政府跨域文化管理的可能性

政府跨域文化管理的必要性、可能性与关键:基于关—天经济区的现实思考

胡照龙

摘　要:目前，地方政府间的跨域文化管理日渐成为我国区域文化资源整合的重要途径，是区域经济发展的重要推动力。本文在界定政府跨域文化管理概念的基础上，分析了政府跨域文化管理的必要性和可能性的基础，探求“关中—天水”经济区各政府文化部门进行跨区域文化管理的合作之道，以此来促进整个经济区文化的繁荣发展以及政府文化管理能力的提升。

关键词:“关—天”经济区;跨区域政府文化管理;管理重心

在当今经济全球化和区域经济一体化发展趋势下，区域性的经济圈建设持续推进，跨域文化发展也呈现集聚发展趋势，因跨越不同的行政区域，在文化管理中常常会出现地方政府无法单独解决的跨区域文化管理事务。为此，地方政府应以互利共赢为准则，开展跨域文化管理。地方政府跨域管理的模式，在西方欧美国家已经被推行多年，被证明是一条提高地方政府区域管理能力的成功经验。而文化管理作为政府的一项重要职能，跨域文化管理将是整合区域文化资源，推进区域经济发展的重要途径。本文以“关—天”经济区为例，探析地方政府跨域文化管理问题。

一、政府跨域文化管理的内涵

目前，地方政府间的跨域文化管理日渐成为我国区域文化资源整合的重要途径，是区域经济发展的重要推动力，更是我国区域文化资源开发由传统的自上而下的被动性开发向自下而上的主动性开发转换的重要模式。通过在知网上检索相关文献，输入关键词“跨域文化管理”检索，几乎没有现成的研究成果。输入“政府跨域治理”，显示有75篇相关文献。因此关于“政府跨域文化管理”的具体内涵，学者并没有给予明确的界定。而地方政府间的跨域合作治理因研究起步较早，现成的研究成果较多，并有学者给出了具体的内涵。所谓“地方政府间跨区域合作治理是指若干个地方政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议或合同，将资源在地区之间重新组合分配，以便获得最大的经济效益和社会效益的活动”^[1]。而“文化管理则是文化管理主体依据于管理学的基本原理和文化发展的基本规律，对文化及其事务实施计划、组织、领导、控制和协调的行为过程”^[2]。

根据跨区域地方政府间合作治理的内涵，结合文化管理的内涵，我们将政府跨域文化管理作以下界定:政府跨域文化管理是指若干处于不同行政区域的地方政府为有效应对文化资源保护、开发、利用等一系列共同面对问题，依据一定的规则，按照管理学的基本原理，在一定的组织机构的领导下对区域范围内的文化资源进行整合和开发，以满足区域群众日益增长的精神文化需求，实现区域文化大发展大繁荣，为区域经济发展提供持续动力引擎。这种跨区域政府间的文化管理是一种由传统相互竞争实现文化繁荣经济发展向现代共谋发展、互利共赢转变的一种制度安排，是一种横向合作、扩大开放、实现双赢的制度安排。

二、政府跨区域文化管理的必要性

“在当代对跨区域公共事务的治理中，各辖区政府为了获得各种有形无形的资源以实现一定目标，围绕制度、政策、公共物品和服务展开了诸多恶性竞争，最终导致各方陷入了地方主义的泥沼”^[3]。要想走出地方主义的泥沼，克服地方政府恶性竞争带来的诸多问题，加强跨域政府间的合作是解决问题的必然选择。

从市场化宏观进程看，随着改革开放以来，特别是建立中国特色社会主义市场经济体制以来，我国市场化进程不断推进，地方政府的自主意识日渐增强。但现实困境是国家政治体制改革进程之后，加之行政性分权的配套改革的滞后实施，我国市场化进程直接催生了诸多如地方政府恶性竞争、政绩主义、地方保护主义、GDP崇拜等公共事务问题。落实在文化管理上，各地方政府依据区域文化资源盲目开发建设文化产业园区和集聚区，缺乏独特性和对市场细分领域的挖掘开发，导致文化产品和服务的低端化、雷同化以及无差别化的同质化竞争的出现，造成资源和资金的浪费。在这种情况下，传统的行政区文化管理机构已经力不从心，迫切呼唤一种新的管理机制的诞生。

从区域经济发展需要看，一方面，文化发展的程度和水平如何，直接影响到一个国家或者区域的经济建设水平，经济发展的精神动力和智力来自于文化的发展，文化发展较快较好的地方，经济建设和发展就有一个良好的发展环境，同时还能在文化建设的高度精神文明引领下，朝着可持续的、运行良好的、健康的经济发展方向前进，如若一旦忽视文化的这些推动和促进作用，必然会阻碍经济的发展。另一方面，文化具有休闲娱乐、满足人民精神文化需求的功能，具有商品的价值和使用价值属性，能够依附在文化产品中进入消费市场，被大众消费，从而使文化成为了经济发展的一种手段。因此，文化是影响跨区域经济发展的重要因素，区域文化的整体发展必然呼唤各地方政府进行跨区域文化管理和合作，进而实现经济发展以至整个区域的全面发展和共同繁荣。

从政府管理能力提升看，一方面，因为跨多个行政区域，参与的地方政府及其部门多而复杂，这就对各地方政府部门之间的合作协调进行了严峻挑战，各政府部门必须要统一规划和协调，尽各自能力和全力，共同为区域文化发展发挥作用。另一方面，在各个政府部门内，其职能部门设置多而分工细微，因此政府部门要根据区域文化发展要求，对自身组织结构进行适当调整，合理分工和统筹安排，以提高办事效率，增强政府效能。因此，跨区域政府文化管理是区域文化发展的需要，是经济长远发展的需要，也是政府提升自身管理能力，应对复杂情况和适应外界变化，更好地管理社会文化事务的需要，是政府管理能力在文化方面的重要体现。

三、政府跨域文化管理的可能性

近年来，伴随着区域公共管理理论的兴起，作为公共管理的主体的区域政府间的合作成为学者研究关注的重心。改革开放以来，我国区域政府间的合作取得了巨大的发展，在合作范围和领域上都在进一步的丰富和扩展，地方跨域合作先后涌现出城市集群互补合作型的长三角区块、浅度互补型合作的武汉城市圈、深度合作型的东北三省经济区等典型模式。文化管理作为政府管理的重要职能，在政府跨域合作管理中，文化是联系不同区域的纽带和桥梁，更是提升区域竞争力的不可忽视的重要因素。因此，跨域文化管理对于区域政府合作的重要性就不言而喻了。跨域文化管理涉及不同行政区域的文化职能部门，统筹和协调、利益平衡、制度设计等必然有很大难度，但地方政府作为区域合作的主体，必然以“经济人”身份追求自身利益和区域利益最大化为立足点，因此，政府间的博弈和区域经济一体化，为跨域文化管理实现的提供了可能性。

(一)政府间的博弈为跨域文化管理实现的内在动力

随着市场化和区域经济一体化的不断推进，产生了诸多跨区域公共事务，迫切需要地方政府间的合作。但合作怎么成为可能?何以维持?目前研究成果对此有三种解释:其一是以经济利益为基础的合作;以利他主义为基点的合作;以理性基础上的合作。很显然，利他主义的行为合作动机并不具有普遍性，导致的结果更是可想而知。能够作为地方政府间合作的基点只能是建立在理性基础上的合作博弈，只有这样，各个地方政府间的利益才能得以平衡，才能使得合作有持续发展的动力和可能。因此，只有通过合作博弈来构建我国跨域政府间公共事务合作治理的框架。所谓“博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决策的均衡问题。迄今已形成一套完整的理论体系和方法论体系，被广泛应用于经济学、军事、政治科学、人工智能、生物学、火箭工程技术等”^[4]。通俗地讲，博弈就是参与竞争合作的各方为实现自身利益最大化而采取策略的总和。地方政府间的博弈合作正是基于“利益”及趋利的“经济人”而采取的合作策略，但在政府间合作中往往会发生各地方政府理性的微观选择导致了非理性的宏观恶果的“囚徒困境”^[5]式博弈。地方政府间“囚徒困境”式博弈往往导致恶性竞争，带来资源的浪费、高额的行政成本以及重复建设等诸多问题，跨域文化管理更是如此，在一定的行政区域内文化资源或禀赋具有相同或类似的特征，各地方政府基于自身“经济人”出发，盲目开发文化资源，必然导致同质化竞争，最终使各方都陷入泥潭。很显然这样做与我们国家实现文化大发展大繁荣的战略是不相符合的。这也正是“囚徒困境”所揭示的深刻问题，即个人理性与集体理性的矛盾。反映在政府间合作上，即每个政府分别追求自身利益最优化，结果就是两败俱伤。

基于以上阐述，我们认为，通过一定的制度安排，跨域政府文化管理是可以实现的。首先，博弈的次数不是动态的，跨域间政府文化管理是重复进行的，并非偶发性的，合作的多方都会考虑不合作决策带来的高额代价和成本;其次，博弈的主体是确定，地缘上的位置因素，决定了跨域政府文化管理的主体是确定的，这将利于建立良好的交流和沟通机制;最后，博弈围绕的文化资源有相通也有差异，大量的文化资源的开发和利用，客观上是政府在更加广阔的视阈下考虑问题，这使得合作、沟通、协商成为跨域政府文化管理集体行动的内在动力。

(二)区域经济一体化为跨域文化管理的实现提出了时代诉求

随着区域经济一体化浪潮的突飞猛进，使各个区域之间的竞争更加激烈，而这种竞争已不再是传统意义上的资源禀赋等比较优势的竞争，更多的是表现为区域“综合竞争优势”层面上的竞争。在众多影响区域综合竞争力的因素中，文化因素的影响愈加明显，日益成为推动区域经济快速发展的重要源泉。首先，区域文化对一个地域的经济结构会产生深刻的影响。保守内敛的文化倾向于单一的产业机构，产品相对单一;而外向型的文化，其产业结构比较注重多元性，产品更加丰富。其次，区域文化本身就可以成为一种产业。文化产业作为文化与经济相融合的产物，被誉为21世纪的“黄金产业”之一。文化产业受到了世界各国的重视，在很多西方发达国家和地区，文化产业已成为国民经济的支柱性产业，成为推动经济发展的重要引擎。最后，文化创新是区域经济创新的内在动力源泉，区域创新是以特定文化为背景的，从某种意义上说，区域经济发展的创新往往是从文化观念更新开始。基于文化对区域经济发展的重要作用，可以将地方政府竞争的负外部性内部化，使文化资源得到优化配置，将竞争所产生的社会经济成本转化为地方政府收益的跨域政府文化管理，就应运而生了。

四、“关—天”经济区政府跨区域文化管理的管理重心

“关—天”经济区是国家发展战略的重要组成部分，主要包括陕西省西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、杨凌、商洛(部分区县:商州、洛南、丹凤、柞水一区三县)和甘肃省天水所辖行政区域，面积7．98万平方公里，2007年末总人口为2842万人，直接辐射区域包括陕西省陕南的汉中、安康，陕北的延安、榆林，甘肃省的平凉、庆阳和陇南地区。“关—天”经济区的长远发展，必须建立在区域政治、经济、文化与社会全面协调发展的基础上，经济区文化领域的发展将发挥其他领域难以替代的功能，成为支撑整个经济区强盛不可或缺的因素。“关—天”经济区的建设为陕西、甘肃两省的文化的发展带来重大战略机遇，同时也是对“关—天”经济区内各地政府文化职能部门如何协调工作，打破传统地域行政区划，充分发挥其文化管理职能提出了巨大挑战。本人重点从机制、体制、组织等各方面的进行建构，成为推进“关—天”经济区跨域文化管理的关键路径，逻辑上也构成了“关—天”经济区政府跨区域文化管理的管理重心。

(一)突破体制束缚，进行统筹规划

“关—天”经济区内各地方政府文化部门之间要实现合作，首要的和必需的任务就是要树立整体合作意识，要敢于突破现行的行政区划体制对经济区发展的束缚，经济区内各政府文化主管部门应本着提高行政效率和共赢的理念，打破行政区划的框架，从体制上消除限制区域之间文化要素自由流动的区域壁垒，在跨越行政区基础上，加大对经济区文化资源的开发与利用，促进文化合作。在此基础之上变各自为政、自我中心的独赢思想为互相影响、相互合作、共同发展的共赢思维。在突破体制束缚，树立合作理念的前提下，经济区内各政府在规划上还应进行协商和统筹。建议以《关中—天水经济区发展规划》为依据，按照坚持经济发展与文化发展并重的原则，制订协调一致的经济发展与文化发展两个战略实施方案。在“关—天”经济区经济开发与建设过程中，在陕甘两省领导层面建立一个协调经济发展与文化发展的协调领导小组，在解决经济发展问题的同时，更好地解决文化发展问题，解决好区域文化合作、文化交流、文化传播等问题，实现文化传承并推动“关—天”经济区现代化建设和精神文明建设。

(二)理顺政府关系，建立管理机构

对于“关—天”经济区“七市一区”各地方政府文化部门分工过细、职能部门设置多导致办事效率低、合作中各自为政等情况，当务之急就是调整经济区中各市文化管理部门的内部结构，进行部门体制改革。具体说，一是撤销政府文化主管部门内部那些职能重叠的部门，使审批等的程序简单化，使其关注重心从细微的操作层面向宏观指导层面转变。二是明确各文化部门之间的分工和具体职责，务必实现在文化管理过程中的各部门共同努力以促进文化管理的落实，实现政府管理能力的提升，逐步在实践中摸索调整并最终实现职能清而不乱、工作有序、统一管理的文化大部门体制。同时，建立一个跨区域的文化管理协调机构。其主要职能是组织协调实施跨区域重大文化建设项目、重大文化资源开发、文化资源的保护与开发，以及文化生产要素的流动等问题，组织对跨区域文化合作项目的政策评估和审议，统一规划符合该经济区文化长远发展的规划，制定统一的文化合作规则和政策措施，并集中反映和代表经济区内各政府文化主管部门的文化发展意愿，并且要获得经济区内各政府部门普遍认可，要有能力解决在跨区域合作过程中各地方政府因为利益等产生的种种矛盾等，并进行适当的协调以求最终解决问题。

(三)完善制度建设，提供监督约束

制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”^[6]。制度的重要功能就是使复杂的事物变得富有预见性，制度能起到为事物发展和各种行为提供依据和保障的作用，同时也能对一些行为主体进行约束和监督。要保证跨区域文化管理能够有效进行，政府首要的任务就是要对这些不断变化的合作秩序，以及合作关系等进行一个有效的规范，以保证各地方政府在任何形势的变化下都能够进行良好和友善的合作。因此，目前经济区内必须建立起一系列关于规范和保障各地方政府文化主管部门进行文化合作及文化管理的法律和法规，对经济区内各地方政府合作的各个过程进行法律规范，使其产生法律效力。同时，成立跨区域联合文化考核小组，完善以群众为主体地位的考核制度，制定科学、规范的政绩考核综合体系，综合考量跨域文化管理的工作，以保障跨域文化管理的持续实施。

(四)创建协调机制，保障合作动力

政府之间的协调机制是他们之间能够良好合作的基础，有效的合作必须建立在参与合作的各地方政府相互了解和认同的基础上，良好的协调机制，是合作的基础和条件，更是合作的原动力。首先，建立沟通交流机制。“关—天”经济区内各文化主管部门可通过文件通报制度、联席会议制度、会议论坛等多种形式，建立经济区跨域文化管理和交流机制，确保信息共享和沟通交流顺畅，进而推动有效的政府合作。其次，建立利益协调机制。在合作中如何让各地方政府的利益不要差距过于巨大，努力实现他们之间的平衡就是目前跨区域文化管理的难题和重点。因此，必须建立起一套完善的、完整的、科学的并且适应经济发展的地方政府之间合作的利益分享和利益补偿机制，通过利益协调机制的建立，使得各地方政府之间在合作过程中利益不受到损伤并保有合作的积极性。最后，建立区域公共基金。区域公共文化基金具有配置文化资源、激励合作、缩小行政区间差异的作用，建立经济区内公共基金有利于调动处于劣势地位的文化部门的积极性，最大限度地保障跨域文化管理的原始动力，实现经济区文化大发展、大繁荣的最终愿景。

(五)转变自身职能，提高管理效能

政府文化管理的角色是由一定历史阶段，文化在整个国家政治、经济、社会运行体系中的价值地位决定的，不同时期政府文化管理扮演的角色不同。“关—天”经济区政府要改变当前经济区文化管理中遇到的难题，必须要对自身文化管理角色进行转变，从文化经营者、管理者的角色转变为协调者、服务者的角色。同时，大力开发文化市场，盘活区域文化资源，通过调节供求机制、价格机制、竞争机制和风险机制，促进企业提高劳动生产率，推动文化产业的结构调整和升级并配合政府推动经济效益和社会效益共同增长，从而达成优势互补、互利共赢的均衡状态。此外，充分发挥社会组织的管理功能，积极培育具有发展前景的社会组织，稳步推进社会文化服务管理制度建设，积极加强社会组织和政府行政之间的沟通和联系，促进政府行政功能和社会自治功能互补，逐步建立“政府管理、行业自律、企事业单位依法运营”的文化管理体制。

【注释】

[1]李文星，蒋瑛．简论我国政府间的跨区域合作治理［J］．西南民族大学学报(人文社科版)，2005( 1)．

[2]刘吉发，金栋昌，陈怀平．文化管理学导论［M］．北京:中国人民大学出版社，2013:5．

[3]陈瑞莲，蔡立辉．珠江三角洲公共管理模式研究［M］．北京:中国社会科学出版社，2004．

[4]张维迎．博弈论与信息经济学［M］．上海:上海人民出版社，1993:34．

[5]囚徒困境( Prisoner's Dilemma)是博弈论的非零和博弈中具代表性的例子，反映个人最佳选择并非团体最佳选择。

[6]【美】L．E．戴维斯，D．C．诺斯．制度变迁的理论:概念与原因［J］//财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集．上海:上海三联书店、上海人民出版社，1996:270，329．