔礼等活动，都是借助民俗活动或仪式来传承耕读传统、至善文明的重要活动形式。

5.善治

转变政府职能，强化服务理念，以服务来体现善治。以行政服务中心、社区服务中心为载体的政府公共服务延伸到基层，突出服务型政府形象。以城市管理、城市更新为切入点，建立一座信息化的城市管理中心。此外，“至善西樵”还通过建立机制来扶持社会机构发展，通过公益社团机构购买政府服务的方式实现社会管理的创新。2012年以来，西樵加大力度发展壮大本土社会组织，培育NGO、互助社、街坊会等10余个，购买社会服务项目资金121.6万元，服务人群达8 600多人次。

五大主题中心分别发挥着道德教育、道德实践、社会服务、信念培植、管理创新等5个既不同又相互联系的素质提升项目。

从上述描述可以看出，“至善西樵”从机制、机构、基金和基地4个方面，建立文化素质提升和社会管理创新相结合的模式，显然是对“关爱桂城”的核心架构进行移植，但同时，西樵又充分利用“文翰樵山”的建设，并充分利用西樵丰富的自然、历史和人文传统，将“至善西樵”的素质提升与“文翰西樵”的文化旅游产业结合起来，从而使两者互为平台，又相互提升。因而西樵模式又不是对于“关爱桂城”的简单模仿，而是以自身的地域特色和优势进行因地制宜的移植。而这也就意味着，“关爱桂城”的模式是一种可以复制的模式，它为基层社区提升公民素质的培养提供了一套基本的制度框架。

然而，无论是“关爱桂城”还是“至善西樵”，它们作为一项综合的社会管理，其涉及的领域是非常广泛的，需要统筹推进。镇（街道）一级先行主导，确实是发挥了人力、资金、资源的快速调配，发挥了“船小好调头”的探索优势，但这种自下而上的推动，也恰恰成为制约持续发展的必然。例如政策上对公益团体、NGO的存在条件和跨区服务有非常大的限制，镇级政府是无法成为业务挂靠单位的，只能对申请“关爱/至善基金”的机构通过项目实现管理监督，没法有效调动。社团申请政府资助的财税、手续和途径等政策还很含糊，往往需要花费大量的时间精力与上级沟通协调，很多时候难以得到重视理解，而这也就显示出基层文化模式的被动。因此，如何突破更高一级的制度障碍，成为一项需要发挥各方智慧的重要课题。

【注释】

[1]林星泉、林晓丹:《孝德文化始于生活，融于生活》，《珠江时报》2011年10月19日。

[2]林星泉、张媚、肖乃花:《200市民畅游文化景观感受孝德魅力》，《珠江时报》2011年9月26日。

[3]张利华:《试析中国特色社会主义核心价值体系的结构与内涵》，《中国特色社会主义研究》2007年第4期。

[4]吴光芸:《公民公共精神与民主政治建设》，《理论探索》2008年第1期。

[5]丛日云:《民主制度的公民教育功能》，《中共天津市委党校学报》2001年第1期。