多中心公共文化服务供给的主体关系

时间：2023-02-29 理论教育版权反馈

【摘要】：在多中心公共文化服务供给的理论研究推动下，许多国家及地区都进行了这种供给模式的实践探索。其中，政府是公共文化服务供给的“安排者”，而市场和第三部门则充当“生产者”的角色。

多中心公共文化服务供给的主体关系_文化治理: 文化管理的实践趋势

内涵、轨迹、关系与特性:多中心公共文化服务供给的属性阐释

李天姿

摘　要:为避免公共文化服务供给中的“市场失灵”和“政府失灵”，解决文化服务中的效率问题，建立一种相互协调的多中心供给机制势在必行。本文将在对公共文化服务的多中心发展演变的研究基础上，总结多中心公共文化服务的特点并探讨相应思路，实现公共利益的最大化。

关键词:公共文化服务供给;多中心;特性

作为公共产品供给的重要部分，公共文化服务供给的模式一直是公共事务治理领域中极具争议性的话题，它经历了由政府单一供给到政府市场协作供给的演变。近年来，随着新公共管理运动的兴起，在理论和实践的发展向度上都提倡通过多中心公共文化服务供给模式来克服政府和市场的固有缺陷。

一、多中心公共文化服务供给的基本释义

公共文化服务，是政府公共服务的重要内容，是指以政府部门为主的公共部门提供的、以保障公民的基本文化生活权利为目的、向公民提供公共文化产品与服务的制度和系统的总称，包括公共文化服务设施、资源和服务内容，以及人才、资金、技术和政策保障机制等方面内容。

“多中心”概念是由以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派首次提出的，它是指公共产品供给中，由分级的、上下互动的供给者(尤其是政府)构成的一种秩序或者体制，也称之为“多中心秩序”［1］。也就是说，存在多个供给主体可以提供公共产品，这时以非营利组织为代表的第三部门开始提供公共产品，这种方式又称为自愿供给。自愿供给是指“公民个人、单位，以自愿为基础，以社会捐赠或公益彩票等形式无偿或部分无偿地筹集资金，直接或间接地用于教育、体育、济贫等公益用途，并接受公众监督的供给方式”［2］。

多中心公共文化服务供给指在“多中心”理论的指导下，构建包括政府、市场，以及以非营利组织为代表的社会自愿供给组织组成的多元供给形式。这种协调机制根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，努力寻求政府、市场和非营利组织在公共产品供给领域的均衡点，能够更有效地提供公共产品，满足人们需要，实现公共利益。［3］

二、多中心公共文化服务供给的历史轨迹

公共文化服务供给的发展演变经历了漫长的过程，从传统的政府包揽的供给模式到近代政府与市场协作的供给模式，在理论和实践的双重探索下，公共文化服务终于进入了多中心供给的阶段。

(一)传统一元供给模式

1954年，萨缪尔森将公共产品定义为“同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随享用它的人数规模的变化而变化”，并指出其区别于私人物品的非排他性和非竞争性两大特性。［4］这表征出公共文化服务作为公共产品的最大特性，这两种特质和由此产生的“搭便车”现象使市场调节对于公共文化服务的供给束手无策，为避免“市场失灵”，而达到“帕累托最优”，政府承担起直接供给公共产品的责任。而事实证明，政府单方面的直接供给并不完善，公共文化服务的质量得不到保证，政府腐败和财政危机，甚至造成严重的社会不满。

(二)近代二元供给模式

一批主张经济自由的经济学家论证了“公共物品私人供给”的可行性，随即将公共物品供给寄希望于私人力量及民间组织。在这种思想的影响下，20世纪80年代，西方的国家公共部门在公共行政和公共服务的改革进程中出现了“新公共管理”潮流，不仅使西方国家掀起了一个所谓“政府再造”的热潮，也使西方的国家公共文化服务制度发生了重要的转型。“新公共管理”的潮流也波及了西方国家的公共文化领域，从文物遗址、博物馆、档案馆等国家文化遗产到歌剧、芭蕾舞、戏剧等民族艺术遗产，乃至公共广播电视等公共文化传播媒体和国家艺术文化中心等公共文化活动场所，西方国家的各类公益性文化服务部门都不同程度地被卷入其中。这种政府加市场的公共文化服务产品供给模式在实践中很快出现的“契约失灵”“志愿失灵”等现象，迫使学者们不懈地探讨包括公共文化服务多元供给模式，其目的是探求政府、私营部门、第三部门，及公民在公共物品供给中合理的角色定位，以达到最佳的互动效果。

(三)多中心供给模式

国外学者很早就注意到了公共产品供给的问题，对于公共产品的非政府供给，以科斯、布坎南、德姆塞茨、戈尔丁等为代表的一批西方经济学家，从理论或经验的角度论证了私人提供某些公共产品的可能性。迈克尔·博兰尼( 1951)最早提出“多中心”一词，博兰尼引进“多中心”一词，是为了证明自发秩序的合理性以及阐明社会管理可能性的限度。他通过“负重(六边形)框架”形象地引出“多中心秩序”“多中心任务”等概念。随后在20世纪90年代以来，美国公共经济学与公共行政大师奥斯特罗姆的“多中心治理”理论提出了公共服务提供者与生产者分解的命题。她认为，“没有彻底的私有化，没有完全的政府权力控制，公共池塘资源的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效使用公共池塘资源的合约”［5］。迈克尔·麦金尼斯( 2000)在其著作《多中心体制与地方公共经济》中阐述“复杂的交叠管理体制优于单中心体制。政府部门能够在诸多选择中选取最富有效率的方式，来组织不同公共产品的生产，即可以与私人或其他组织签约来生产公共产品，也可以将生产进程置于自己的权威范围之内，这与政府部门的偏好存在关联”［6］。在多中心公共文化服务供给的理论研究推动下，许多国家及地区都进行了这种供给模式的实践探索。英国政府最为典型，除了建立最高的文化行政机构为文化发展建设提供资金外，建立了各类行业协会、基金会，引导社会、市场参与公共文化服务供给。

三、多中心公共文化服务供给的主体关系

公共文化服务供给的多组织安排的基本思路的核心是“交叠管辖分散权威”［7］。具体来讲，就是由政府、市场和社会协同合作、相互制约。其中，政府是公共文化服务供给的“安排者”，而市场和第三部门则充当“生产者”的角色。按照萨瓦斯所言“公共服务的生产者是直接组织生产或者直接向消费者提供服务的组织;公共服务的安排者则通常是特指政府，它指派生产者给消费者，或指派消费者给生产者”［8］。

(一)有效政府主导

公共文化服务自身的非营利性和非排他性决定了政府在公共文化服务供给中的主导地位。政府是为人民服务的政府，凡事要以公共利益为出发点，不仅要推动自身改革，成为公共文化服务的高效供给者，还应为社会提供舞台，作好市场、社会自愿供给机构的协调工作，促进社会的公平效率。

第一，推进自身行政改革。首先，政府在扩大自身采购实施范围和规模的同时，在大力推行协议供货采购形式的基础上，应继续积极探索其他有利于扩大采购规模和范围的采购方式;其次，完善政府采购程序，提高政府采购效率。尤其要强化政府采购预算管理，要求各采购单位及时报政府采购预算，做好全年采购计划，细列出年度采购项目和资金。预算一经批复，要严格执行，对无采购预算或超预算采购的，财政部门不予支付采购资金，以增强政府采购预算的刚性，硬化政府采购预算的约束;最后，推进采购人员素质教育，提高采购从业人员的采购执行能力。尽快建立政府采购人员职业资格管理制度，制订我国政府采购人员作业准则和岗位标准，建立职业资格认证制度和培训考核制度。

第二，促进相关制度建设。首先，准入淘汰制度的建设。政府必须明确市场和社会进入公共文化服务供给的条件，明确相关的程序，明确承担的职责，并且对不符合规定和资格退化的组织予以淘汰;其次，保障制度建设。没有相应的产权保障，私人企业就失去利益保证，而相关的第三部门也丧失了合法性，这是制度建设的核心和难点所在;最后，监督约束制度建设。公共物品的采供不但要完善政府内部监督机制，还要积极配合纪检、监察、审计等部门加强监督，并且与社会组织保持密切联系，接受群众监督，形成有效而严密的内部和外部的监督网。保证公共文化服务的有效供给和人民的公共利益。

第三，建立共享协商组织。一个有效的政府必须是公开、透明的，政府应开发建设统一的采购信息系统，提高政府采购的透明度，将与政府采购有关的数据信息登记入库，保证信息对称，对所有的市场主体公开公正;另外，罗尔斯曾指出“人们对协力产生的较大利益怎样分配并不是无动于衷的，这样就产生一种利益的冲突，需要一系列原则来指导在各种不同的决定利益分配的社会安排之间进行选择，达到一种恰当的分配份额的契约”［9］。可见建立一种有效的协调机构是必要的。可以在著名企业和第三部门中选拔有威信的代表，共同组成公共文化服务供给的协调组织，解决多组织间的矛盾。如约定私人供给的价格，解决第三部门的费用问题。从而保证私人企业和第三部门的长期利益。

(二)灵活市场合作

相较于政府公共文化服务供给，市场运作显得更为灵活、多样。作为“无形的手”，市场通过其自身固有的供求机制、价格机制、竞争机制和风险机制，促进企业提高劳动生产率，带动公共文化服务产品竞争，推动了公共文化服务的多样化、精品化。如果说政府是公共文化服务的主导者，那么市场就是公共文化服务的合作者，两者联系紧密、相辅相成，共同致力于公共文化服务建设。

目前，政府与市场的合作机制主要有以下几个典型模式:第一，与私营部门签订供给合同，对于一些具有一定排他性的准公共文化服务，地方政府可以通过面向社会公开招标的形式，按照公共利益最大化的原则，与中标企业签订供给合同，这样既可以通过引入竞争机制减少地方政府财政支出和压力，又能够提高公共文化服务的供给质量;第二，特定行业的授权经营，对于具有规模经济效益的自然垄断行业，地方政府可以通过公开招标形式选择私人企业，授权其在这一领域特许经营，禁止其他企业进入这一特许领域，以确保被授权企业的利益，但这并不意味政府对其不管不顾，地方政府应该制定一定的规则，禁止被授权企业制订垄断价格，保障消费者的权益;第三，税收减免和贴息补偿，对于某些由私营部门提供的准公共文化服务，政府把其价格控制在基本的生产成本之内，而这些私营部门损失的利益由政府以补贴、贷款贴息和减免税收等经济补偿的方式加以弥补，如对于那些提供教育和卫生服务的私人机构，以及从事高新技术产品开发的私人企业，政府可以给予一定数量的补助。

(三)第三部门补充

第三部门被萨拉蒙誉为“20世纪最伟大社会创新”［10］，它是非营利部门和非政府部门的总称。第三部门在公共文化服务供给中主要采取自愿供给的方式。近几年来，美国第三部门提供了政府出资的所有社会服务的56%，就业和训练服务的48%，保健服务的44%。然而，由于目前第三部门起步发展较晚，在现阶段的竞争中阻碍重重，第三部门的完善迫在眉睫。

首先，完善自我管理。作为自制力较差的第三部门应该加强自身制度建设，在国家的法规政策的约束下建立符合自身特色的办法，推进管理的科学化、规范化。提高自身在群众中的信任度，保障自身的稳定发展;其次，拓宽融资渠道。国家应当加快第三部门税收工作的制度化。划分专门用于资助民办机构的资金。另外，除了政府的政策扶持，第三部门可以争取公众、企业和境外的资金支持，可以借鉴西方国家的一些做法，与企业建立协作关系，从事共同主题营销，共同解决某个社会问题，并且通过媒体扩大影响;最后，完善用人机制。客观而言，由于传统“学而优则仕”思想根深蒂固，一元化官本位的优秀人才都涌向了政府部门，而市场化进程的加快又让众多企业吸引了大批人才。在优秀人才的竞争中，第三部门的劣势地位相当明显。因此，我国第三部门组织必须确立内部人事管理机制，完善用人机制，优化考核激励机制，树立人本观念，为员工提供培训与职业生涯规划，在户口、档案管理、职称、工资、福利和社会保障职工福利等方面吸引和留住优秀人才，逐步提高工作人员的待遇，使第三部门成为能够吸引优秀人才的工作领域。

四、多中心公共文化服务供给的主要特性

公共文化服务供给的发展经历了政府直接供给，政府与市场共同供给这两个阶段，而这两种方式在不断增长的社会需求压力下相继失灵，那么颇受推崇的多组织供给方式又有何可取之处?

(一)价值取向上公平效率并重

传统的政府直接供给公共文化服务的模式主要追求社会的公平，旨在使每位公民的需求在最大程度上得到满足，试图缩小社会差距，促进国家稳定。然而在实施过程中，政府单方面的承担供给的弊端却凸显出来，一方面，政府负担过重陷入财政危机，“求租”现象导致官员腐败，另一方面，由于无法深入社会，信息不对称，造成民众的特殊需求无法得到满足，最后引起社会的普遍不满，甚至威胁社会安定。由此可见，政府的单方面供给公平有余，效率不足。

随后出现的政府与市场合作的供给方式固然从一定程度上解决了公共文化服务供给的资金问题，也拓宽了信道，促进了社会与政府的交流。但是市场的参与却模糊了公共文化服务的非营利性和非排他性。服务由营利性企业提供的话，它们很可能利用自己在信息不对称关系中所占的优势地位来以次充优，以少充多，欺骗消费者，谋求自己利润的最大化，使得公共文化服务的提供丧失初衷，失去公平。

在政府和市场双重失灵的情况下，第三部门的作用得到发挥，作为非营利组织，它较政府更加灵活，较市场则更容易被人们信任。这种多组织供给模式很快体现出自身的优势。它一方面拓宽了公共文化服务的供给渠道，减少了政府压力，提高了公共文化服务供给的效率;另一方面，第三部门限制了市场的过度发展，有效保证了社会公平，使得公共文化服务的供给形成一种政府、市场、社会相互协调、相互牵制的三角关系。

(二)实行过程中强调多主体合作

公共文化服务的供给模式是从政府、市场、社会这三个供给主体的角度来进行判断的，所谓多组织供给则是指多方共同作用并维持一种相互补充、相互支持、相互监督的结构，依据各自不同的原则在公共文化服务的供给中发挥功能。

首先，政府处于主导地位，并供给纯公共文化服务。政府追求公共利益，对公共文化服务的供给做出全面安排，不仅承担纯公共文化服务的直接供给，而且要完成相应的政策设计和制度创新，确定可以由市场和社会参与供给的公共文化服务项目。一般的做法是，政府在确立了公共文化服务的种类、数量和质量后，采取合约出租、政府购买、特许经营、政府经济资助、政府参股等形式，在政府拥有所有权的基础上，由私人部门管理和提供公共文化服务。

其次，市场参与供给部分准公共文化服务。公共文化服务的生产与供给的分离或半分离决定了公共文化服务可以公共生产，也可以由私人提供。由于政府财政问题和廉政问题突出，所以实践中除国防、警察等少量公共文化服务由政府直接生产外，其余大部分都由私人部门生产，政府购买后再向公众提供。

此外，第三部门参与供给部分准公共文化服务。在现代社会中，公共文化服务的供给除了市场和政府供给外，社会第三部门也参与其中。这类组织不以营利为目的，而是通过政府或社会捐赠等途径的财政支持和有组织的私人自愿性活动来向公众提供公共文化服务，其以公共利益或团体利益为目标取向，以组织成员的志愿参与为运作机制，介于政府与私营企业之间。第三部门同公众的联系最直接，最了解公众对公共文化服务的需求，扩大了公共文化服务对公众需求的覆盖范围，同时其独立于政府体系之外，可以摆脱政府供给的官僚模式，通过多样、灵活、平等参与式的组织结构，能够创造出比政府供给更高的效率。

(三)客观影响上开创共赢局面

政府、企业、第三部门共同参与公共文化服务的供给，有助于实现各自优势的充分发挥及互补。政府在具体的生产、服务上行动迟缓、缺乏回应性，要求诉诸市场和社会力量，而社会和市场的反馈则有助于政府行政效率的提高;企业虽拥有极强的运营能力、颇具开拓性和创新力、生产服务效率高、适合完成产生利润的任务，但其贪婪的营利行为则需凭借政府力量的规制及第三部门的积极监督予以约束;第三部门善于处理公益性、慈善性事务，及诸如生态保护、扶贫救灾、关爱弱势群体、人道援助等国际性社会问题，但它的“类官僚化运作”及“二政府”行为也必须通过政府的制度监管和市场力量的竞争加以规范。可见，政府、市场、社会共同供给、互相配合、优势互补的这种多元化机制安排，不仅可以更有效地确定公众对公共文化服务的偏好，提高公共资源配置效率，同时也有利于构成多元化的社会关系，改进社会结构，增强政府与社会、公民之间的良性互动，防止任何组织权力过于集中而产生危害公共利益的问题。

五、结语

参考文献

多中心公共文化服务供给是建立在“多中心”理论上的，政府、市场、社会三元互动、

优势互补的新型模式，这种政府主导、市场合作、社会补充的供给模式注重供给主体上的

多元合作、价值取向的公平效率并重，及客观效果的互利共赢，它不仅避免了传统一元供

给模式中公共文化服务水平不高、政府陷入政治腐败和财政危机的弊端，还有效弥补了

近代二元供给模式中容易造成“契约失灵”“志愿失灵”的缺陷，有助于满足人民群众文

化需求，实现公民文化权利的最大化。

［1］【美】奥斯特罗姆，帕克特，惠特克．公共服务的制度建构［M］．毛寿龙，译．上海:上海三联书店，1999:11－12．

［2］樊丽明．中国公共品市场与自愿供给分析［M］．上海:上海人民出版社，2005．

［3］吴伟．公共物品有效提供的经济分析［M］．北京:经济科学出版社，2008．

［4］【美】Samuelson，P．The Pure Theory of Public Expenditure［J］．Review of Economics and Statistics，1954:36．