构建“关—天”经济区文化产业布局政策法规的原则

构建“关—天”经济区文化产业布局政策法规的原则_文化治理: 文化管理的实践趋势

“关—天”经济区文化产业布局政策构建的思考

岳红记

摘　要:关中—天水经济区是国家规划的重点经济区，文化资源非常丰富，文化产业的开发与布局对西部地区经济的发展起着重要作用。但是相关文化产业政策法规存在着缺位，本文对此进行了分析，并提出了构建政策法规的思路。

关键词:“关—天”经济区;文化产业布局;政策法规;缺位

一、前言

关中—天水经济区是2009年6月25日批准的国家重点经济区，属于我国西北内陆地区，范围包括陕西省的西安市、宝鸡市、咸阳市、渭南市、铜川市、商洛部分县(商州、洛南、丹凤、柞水)、杨凌示范区和甘肃省天水市，总面积达7．98万km2，直接辐射区域包括陕南的汉中、安康，陕北的延安、榆林，甘肃省的平凉、庆阳和陇南地区。［1］

在“关—天”经济区内，文化资源非常丰富。陕西文化资源主要有:周秦汉唐文化资源、民俗文化资源和人类史前文化遗址;天水的文化资源有:伏羲文化、大地湾文化、秦国早期文化、石窟文化、三国文化，其中的麦积山石窟是我国四大石窟之一，驰名中外。在《关中—天水经济区发展规划中》，已规划了五大文化产业园区，即:临潼文化产业园区、曲江文化旅游产业园区、西部影视基地、法门寺文化园区、华夏始祖文化园。在旅游产业的规划中，规划了西安—宝鸡—天水丝绸之路旅游等五大精品旅游走廊和周秦汉唐文化旅游等六大旅游精品区。

在这些文化资源中，有许多资源是世界上独一无二的，决定了该地文化产业发展的潜力。因此，在原有文化产业发展的基础上，依据区域经济发展的有关理论，有必要对该区域内的文化资源进行优化配置，对文化产业园区进行合理布局，使“关—天”经济区文化产业的发展形成集聚效应，成为西部大开发新的重要经济增长点。但是，以上文化产业园区的布局和旅游线路的设计只是一个方向性的指导。由于“关—天”经济区文化产业是政府主导型的产业布局与结构，它以政府规划或者政府制定产业政策法规的方式来干预文化产业成长和演进。这种机制模式，特别注重政府用法规政策来调节文化产业的资源配置过程。

二、“关—天”经济区文化产业布局政策法规缺位的问题

相关的政策法规缺位问题，已经影响“关—天”经济区文化产业的发展，使区域之间的资源优势得不到合理配置，各种文化生产要素也不能进行合理流动。具体表现如下:

(一)产业规划重复

在规划中，是把文化产业和旅游产业作为两个产业进行规划的。实际上，在具体操作方面，这两个产业有很大的交叉性和一致性。一是在资源配置上，无论是文化产业园区的布局还是旅游线路的开发，所需要的大部分文化资源是以周秦汉唐文化为主，这样，在资源配置和景区的建设中有可能重复和浪费。二是消费主体的相同性。文化产业和旅游产业的发展，都必须是以吸引大量的人群消费为前提的，由于这两个产业在生产中所用的主要生产元素——文化资源是相同的，生产的产品有可能具有同质性，就决定了游客消费同质性。结果会产生此消彼长的状况，没有达到真正意义上的整合。

(二)各地的产业政策与文化产业政策不相容

国家设立“关中—天水经济区”，远远超出了“关中”的行政区域范畴，是为了突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带，目的是为了促进区域之间开展竞合而不是竞争，是区域核心竞争力的延伸而不是竞争力之间的对抗。因此，关中—天水经济区的发展，必须朝着有利于促进经济区产业升级、增强产业的内聚力、扩大“大西安”的辐射和带动作用、最终实现区域共同繁荣的方向发展。［2］由于关中、天水地理位置的接近，文化资源方面有许多相似性和互补性。因此，在文化资源的开发和产业布局时，要本着合作互补、共同发展的原则，共同繁荣的目的，取消地方保护主义政策，打破行政区域界限，使人才、文化资源、资金等生产要素在经济区内进行合理流动，才能使资源配置产生出1 +1＞2的聚合效应。

(三)文化资源开发与保护的政策法规不明确

发展文化产业的重点要落实在“产业”上，注重经济效益，而“关—天”经济区的好多文化资源具有垄断性和独特性，也具有不可再生性，在文化产业的布局与开发中出现了产业发展规律和文化发展规律相互冲突的问题。所以如何处理好文化资源的开发、保护和发展的问题，在“关—天”文化产业的发展中比较迫切，这就需要相关的政策和法规来保障。

(四)文化资源的产权不明晰

目前在文化产业的发展中，资源的产权问题困扰着文化产业的快速发展。好多旅游景区多头管理，政出多门的现象仍然存在。因为文化资源分属省、市、区三级管理，涉及文物、园林、建设、宗教、农林、土管等相关部门，条块分割现象严重;比如陕西的楼观台景区，省林业厅管辖森林公园，周至县的景区管委会管理风景，土地局管理景区的土地，另外，景区单位较多，级别不等，辖属不一，长期以来各自为政，互相掣肘，没有形成统一有效的管理机制。

三、构建“关—天”经济区文化产业布局政策法规的原则

文化产业政策法规的主要作用就是针对资源分配与配置方面出现的市场缺陷而进行的限制和对策，它是政府为改变文化产业资源分配和文化产业中文化企业的经营活动而采取的措施。制定“关—天”经济区文化产业政策法规的目的就是为了弥补市场功能的缺陷，通过政策法规来调整区域之间的文化产业的布局、运行和发展。因此，构建“关—天”经济区文化产业政策法规时，要注意以下原则:

(一)建立有效的区域协调机构和机制

建立统一的跨行政区的组织协调机构，建立有效的区域协调机制，是“关—天”经济区文化产业布局政策法规的前提和保证。这种机构必须是常设机构，有较大的管理职能和权限，有共同的管理机制和制度规范，能够得到各方的认可，对于相关地区有一定的行政约束力。该机构可以由两省领导，区内各地方政府主要领导组成，实行轮流负责制，定期或不定期组织会议，讨论制定区域经济发展总体规划，优化产业布局方向，实施基础设施对接，协商解决地区之间的利益矛盾和冲突。［3］

(二)以宪法为核心，以文化方面的法规为主要内容

文化产业政策法规的制定是一个复杂的问题，它是在已有法规之上来建立自己的政策法规体系的。而“关—天”文化产业布局的政策法规既从属于文化产业的政策法规，还具有区域性。因此在制定“关—天”经济区文化产业布局的政策和法规时，必须以宪法为核心，以文化法方面的法规为主要内容，同时横跨行政法、民法、商法、经济法、社会法、刑法和诉讼法等多部门多层次的法规体系，要注意与这些法规体系的交叉。目前，我国已经颁布的文化法主要有:《文物保护法》《著作权法》《文化娱乐场所管理条例》《演出市场管理条例》等一系列行政法规，另外，国务院颁发了《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定》两个重要文件，结合以上政策法规，制定适应“关—天”经济区文化产业布局与发展的政策法规。

(三)要与行政区域之间的政策法规相协调

“关—天”经济区是包括关中和天水两大行政区域，同时还辐射陕北、陕南部分县市，在制定“关—天”文化产业布局的政策法规时，首先要了解这些地区已经制定的有关文化产业的政策与法律，必须注意要避免与这些地方性的政策法规相冲突，要注意行政区域之间的文化产业政策法规的协调性。

(四)与WTO政策保持一致

WTO既是一个制定国际贸易游戏规则的世界性组织，又是一种由相关协定和协议构成的超国家形态、具有世界性特征的现代法律政策文本系统。文化产业属于国际服务贸易范畴。因此，在制定“关—天”经济区文化产业政策法规时，必须立足于一个新的制度、政策和法规的平台，构筑具有“关—天”区域特色又与WTO的基本原则精神相一致的政策系统。

四、构建“关—天”经济区文化产业布局政策法规的内容

(一)文化产业集约化政策

行业的产业化程度不高、结构不合理、地域文化产业重点不突出、文化资源尚未得到充分有效的利用，未能形成集约化、规模化经营的状况。产业规模小而分散的状态，造成文化生产单位普遍缺乏活力，创新能力不足，现代化的文化产品生产和组织方式没能得到充分应用，同时要打破地区封锁，促进文化产业的跨地区经营。应改变目前按照行政区划组建企业集团的做法，转为以文化资源为基础，以资本为纽带，组建企业集团，真正实行文化企业集团的市场化运作和规模化经营，最大限度地提高文化资源的利用率。

(二)制定合理的文化产业经济政策

文化产业经济政策包括融资政策、财政税收政策、价格政策和其他资金使用。文化产业的投资规模比较大，需要通过金融机构获得资金。制定倾斜性的融资政策是解决“关—天”经济区文化企业经费不足，投资渠道单一的重要途径之一，也是一项重要的文化产业政策法规。它包括资产抵押、集资入股、资助性信贷等方面的政策法规。财政税收政策，是指运用财政税收进行宏观调控，也是国家通过经济手段管理文化事业的有效措施，它包括财政优惠政策、税金减免政策、税利返还政策、差别税率政策。价格政策，进一步完善文化产业价格形成机制，要逐步引入市场机制，改革部分不合理的作价计价办法，促进文化消费。特别是垄断经营的文化行业或产品，在制定价格时，国家有关部门要实行监管机制，以防乱涨价。

(三)建立文化生产要素统一大市场的政策

要根据市场机制的要求，加快文化管理体制改革，打破地区行政壁垒，从地区分割的行政区经济转向区域经济，从分散经济转向聚集经济，以区域规划统领全局，实现地区间优势互补、良性互动的新格局。要培育现代文化市场体系，加强文化产品和要素市场建设，打破条块分割、地区封锁、城乡分离的市场格局，形成统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系。加强资本、产权、人才、信息、技术等文化生产要素的市场建设，实现生产要素的自由、有序流动。各地要走出各自为政、以自我为中心的独赢思维，消除市场分割的体制性因素，实行开放条件下地区的整体融合，达到地区间优势互补，以体现整体文化竞争力。［4］

(四)文化资源的开发与保护政策

“关—天”经济区的文化资源主要以文物资源为主，这些文化资源具有不可再生性和稀缺性，在产业布局与开发中要根据《文物法》制定相关的文化资源开发与布局政策法规。要处理好文物利用、开发、保护、研究之间的关系，做到文物利用必须服从于文物保护，当二者发生矛盾时，要求必须以保护为主。

(五)制定文化资源产权隶属的政策法规

由于文化资源的产权不明晰，在所有权、使用权、经营权等方面的权、责、利不明确，影响着“关—天”经济区文化产业的布局和发展。因此，应依据《经济法》《物权法》《资源法》等法规，制定“关—天”经济区文化资源产权明晰的政策法规，以有利于协调各部门的关系和利益，使“关—天”经济区文化产业的布局更加合理，走向持续性发展。

参考文献

［1］宋建军，卫海燕．关中—天水经济区产业结构对区域经济增长的影响［J］．资源开发与市场，2010( 2)．

［2］赵海林．“围、极、链、点，关中—天水经济区”发展模式构想［J］．纪念改革开放30周年优秀论文集，2008．

［3］史新红．关中—天水经济区经济一体化的思考［J］．宝鸡文理学院学报，2010( 3)．

［4］杨吉华．我国文化产业区域布局存在的问题及对策［J］．长白学刊，2007( 5)．