陕西政府文化管理职能转变的保障机制

陕西政府文化管理职能转变的保障机制_文化治理: 文化管理的实践趋势

“多元治理”模式下陕西政府文化管理职能转变研究

课题组

文化软实力已构成当今世界综合国力竞争的重要组成部分，文化管理实践运行和理论研究已成为时代主题。本研究以“多元治理”理论为指导，立足国际视野，以陕西政府文化管理现状为基础，借鉴国外典型文化管理模式——政府主导型、市场主导型、社会主导型经验，实施陕西政府文化管理模式、政府职能定位、政府保障机制的创新，构建全方位、立体化的“三元共治，一体两翼”的陕西管理框架，全面推动政府文化管理职能转变，实现陕西文化大发展、大繁荣。

一、陕西政府文化管理现状分析

(一)陕西政府文化管理理念分析

所谓政府文化管理理念是指政府在从事文化管理过程中遵循的指导思想和指导理念，其在文化管理中起着先导作用。陕西政府文化管理理念正逐渐由“管办统一”向“管办分离”转移，但仍存在以下问题:

1．管理主体上，重政府管理，轻社会和市场管理

长期以来，受计划经济体制遗留下来的“政府办文化”管理模式的影响，陕西政府依然扮演着文化所有者、举办者、管理者、经营者等多重角色，忽略社会管理和市场管理，“政事不分、管办不分”等现象存在，形成高度集权的文化管理模式。一是文化投入上，政府投入占主导。2008—2010年，省、市、县文化投入中政府投入182．9亿元，占总投入的87%。受市场准入制度、保障机制等因素的影响，境外资本和民间资本进入文化领域渠道不畅，导致投入总量严重不足。二是管理手段上，政府行政管理占主导。目前，文化管理手段主要采取行政手段和舆论手段，经济手段和法律手段运用不足。由于文化立法缺失和缺位、市场运行机制和监督体系缺乏等原因，导致市场调节作用和社会监督作用发挥不畅。

2．管理内容上，重文化事业管理，轻文化产业管理

陕西政府文化管理偏重文化事业的管理，对文化产业的管理重视不足。一是文化投入上，文化事业投入占绝对比例。2006—2010年，政府文化事业投入，除2009年政策因素外，占比一直保持在93%以上，而文化产业投入平均占比始终徘徊在5%左右(表1)。二是综合管理机制上，文化事业占据主导地位。针对文化事业，政府通过开展“创建文化先进县活动”、制定《免费开放绩效考核暂行办法》、出台《政府购买演出服务实施方案》《艺术创作专项资金管理暂行办法》等措施，激励文化事业的快速发展。而针对文化产业，仅对文化体制改革和文化产业示范区(基地)发展从宏观上进行指导，规范文化市场环境、市场运行、市场监督等的具体措施仍然缺乏。

图1　文化投入比例情况

表1　文体传媒投入中事业、产业逐年总量及占比

备注:2009年安排陕文投4亿元、文化体制改革经费3．27亿元。

3．管理类型上，重保护型管理，轻开发型管理

一是保护型管理措施健全。陕西政府贯彻执行中央颁布的文图社〔2004〕11号、国发办〔2005〕42号、国办发〔2005〕18号、商改发〔2007〕45号等文件，并配套出台《关于加强群艺馆文化馆非物质文化遗产保护工作的通知》《陕西省非物质文化遗产代表作申报评定暂行办法》等政策，2007年、2009年分别公布第一批、第二批省级非物质文化遗产名录，在文化厅设置非物质文化遗产处，专门负责非物质文化遗产的保护与传承工作，对文化遗产、非物质文化遗产等实施保护。二是开发型管理体系不完善。开发型管理观念淡薄，缺乏系统的文化开发管理体系，使得文化开发陷入“资金少、人才少、保障少”的“三少”困境;文化产业投融资机制不健全，没有形成文化兴陕的氛围，产业政策落实不到位，资金投入严重不足;人才流动、保障、激励制度不完善，文化人才流失严重，复合型人才缺乏，导致人才错位现象;法律保障体系不健全，文化开发缺乏有效的法律保障，造成社会认同度缺失。

4．管理思路上，重内部发展，轻“走出去”战略

陕西长期将文化内部发展作为文化管理的重点，文化“走出去”战略支持力度不足，导致文化发展规模化、集约化、专业化程度不高，文化国际竞争力和影响力不足。一是国际化市场观念淡薄。政府文化管理中世界受众意识缺失，文化创新、文化营销、文化传播、文化推广等国际理念和战略规划缺乏，造成文化内容原创力不足，致使国内文化消费资源在国际文化产品面前大量流失。二是国际外贸体系建设支持力度不足。对于文化出口，陕西省仅颁布了《陕西省人民政府办公厅关于贯彻鼓励和支持文化产品和服务出口若干政策的实施意见》，另在陕西省人民政府办公厅关于印发《加快发展我省文化产业若干政策措施》通知和《陕西省人民政府办公厅关于金融支持陕西文化产业做大做强的指导意见》(陕政办发〔2009〕131号)中有所涉及，对于文化“走出去”缺乏一套完整的体系方案，缺少切实可行的资金、财政、税收、人才方面的支持。三是跨国文化企业培养力度有待加强，目前，陕西还没有培育出能够“走出去”参与国际竞争的文化产业群和大型跨国文化企业。2007年，陕西省有文化产品出口业绩的企业77家，出口超百万美元的企业仅4家。在陕西省现行的产业政策中，鲜有文化出口政策，缺少培育龙头企业，提高国际竞争力，增强辐射作用，提升带动作用的可行性政策方针。

(二)陕西政府文化管理行为分析

政府文化管理行为，主要包括政府文化管理的职能、组织体系、管理方式，政府与文化企事业单位之间的关系，合理规范文化企事业单位之间及与社会其他经济组织、团体之间关系所确定的制度、准则和机制等。各国政府发展的实践表明，缺乏竞争的垄断性，政府执行体系必然是低效率的执行体系。［1］目前，陕西政府文化管理行为存在“三位”现象:

1．越位:政府过多干预文化市场的微观运行

政府与文化经营单位之间的责、权、利尚未厘清，依然充当着文化事业的所有者、举办者、管理者、经营者多重角色，经营者难以形成真正的市场主体和法人实体。一是政府集中控制文化事业单位内部管理，政府直接负责下级文化部门的目标任务、人员编制、活动经费、岗位设置、人事任免等，全面控制文化单位运行;二是政府全盘计划文化产品和服务供给，政府以为各单位制订发展规划为依据，下达指令性计划，通过计划形式确定每年文化产品供给的数量和类型。剥夺了各文化单位的自主权，割断了他们与市场的联系，造成文化产品的供给与市场文化需求、文化消费者与文化经营者之间无法克服的矛盾。

2．缺位:政府对文化发展监管不到位

陕西省文化法制建设滞后，文化执法薄弱，文化监管不到位。一是监管范围狭窄，准入制度建设不到位。缺少文化主体准入制度，致使不法经营者参与不良竞争，严重干扰市场秩序;缺乏文化产品准入制度，导致文化市场中文化产品、服务质量参差不齐，盗版、侵权严重，行业价格混乱，同类产品、服务价格落差巨大;缺少资本准入制度，社会资本进入困难，中小企业融资受限，文化发展资金投融资渠道单一，制约文化持续发展。二是监管手段落后，秩序规范不到位。一面是文化的不断发展，监管任务的扩大，一面是政府监管手段滞后，依然采用传统的驻场监管制度，缺乏对市场巡查制、市场预警制的创新探索，面对文化发展的多样性、复杂性，缺乏必要的适应力和作用力，致使市场监督弱化。三是监管保障不足，立法执法不到位，一方面，法规政策滞后，我省文化市场监管方面，仅制定了《陕西省文化行业管理条例》和《陕西省文化市场稽查机构职责规范》等少数指导性政策法规，且对行业竞争、人才流动、资本运作等缺乏详细规定;另一方面，法规执法低效，行政部门执行力度不够，执行效率低下，政策落实难，法规施行难，文化产业发展缺乏完善的保障、制约机制。

3．混位:政府身兼文化生产者、提供者和管理监督者多重角色

“当前文化管理领域的多头管理格局正是我国文化产业和事业发展滞后的制度性根源之一。”［2］陕西现行的管理体系中，文化管理机构分工过细，条块分割、多头管理、职能交叉现象严重。文化管理涉及省委、省委宣传部、省国资委、省财政厅、省文化厅、省广电局、省新闻出版局7个部门，人、事、资产、市场多部门管理，各自为政，管理分散。如“村村通”工程，省广电申报实施、省文化厅监管考评，省财政厅审批款项，工程审批、落实、考核重叠交叉，部门间权责分工不明、协调不畅，直接影响项目进展。这种地区、部门之间的条块分割不仅直接降低政府行政效率，影响政府调节文化行业发展的杠杆机制的作用发挥，还容易造成行政组织中人浮于事的“帕金森定律”现象和“下属人员增加的乘法律”和“工作乘法律”的现象，带来政府人力、物力、财力的严重浪费。

二、国外典型文化管理模式分析

(一)文化管理模式基本类型

纵观目前国外文化管理模式，主要分为三类基本管理类型:第一类是以韩国为代表的政府主导型模式，第二类是以美国为代表的市场主导型模式，第三类是以英国为代表的社会主导型模式。

1．政府主导型模式

政府主导型管理模式是指由政府设立专门文化管理部门或机构，全面负责文化的宏观管理、政策指导、发展规划、法制监管等一切活动。其主要特点表现为“行政管理为主，法律规范引导”，即政府是文化发展规划的主要制定者、监督人和实施者，文化管理机构由政府设置，管理机构的负责人由政府派遣或指定，同时，制定相应法规和保障制度，对文化发展实行法制化管理。

图2　韩国政府文化管理模式

目前，韩国是采用政府主导型模式进行文化管理的典型。韩国从中央到地方先后设立专门的促进机构，制定各项文化产业政策和发展规划，领导、监管文化产业发展战略的实施与进展。同时，为避免业务管理的交叉重复和资金浪费，韩国政府通过开展跨部门、跨地区合作，新建一些机构组织，最终形成了现行的有利于文化产业发展的管理与运行机制。具体管理措施:在管理组织建构上，政府设立最高文化行政管理部门——文化观光部，主要负责对文化、艺术、宗教、观光、体育、青少年事业等方面的工作，并设文化政策局、艺术局、文化产业局、观光局、体育局、青少年局六大职能部门，另外设有九个直属机构;文化观光部与产业资源部、信息通讯部合作，建立“游戏综合支援中心”“游戏技术开发支援中心”“游戏技术开发中心”，由政府协调全力发展游戏产业;由文化观光部、国会、财政经济部、外交通商部、行政自治部、产业资源部、信息通讯部、企划预算处等共同组建“文化产业振兴委员会”;文化观光部成立“韩国工艺文化振兴院”和“文化产业支援中心”两个文化产业研究机构和支援机构;政府设立文艺振兴资金、文化产业振兴基金、信息化促进基金、广播发展基金、电影振兴基金、出版基金等多种专项基金，运作“文化产业专门投资组合”。在法律政策扶持上，韩国政府于1999年首次制定了有关文化产业的综合性法规《文化产业振兴基本法》，明确文化产业的定义，提出振兴文化产业的基本方针政策。为适应数字化信息时代文化产业发展的需要，近两年还陆续对《影像振兴基本法》《著作权法》《电影振兴法》《演出法》《广播法》《唱片录像带暨游戏制品法》等作部分或全面修订，被废止或修改的内容达70%左右。

图3　美国政府文化管理模式

2．市场主导型模式

市场主导型管理模式是指以市场调节为主体，以法律法规为保障，通过激烈的市场竞争，实现资源的优化配置和文化的协调发展。其特点主要表现为“市场激活文化，法律手段保障”，市场在资源配置中起导向性作用，政府通过制定相应的法律手段规范市场行为，为文化管理提供保障措施。

目前，采用市场主导型模式进行文化管理的国家以美国为典型。美国政府信奉的基本理念是自由市场理念，对文化的管理和协调奉行“无为而无不为”原则，政府认为文化产业在经济领域不具有特殊地位，不需要特殊规划和保护，在市场竞争机制下，依靠商业运作，就能让最好的文化产品流行于市场，为媒体等社会潮流的引领者认知和接受，继而影响大多数民众。政府所应做的是对这种市场竞争模式也加以限制和约束，为文化企业的经济活动以及个人的文化创造搭建一个公平合理、充分竞争的舞台。其中，用法律保护文化产业的发展是其重要手段。一方面，美国政府不断加强国内相关立法，1790年美国就颁布实施了第一部《版权法》。此后，国会不断对《版权法》加以调整和完善，以加强对文化产业的保护。例如为了保证音乐、戏剧和摄影作品及其作者的权益，国会分别在1831年、1856年和1865年对《版权法》做了修改，增加了对上述产品的保护条款。同时，为了适应时代发展的需要，美国先后出台了一系列重要的法律、法规，作为版权法的补充。如1982年通过的《反盗版和假冒修正法案》，加大对涉及电影和录音制造业的版权 侵权的处罚力度;《反电子盗版法》( 1997年)和《跨世纪数字版权法》( 1998年)，加强了数字化知识产权保护。另一方面，美国政府大力推动知识产权保护的国际化进程，以促进其文化产业占领国际市场。利用《伯尔尼公约实施法》，对《伯尔尼公约》的成员国提供高水平的版权保护;利用《综合贸易与竞争法》中的特别301条款，迫使其他国家加强对美国版权的保护;利用《关税和贸易总协定》乌拉圭回合谈判的机会，全力推动建立与国际贸易相关的国际版权保护体制和机制;利用TRIPS协议，获得了文化产业广泛有效的国际保护机制。

3．社会主导型模式

社会主导型文化管理模式的特点是“中介组织主导，政府拨款调节”，即社会组织在文化发展中起主导作用，而政府不直接参与文化的具体管理与运作，其主要通过多种渠道给予资助和扶持，从宏观上推动文化产业和文化事业的发展。

目前，采用市场主导型模式进行文化管理的国家以英国为典型。英国政府是三级文化管理体制:英国中央政府的“文化新闻体育部”作为最高一级的文化行政管理部门，负责制定文化政策，统筹划拨文化经费;非政府公共文化机构和地方政府作为中间一级机构，负责分配文化经费，其中文化艺术委员会包括英格兰艺术理事会、工艺美术委员会、博物馆和美术馆委员会等，英格兰艺术理事会是英国的国家文化基金管理机构，负责分配政府拨付的部分公共文化拨款和国家彩票基金;基层文化管理机构包括英格兰的10个地方艺术理事会和苏格兰艺术委员会、威尔士艺术委员会及北爱尔兰艺术委员会，负责使用文化经费。三级管理机构通过制定、执行统一的文化政策和逐级分配、使用文化经费，相互紧密联系在一起，但各自相对独立，无垂直行政领导关系。

图4　英国政府文化管理模式

(二)模式分析

1．政府主导型模式分析

“能否科学制定文化政策，改善公共服务的供给方式，提高群众的参与度，鼓励公共文化的多样性，提供更多更好的公共文化产品和公共文化服务，也是现代社会衡量一个政府能否有效履行自己职责的一个重要方面。”［3］

政府主导型模式具有充分发挥政府文化职能、文化发展方向明确、易于规范、管理高效等优势。一是政府文化管理职能充分发挥。政府文化职能框架不断完善，在制订文化发展的战略规划、完善文化发展的法律法规、加大财政投入完善保障机制、提供公共文化产品和完善文化市场监管方面，真正发挥政府的作用。二是文化发展方向明确，易于规范，文化管理高效。文化管理事权的集中，使政府能够对文化发展进行科学规划，统一管理，从而使文化发展更具前瞻性和长远性。

政府主导型模式也存在政府负担过重、制度成本过高、文化发展受限、社会力量开发不足等缺陷。一是政府负担过重。文化事业、文化产业的发展和管理都由政府统一控制，政府扮演全能的角色，既是文化事业的所有者和管理者，也是文化事业的举办者和经营者，这种文化权力过于集中的管理，限制和弱化了政府的宏观调控职能，导致政府的管理负担过重。同时，政府对文化事业投资经费实行统包制，主要靠国家财政拨款进行投资，导致政府的财政负担过重。二是文化发展受限。在政府全面负责公共文化设施建设以及公共文化产品供给的模式中，缺少类似市场的自动调节机制，易引发公众文化供需错位现象，导致公众文化需求得不到满足。同时，由于政府在公共产品生产和供给上存在技术、经验等问题，将导致文化供给范围有限、资源闲置、浪费等问题。三是社会力量开发不足。文化发展所需的经费管理，包括文化活动中有关经费的预算、划拨、使用、范围、标准、监督等具体规定，大多由政府统一制定财务制度。这种过分集中的权力，限制和弱化了社会兴办文化、投资文化的积极性。

2．市场主导型模式分析

市场主导型模式具有充分调动市场能动性、文化发展多元化、产业活力较高等优势。一是充分调动市场能动性。政府采用“无为”方式，放权给市场，给予其足够的空间，有利于提高市场主体的自主性和自觉性，发挥市场自我调节功能。二是文化发展多元化。市场自身具有开放性、包容性、多样性等特点，针对不同群体的消费特点，可以开发出不同种类、不同层次的文化产品和服务，为民众提供更多元化的选择。三是产业活力较高。市场最突出的特点是竞争性，“物竞天择，适者生存”，激烈的市场竞争，督促文化企事业单位不断更新观念、创新产品、把握消费趋势，从而激发主体潜能，提高市场活力。

市场主导型模式也存在文化行为规范性差、文化功能易异化等缺陷。一是文化行为规范性差。市场自身具有自发性、滞后性特点，“市场失灵”现象存在，“无形的手”自律作用不强。同时，政府过分放权市场，宏观调控力度不强，缺乏必要的行政强制手段，“有形的手”规范监督不到位。二是文化功能易异化。在市场“以利为本”的核心追求作用下，文化管理主体很有可能过分关注文化的经济性，忽视文化的社会性。

3．社会主导型模式

社会主导型模式具有发挥社会组织的文化管理职能等优势。其表现在“政府部门的主动放权让利，还政于民的过程中”［4］，社会组织起主要作用，其介于政府与私营企业之间，以公共利益或团体利益为目标取向，具有非营利性。在参与文化管理的多个主体中，它同公众的联系最直接，接触最广泛，最了解公众对公共产品的需求，既有助于扩大文化管理覆盖范围，同时因其独立于政府体系之外，又可以摆脱政府供给的官僚模式，通过多样、灵活、平等参与式的组织结构，促进社会公平，维护公共利益。

社会主导型模式也存在社会组织功能定位不清，管理环节复杂等缺陷。多元治理中各主体的作用边界本身就存在一定的模糊性，法律和规则对权利的行使只能确定一个大致的范围和尺度，不可能对权利行使的微观情形都作出详尽无遗和清晰的规定。面对复杂多变的文化管理问题，社会组织与政府在功能定位和作用发挥中不可避免地存在重合、交叉。同时，由于社会组织结构松散，覆盖面较广，涉及事务烦琐，管理环节复杂，执行效率低下，文化管理难度大成为一种必然。

(三)经验借鉴

1．肯定地方政府文化管理的主导地位，不断强化政府规划、监督、协调、服务等基本职能

要坚持政府文化管理的主导地位，切实转变政府职能，理顺政府管理部门与文化企事业单位的关系，逐步实现由办文化向管文化转变，由管微观向管宏观转变，由主要面对直属单位转为面向全社会。要实行政企分开、管办分离、宏观管理，要强化政策调节、市场监督、社会管理和公共服务等行政职能。制定相关的法律规章制度并进行合理的制度设计，来增强政府主导的多元治理实效性。加强政府自身建设，改进政府管理则包含着更丰富的内容，是要完成政府职能的深刻转变。具体表现在:其一，转变政府管理文化产业的方式。由原来主要运用行政手段转向主要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段进行管理，由原来直接管理转向间接管理，营造适宜的文化市场环境，对文化产业活动进行引导和调节;其二，实现“政企分开、政资分开、政事分开、管办分开”，对政府、文化市场、文化企业的职责和功能进行科学合理的定位，切实解决目前文化产业管理部门既当裁判员，又兼教练员、运动员的问题;其三，发挥行业协会在促进文化产业发展中的重要作用，使行业协会成为沟通政府与企业、企业与社会之间的桥梁，使其文化产业充分体现自己的特色。

2．大力开发文化市场，盘活社会文化资源，扩大文化产业效能

要加速推进文化市场主体产权改革进程。以文化产业为龙头，推动行政性集团向企业集团转变，加速推进文化市场主体产权改革进程，实现现代企业制度改造。其一，大力整合各类资源，形成多职能、多效能的文化资源体系。通过整合优势资源，促进市场资源的效用发挥，实现文化单一发展到联动发展的转变。将文化资源按照不同的层面和散布区域分析成各种资源体系，并重点对特、优、名品牌的潜力和优势进行挖掘，进行整合，制定实施发展战略，创新发展模式;依托文化遗产，通过策划实施重大文化项目，形成文化产业集群，带动其他文化门类发展;以提升、增加高技术高文化附加值为目标，创新文化产品开发，提升文化资源层次，推进文化可持续发展;其二，全面调整产业结构，形成规模效应。现阶段文化产业规模参差不齐并且存在着文化资源利用与产业规模脱节的现象。根据各产业文化资源拥有量和利用率进行规模调整，通过产业结构调整和优化资源配置，实现产业有效性最大化，并通过加强和完善相关的法律、法规，形成完整有效的法律体系，使得文化产业能够在法律充分保障的基础上健康发展;其三，大力支持园区、示范区的建设，充分发挥示范区的模范作用。文化产业园区、示范园区是文化产业的领军企业，他们的发展影响着整个文化产业链的发展。因此，政府应在政策和资金上给予双重支持，大力加强文化产业示范园区扶持力度;园区、示范区也应充分发挥自身的模范作用，根据自身情况合理搭配，对其他文化产业进行技术和管理方面的帮助，形成模范带动产业，大幅度提高文化产业的发展动力。

3．充分发挥社会组织的管理功能，降低行政成本

社会组织的良性运作，跨部门、综合性的文化服务，有助于降低政府的管理成本，提高办事的效率，推动文化管理的全面改革。其一，积极培育具有发展前景的社会组织。加强公共服务供给的绩效评估和信息公开，完善治理监督措施，为民间组织提供公平的资源支持和发展环境，推动社会组织建设;由多个社会组织参与发展成为绩效考评重点支持，对重点社会组织进行专业培育，使社会组织管理更加有效。其二，稳步推进社会文化服务管理制度建设。社会组织不仅要致力于自身的管理能力建设，还要充分发挥社会组织的重要作用，积极加强社会组织和政府行政之间的沟通和联系，促进政府行政功能和社会自治功能互补，政府管理力量与社会调解力量互动的基层社会管理机制，逐步形成支持社会组织参与公共服务的综合性政策支持体系，提升社会组织的可持续发展能力。

4．完善文化管理法规，合理定位文化管理的主体、内容、程序和手段等内容

“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序的道德化规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”有效的制度安排是完善政府主导多元治理模式的核心问题，只有建立和完善有形的制度规范，多元治理才能朝着长远、科学的方向发展。首先，要重新界定权利边界。通过制定或修改法律，尽量消除权利边界的模糊性，解决权利冲突。其次，要规范问责程序。公开、公正与公平的程序安排是有效问责制的前提，因此，要规范问责启动、解释说明、调查处理、申诉复议、监督执行等程序。再次，要建立完备约束机制，对多元治理主体实行良好的管理和监督。多元治理主体的健康发展和功能发挥离不开必要的监督。建立起完备的自律、他律和互律的约束机制是提高治理实效性的必然要求。最后，是建立“多元共治”的外部监督、评估制度。对多元治理主体的监督必须充分调动各个监督主体的积极性，建立和规范包括实效性的政府监督、独立的评估机构、公正客观的媒体监督态度和畅通的公众监督渠道在内的“多元共治”的监督体系。

三、基于国际经验的陕西政府主导型文化管理模式创新

(一)陕西政府主导型文化管理创新模式建构

基于以上对政府主导型、市场主导型和社会主导型的文化管理模式的分析，借鉴国际文化管理经验，创新陕西文化管理模式，建构“三元共治，一体两翼”的管理框架，确立以政府为主导、市场为基础和社会成员积极参与的管理格局。具体工作:

1．明确政府文化管理角色、地位

作为“三元共治，一体两翼”的管理框架的主导者、掌舵者和管理者，政府必须在文化管理基础性、战略性和方向性的重点领域有为必为。政府在文化管理中的主要职责是:确定文化发展方向、制定文化发展战略、制定和颁布文化政策法规、提供必要的文化发展信息、制定国家文化发展预算、合理分配和使用国家文化发展基金、指导群众文化活动、开展艺术教育、组织对外文化交流，并受人民代表大会委托监督文化政策、法规执行情况和文化预算、基金使用情况。其中制定文化发展战略、完善文化政策法规、培育和监管文化市场等是当前亟待加强的。

——制定文化发展战略。文化发展战略是一定时期为实现社会总体目标而制定的文化发展整体计划。其内容包括文化发展的目标、重点、发展阶段、投资数量和方式，以及文化创造和生产的组织方式、布局安排等，其主要功能是引导和规范地区文化发展的方向、形态、水平。陕西政府应从宏观把握文化发展现状、问题，依托文化发展趋势，进行超前设计，制定战略目标和战略规划，以引导文化的健康有序发展。

——完善文化政策法规。要继续加快文化立法进程，不断完善文化政策法规体系，根据国家的政策法规，大胆探索，敢于突破，从财政、税收、政府采购、公共文化发展等方面制定有关促进我省文化产业发展的地方性法规、章程、实施细则，以及相关配套的政策措施。完善文化产业发展的用地政策，出台金融机构支持文化强省建设政策，创新文化无形资产质押担保制度，完善文化投融资服务平台，制定文化事业单位转企改制的不良资产核销等，形成一整套行之有效的规范文化投资的法律法规体系。

——构建文化市场监管体系。建立健全文化市场中介机构和行业组织，提高文化产品和服务的市场化程度。推行知识产权代理、市场开发、市场调查、信息提供、法律咨询等专业化、社会化服务。加强文化市场监管，建立依法经营、违法必究、公平交易、诚实守信的市场秩序，创造公开、公平、公正的市场竞争环境。加强对执法人员的培训，重新界定文化、工商、公安等部门各自的权限和责任，建立统一协调的文化市场综合监管机制，依法加强对文化市场的监控与管理。

——建立有效的资金支持机制。出台金融机构支持文化强省建设政策，创新文化无形资产质押担保制度，畅通文化产业绿色贷款通道，完善文化投融资服务平台。加大金融对文化产业的支持作用，鼓励商业银行等各类金融机构面向文化企业开发不同规模和层次、符合行业特色和企业需求的金融产品，积极探索以知识产权、专利权、商标权、著作权、版权等无形资产开展质押。

2．发挥市场在文化管理中的积极作用

党的十六大报告指出，应在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。这一精神不仅适用于经济领域，对于文化领域，特别是文化市场而言，也有着重要的指导意义。通过市场化配置，文化产业可以充分获得发展所需的各类资源，有效降低文化生产成本，不断创新和采用新技术，提高劳动生产率，推动文化产业的结构调整和升级，形成文化产业竞争优势。要发挥市场配置在文化产业发展中的积极作用，应加强以下工作:

——更新观念，确立培育文化生产要素市场、促进文化资源市场化配置的发展理念，充分认识培育陕西省文化生产要素市场、促进文化资源市场化配置的重要性和紧迫性，确立崭新的发展理念，为推动陕西省文化产业发展提供思想支持。

——深化改革，创造有利于文化生产要素市场培育、文化资源市场化配置的体制环境，文化体制改革中既要注重文化生产的意识形态属性，又要注重文化产品的产业属性，更要注重结合WTO的框架原则，特别是有关知识产权保护和服务贸易的基本原则进行文化体制改革，使文化市场和文化产业的管理体制符合国际规则和惯例，为文化产业拓展国际空间奠定基础。

——完善制度，形成文化生产要素和文化资源有效配置的市场机制。不断完善有利于培育文化生产要素市场的相关制度，通过形成文化生产要素和文化资源的市场配置机制，充分发挥市场的调节作用，吸引更多文化生产要素入市交易，提高市场对要素资源聚散能力，促进文化生产要素和文化资源的自由流动。

——拓宽渠道，促进文化生产要素和文化资源的区域化、国际化配置。加强文化资源国际化配置，有效吸纳资本、技术、人才和管理等要素，在全球范围内整合文化资源。充分利用陕西文化的历史沉淀，整合国际市场上人才、管理、技术和资本等其他生产要素，是陕西省文化企业推进文化资源国际化配置战略的重要途径。

3．重视社会成员在文化管理中的作用

——发挥公民评估监督作用，强化陕西省公民的知情权，提高公民参与文化管理的积极性。具体做法:陕西省各级人民政府坚持政务公开，建立文化产业管理听证制度，提高文化管理的透明度。陕西省文化厅在制定文化产业规划、建设文化项目等行使文化管理职责的同时，应及时通过陕西省广播电台、电视台、政府门户网站向社会公众公布，使社会成员明白重大文化产业政策、文化项目产生的过程，并及时反馈公民的意愿，为政府发展文化事业建言献策，让民众参与文化管理并发挥监督作用，行使监督权。

——发挥行业协会协调作用，充分发挥陕西省文化交流协会、陕西省动漫游戏行业协会、陕西省创意文化产业协会的作用，制定文化产业的行约、行规，实行行业自律，搭建政府与文化企业之间联系的桥梁，参与制定陕西省政府关于文化行业的发展规划，陕西省内的文化企业可以通过行业协会平台提出有利于本行业发展的建议。

(二)陕西政府文化管理创新模式的特征

1．管理主体多元化

“多元治理即多中心治理，以治理机构间的多元性为特点，公共权力由众多的代理关系所构成，不存在单一的最高权力。”［5］文化管理的“多元治理”主体包括政府、市场和社会，多元治理是在承认利益主体多元化、体现政治参与的广泛性与包容性的基础上，通过政府权力的多元化配置而实现的。在谋求公共利益最大化的前提下，它允许不同利益主体就共同关心的问题，充分表达意见，既倾听强势者的声音也关注弱势者的权益，通过讨论协商、合作与协调机制的作用，在公平、公正的基础上，达成最广泛共识。多元治理表现在政府部门的主动放权让利，还政于民的过程。具体特征是社会自组织数量与种类的快速增长，自主性、自愿性、非政府性明显增强，而政府也进一步放开对社团的管制，使民间组织获得了官方认可的合法性，同时，政府逐步从经济、社会等不应干涉的领域中退出，采取新的形式与经济、社会领域发生互动。

2．治理格局立体化

文化管理模式中“立体化”的治理结构与传统的治理模式最大的不同是增加了文化管理主体，从而将原来的组织之间的直线性隶属关系转变成一种“复合式立体化”的隶属关系，这一转变体现了创新模式的思想，表明了政府在治理过程中对民主参与的广泛性和民主决策的高效性之间的平衡的追求;也是民主的理想与现实的时空条件之间的平衡;同时体现了组织之间的权力分立与制衡的思想，表明了政府、市场及社会在多元治理之间的平衡。

3．运行机制市场化

运行机制市场化要求有一个较为健全和发达的文化市场，作为政策实施的依据和基础，而这在客观上对文化市场发展程度的提高起到促进作用，文化管理运行机制的市场化要求采用多样化的、富于调控弹性的手段，而这类手段和作用的有效发挥，本身就是文化管理创新模式的产物和结果。政府将集中精力搞好宏观引导、政策制定、监督协调，着力培育社会中介组织和市场，努力营造公平的文化市场环境。文化企事业均面向市场，必须遵守市场经济法规，按市场化的办法来运作，以市场为导向，以质量求生存，以信誉求发展。

4．监管方式法制化

“如果撇开规制的起源、效果和价值评判等有分歧的问题，撇开规制手段和重点的历史演化和国家之间的差异，所有关于规制的定义通常包含一个共同的行为特征:即在市场经济条件下，政府为了治理市场失灵，以法律为依据，以颁布法律法规和行政规章、命令、裁决为手段，对市场经济主体(主要是企业)的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件，以及对社会团体的活动和交易行为施加直接的干预或限制。”［6］文化市场监管是与文化交易主体相伴而生的一种特殊市场监督，其成熟和完善程度与文化交易主体的发展状况有着十分密切的关系。由于传统体制影响，我国文化市场监督既没有相对成熟的工作经验可供借鉴，又没有比较完备的法律制度可以依据，只能凭经验办事，我们政府对文化市场所实行的，实际只是人治经验型的监督管理。“多元治理”模式下的文化市场监督管理，是指文化市场监管的依据、手段、方法都要依据相关法律、法规、制度而进行。文化市场的监管严格依据现有的《陕西省文化市场管理条例》等各项管理法规，规范文化市场监管手段，文化执法程序化，文化监管内容制度化，从而使文化市场监督基本上形成科学化监督、法制化监管，促进了文化市场监督管理从人治向法治的转变。

四、“多元治理”视阈下陕西政府文化管理职能定位

(一)“三元共治”主体的运行关系

1．明确政府、市场、社会的作用边界

对于政府主导的多元治理结构，政府的角色要由亲自“划桨”转变为主要负责“掌舵”，主要集中精力进行宏观调控，鼓励自治，提供资助，培训人员，提供咨询，发挥协调、沟通和引导的作用。在处理政府与市场关系上，政府应当减少对企业的干预，微观经济活动要由企业自主处理。当政府与市场的边界比较清晰时，要“政府的归政府，市场的归市场”;当政府与市场的边界不太清晰时，要“先市场，后政府”;当能用市场解决问题时，要“用足市场，慎求政府”;在处理政府的社会关系上，政府要切实转变观念，减少对公民社会组织的干预和控制，实现政社分开，并在资金、政策、培训以及人力资源等方面对公民社会组织给予支持，逐步提高公民社会自我治理的能力。一方面，政府对符合要求的公民社会组织放宽政策，赋予以公益为目标的公民社会组织以合法地位;另一方面，公民社会组织要从那些只有政府才有实力和市场更有效率的领域退出，将纯公共物品以及营利性公共物品的供给分别交由政府和企业完成，用慈善与志愿活动的方式发挥自身作用。

2．政府、市场、社会的关系网络

政府要转变文化管理角色意识，从举办、管理转移到协调、服务上来。逐步建立“党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营”的文化管理体制。

——政府主导。作为社会公共权力的执掌者，政府是文化管理的核心主体，通过对公益性和非营利性文化单位的管理发挥主导作用。在文化管理中，政府负责基础性、战略性和方向性问题，通过完善制度、投入资金、重点扶持、修建设施、配置器材和培育人才等途径，积极引导和规范文化单位发展方向。

——市场自律。作为营利性文化管理的核心主体，市场通过规范运作和优化调控等方式，促使经营性文化企业整合各类资源，增强文化产品和服务的市场竞争力。市场通过调节供求机制、价格机制、竞争机制和风险机制，促进企业提高劳动生产率，推动文化产业的结构调整和升级，并配合政府，推动经济效益和社会效益共同增长，从而达成优势互补、互利共赢的均衡状态。

——社会监督。社会组织“有助于弘扬社会公正的价值理念与诚信的社会文化，实现社会的价值整合，有助于平衡和协调社会不同阶层和利益群体之间的利益矛盾，实现社会的利益整合，有助于培育社会资本、自律性行业规范，实现社会的制度整合，有助于形成国家与社会的良性互动的社会结构，实现社会的结构整合”［7］社会组织在文化管理中全面配合政府和企业，主要发挥监督、评估作用:一方面，通过建立行业协会，监督文化单位工作人员在职责履行、活动执行中的行为、效果，并针对文化企事业单位在管理机制、运行体制上的不足进行建言献策，促进各类主体的自我完善;另一方面，通过民间组织，利用舆论作用，积极履行公民监督权利，扩大公民参与文化管理的范围，切实提高文化监督实效。

(二)陕西政府文化管理职能再定位

在有限政府理论基础上，明确陕西政府文化管理职能的转变原则，确立省、市、县(区)乡三级政府的职能层次。

1．陕西政府文化管理职能的转变原则

——坚持政府、企业、社会多元主体相结合。发挥政府推动文化产业发展的组织协调、政策扶持、市场监管、社会管理和公共服务等作用。遵循市场经济一般规律，坚持市场化的产业发展方向，发挥市场在文化产业资源配置中的基础性作用。积极鼓励社会参与，动员全民参与文化发展，发挥社会在文化管理中的广泛监督作用。

——坚持文化事业与文化产业相促进。坚持一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业，充分依托国有文化事业单位的投资积累和人才技术优势，进行产业开发，拓展经营领域，壮大自身实力，实现文化产业快速发展。

——坚持内源性发展与外向型发展相协调。随着中国融入全球经济环境进程的加快，陕西文化产业一方面要调整产业结构、优化产业布局，重点打造特色优势文化产业，抢占国内文化市场。另一方面，通过组建大型跨国文化企业和国际战略投资者等措施，实施国际发展战略，参与国际文化产业竞争。

——坚持资源保护与开发利用相统一。注重历史文化资源保护、开发、利用的和谐统一，在有效保护的前提下开发历史文化资源，在科学开发中合理利用，在合理利用中加强保护，形成保护、挖掘、开发、利用相辅相成的良性循环。

2．划分省、市、县(区)乡三级政府职能层次

明确各级政府文化职能，形成以省级文化部门为指导，市级文化部门协调分配，县级文化部门具体执行的系统管理模式。

——省级文化部门负责制定文化政策和统筹划拨文化经费。一是制定文化政策，制定涉及文化产品从生产到营销、传播的整个链条，文化人才激励、流动，文化体制改革等各个方面的文化政策，全面规范、扶持文化事业、文化产业发展;二是统筹划拨文化经费，以“效率优先，兼顾公平”为原则，按照区域文化发展状况，制定文化经费划拨计划，在保证整体文化发展的基础上，协调区域文化和行业文化，协调文化事业和文化产业，实现文化和谐发展。

——市级文化部门负责政策完善和文化经费分配。政策调整即依据省级宏观政策方针，按照本市的具体文化发展情况，制定适用于本市区的条例、办法，完善相关政策法规;设立文化经费管理机构，承担分配政府拨付的部分公共文化拨款和国家文化基金的职责，落实文化资金的发放，负责资金流动的监督。

——县乡级文化部门负责政策执行和文化经费使用。由浅到深，由粗入细，逐步推进文化政策实施，规范文化经费使用，促进政策资源和文化经费的有效利用。通过政策制定、完善、实施，经费的划拨、分配和使用，建立起联系紧密又相互独立的三级文化管理网络体系。

(三)陕西政府文化管理对象细分

明确文化管理对象的具体特征，制定针对纯公益性文化、准公益性文化和营利性文化的细分管理机制。

——纯公益性文化事业管理模式:主要包括图书馆、博物馆、文物保护事业单位和社会科学研究单位。这类事业机构具有明确的事业发展目标和责任，不以营利为目标，对提高全民文化素质，促进精神文明建设有重要作用。应按社会化原则进行科学合理的布局，面向社会提供公共服务，并接受社会各界的监督。政府的主要职责是制定国家公共文化政策和法规，完善支持文化公益性事业发展的措施，在保证自身对纯公益性事业的财政投入的同时，借助行业协会等组织，建立专项基金，开展捐助工作，扩大资金来源。

——准公益性文化事业管理模式:主要包括一些高雅文化、传统文化等示范性艺术院团、文化馆和新闻媒体单位等。由于准公益性文化事业必须注重社会效益，不能积极创收，所以对其采取半市场管理模式。对于艺术院团，实行政艺分开，其经费来源以财政拨款为主，政府主要负责制定国家艺术发展目标和政策，开展艺术交流和信息咨询服务，监督管理艺术市场，通过设立各类艺术基金来择优资助和扶持艺术事业;对于文化馆，实行政事分开，政府加大财政投入力度，改变投入方式，提高投入效益，主要通过管方向、定政策、做规划、抓监管来实行宏观调控;对于新闻媒体单位，实行分类转制，对宣传业务和经营业务进行科学划分，对内容部分严格管理，但其经营部分，完全按照企业方式运行，成为独立的市场主体，依法面向市场自主经营。

——营利性文化产业管理模式:主要包括文化娱乐业、演出业、电影业等一些单位。这类单位与市场和产业的属性兼容，以营利为目的，是物质财富的重要来源。对这种营利性文化产业，应进行企业改制，以市场经济为基础，以完善的企业法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以公司企业为主要形式，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的新型企业制度;政府则要从战略布局、企业规模、产业结构等方面进行统一规划，积极进行政策创新，确立文化产业发展战略，改革企业投融资环境，创新人才流动机制，制定市场竞争规范，为文化产业的良性发展提供有力保障。

五、陕西政府文化管理职能转变的保障机制

(一)陕西政府文化管理体制再设计

1．调整文化管理部门结构，建立“大文化”管理体制

为适应市场和社会的需求，建立“大文化”政府管理体制，建立协调统一的文化管理与服务机构，避免因多头管理而造成的无人管理的现象，加强文化的生产管理，保证文化产业发展的正确方向，同时有利于建立完善、有序、公平的文化市场体系。

一是成立文化工作领导机构。成立党政统一的文化工作领导机构对宣传文化实行全方位的管理。这些领导小组在党的关系上隶属省委宣传部，省委宣传部负责管好宣传文化单位的政治导向和队伍建设。按照宣传文化必须归一个部门管理的要求，建立分管的各领导定期召开会议制度，研究决定全省宣传文化系统改革和发展的重要决策。二是建立文化产业协会。将目前政府部门操作的诸如组织制定和推广产品技术、质量标准，实行行检、行评并向社会公布有关信息，组织行业信息和经验交流，开展职业技能培训等工作，以及一些涉及企业自身发展的业务，转移给行业协会，形成文化产业发展的良好外部环境，从而增强文化企业自我经营、自我管理、自我发展的活力。三是创新人才保障、激励机制。建立和健全文化企事业单位的保障制度。建立健全文化企事业单位的激励机制，充分发挥人才的作用。如建立公平竞争的人才选拔任用机制和开放式的文化人才市场，实现文化人才的合理流动和优化配置;改革分配制度，突出人力资本作用，充分调动专业技术人才和经营管理者的积极性。

2．在“关—天”国家级经济区的战略背景下，实现三秦地区政府联动，建立跨区域文化管理体制

打破行政区域划分，实现政府管理联动合作，优化资源配置，实现文化产业发展核心要素的互补共赢。

——建立跨区域的管理机构，为在扶植产业发展及培育和开发国内外市场方面最大限度地调动各部门的积极性，建立跨区域的管理机构，负责三秦地区的文化发展的管理和监督，避免部门之间互不通气、各自为政的现象，同时可以充分发挥其协调作用，集思广益，统一调动各部门掌握的有限资金和资源，形成合力办大事，以极大地提高工作效率。

——制定区域政策，上级政府应该制定一体化的区域政策，消除行政上的障碍和壁垒，使得区域政府合作能在统一的政策环境下顺利进行，同时区域政策制定时也可以更全面地听取各界人士的意见，提高政策的针对性和可行性。

——形成地方政府联合体，便于政府内部的政策协调，对于行政、管辖，以及诸如经济区发展过程中的经验进行总结与交流;把存在的问题拿出来交换看法、讨论商议，谋求解决的途径，就区域合作的可能方向交换意向等。

3．以“曲江模式”为蓝本，建立陕西文化发展园区管理体制

曲江新区管理体制是以政府主导、企业经营的兼顾政府、运营商和区内项目契约关系的有效机制。其公共文化事业、公共文化产品由政府投资，公共文化服务由政府提供，产业责任由企业承担。建立了曲江新区管理委员会，主要负责对曲江新区的领导和管理。建立了曲江文化产业投资集团，构建了以文化旅游、影视、会展、出版、演艺、地产为核心的文化产业集群。

一是加强园区集群化建设。进行资源的有效整合、集中建设投入，提供合理的配套设施，加快文化产业发展。应该加强园区内企业间的前向和后向联系，鼓励企业采取多种形式，按照产业链的不同环节进行专业化分工协作，大力提倡发展产业链经济，并围绕主导产业链培育和完善产业配套体系。通过培育产业链经济和地方产业配套体系，降低企业的商务成本，提高整个产业的抗外部干扰能力。支持和鼓励产业集群内的信息服务组织和网络的建设，为企业提供各种信息服务，减少企业由于独自搜集信息造成的成本浪费和信息的不完全性。推动非公经济园区向集群化方向发展，重点建设以优势企业为核心，以生产加工相同或相似终端产品为主的产业园区，积极提倡专业园区，鼓励有条件的园区逐步向集群化方向发展，积极鼓励中小企业的集群式创新。集群式创新是近年来出现的建立在企业间互动合作和社会化网络基础上的一种新型经济形式。建立统一协调的文化产业服务管理体系，按照现代企业制度组建专业文化产业集团，培育市场主体。普及、发展群众文化事业，积极支持大型文化产业项目的开发建设。

二是设立园区管理委员会。建立产业园区管理委员会或办公室，其职能为编制园区各项行政管理规定并组织实施，负责园区的土地规划、征用、划拨和土地使用权的出让，转让工作并实施地政地籍管理，统一负责规划和建设管理园区的各项基础设施和公共设施等。园区管委会定期研究解决园区管理、建设及园区产业发展的有关问题，办公室负责日常事务。协调好园区内外竞争和合作关系，通过建立知识产权保障体系，激励创造活动，营造文化产业发展的大环境、软环境。

三是强化园区管理职能。建立健全园区管理制度、目标考核体系、园区企业退出机制。摸清园区企业情况，对选址得当，产业导向明确，基础设施配套完善，发展初具规模的，要给予大力扶持;对定位不清，基础设施无法配置到位、不具备开发条件、名存实亡的园区，建议予以撤销，并通过签订目标责任书的方式，加强企业管理。可实行承包经营、代理经营、委托开发等合理机制。制定园区内详细功能规划，并在实施中严格按规划执行。这样的平台，有助于招商引资企业和退城入园企业的落户率，也为企业营造良好的发展环境。各园区管委会视情况建立环保工作机构或落实专职人员，切实抓好园区环保管理工作。

(二)陕西政府文化管理流程再造

调整文化管理部门的内部机构，组建“决策、执行、监督”三位一体的组织机构，构建“一站式”服务模式，提升陕西政府文化管理效能。

组建“三位一体”的组织机构，扎实开展文化管理流程再造活动，以高效、规范的模式指导文化管理。如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制，为监督的权力提供保障。“三位一体”组织机构内部，机构的功能要进行分化，在部门与部门之间，抽调人员组成决策委员会行使决策权，委员会成员基本上是级别平等，集体决策体现人人平等。各部门抽调人员组成执行委员会行使执行权，实行人员轮流负责制，执行部门内部也可以引入市场机制，实行弹性管理。监督权统归“三位一体”机构管理，监督权整体外移，在社会人士中抽调高层次人才专门行使监督权。

“一站式”服务模式要求紧紧围绕文化管理中心工作，以制度建设为基础，以调整结构为目标，简化操作流程，内部运作，方便办事，提高效率。设立文化调研办公室，研究制定文化事业发展年度规划，组织监督实施文化法规和规章，组织、协调、检查督促机关政务，制定机关内部规章制度和年度工作计划;设立文化产品生产服务办公室，负责文化产品生产与服务的展开，开展培训、生产、审查等业务，积极制定有关文化产品生产方面的规定，引导文化企业加快创新发展文化产品，积极挖掘省内创意文化产品和服务;设立文化市场管理办公室，负责文化市场的培育、规划、布局及文化市场法律法规培训、宣传和贯彻，管理文化产品和营业性演出、文化娱乐等经营活动，向有关部门提出完善法律法规的建议，对文化经营活动中的违法行为进行监督、检查，保护合法经营，指导文化市场稽查工作。

(三)陕西文化建设投融资体制深度改革

通过转变财政投入方式、完善投融资政策和政府服务外包途径，改变政府直接投资文化发展的传统格局。

政府出资，吸引社会资本投资参股，设立文化产业创业投资基金，推行“项目融资+贷款贴息”双重支持，推动多元主体投资。以政府拨款为带动，设立陕西省“文化产业引导资金”，采取无偿资助、贷款贴息等方式引导社会资本的投资方向;建立陕西省“重大文化产业项目招标处”，负责大型文化项目的招投标，吸纳优良的社会财团投入;设立区域内“文化发展协调基金”，发展各门类文化产业基金组织，鼓励文化投资公司等的资金融入。健全文化资产评估信贷体系，完善金融机构服务，开发创新金融产品，扩大融资。建立“无形资产评估中心”，对文化企业的知识产权、品牌价值进行分析评定，并颁发资产认定证书，协助金融机构研究制定“无形资产质押担保办法”，对于处于成熟期、经营规模稳定、经济效益好的文化企业优先给予信贷支持，对于中下游企业，支持开展并购融资;扩大企业直接融资规模，推动有条件的企业通过发行企业债券、股票等方式上市融资，支持符合条件的大型企业发行企业债、集合债和公司债等方式融资，鼓励中小企业在中债信用增进投资股份有限公司的帮助下发行短期融资券、中期票据和集合票据。健全风险投资保障机制，设立“文化融资担保中介所”，帮助分担企业融资风险，鼓励保险公司探索开展信用保险业务，推动保险产品、服务方式创新，完善产权交易所投融资服务功能建设，推进知识产品融资的一站式服务。加快形成政府、个人、企业各类主体协同发展，多种投融资方式并存的新型投融资机制。

参考文献

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