宁波文化体制改革的历史与现状

宁波文化体制改革的历史与现状_宁波文化强市建设研究

第二节　宁波文化体制改革的历史与现状

一、宁波文化体制改革的历程

学界把我国文化体制改革划为三个阶段：1978—1991年为改革的酝酿和初步展开阶段；1992—2001年为改革的稳步推进阶段；2002年至今为改革实现重大突破阶段。^[4]宁波的文化体制改革与全国步调基本一致，并一直处在全国城市文化体制改革的第一阵营。可细分为五个阶段。

（一）酝酿摸索阶段（2000年以前）

2000年以前的改革主要集中在两个方面：一是改革文化单位内部管理制度，重点推行以全员聘用制为核心的“用人、经营、分配”制度改革；二是逐步推进以市场为导向的文化产业的发展，改革审批制度，放宽市场准入，并试行了市电影公司、市新华书店“事转企”。这一时期的改革总体处于酝酿摸索阶段。

（二）自主推进阶段（2000—2003年）

进入2000年以后，宁波的文化建设迎来新的发展机遇，迈入自主推进阶段。2000年9月，宁波市委、市政府召开全市文化工作会议，制定出台《关于加快文化改革和发展的决定》，首次确立了建设文化大市的发展目标，提出“文化类型从城镇文化向都市文化转变，文化体制从适应计划经济向适应市场经济转变”的发展任务。由此拉开了宁波文化体制改革的序幕。在这一阶段，重点实施了完善一个体系（文化市场体系）、调整两个结构（文化产业结构、国有文化资产布局）、深化三项改革（经营机制改革、管理体制改革、投资体制改革）等方面的探索，先后组建了宁波市歌舞团、宁波日报报业集团和宁波广电集团，为深化改革奠定了基础。

（三）试点突破阶段（2003—2006年）

2003年6月，中央确定浙江省为全国文化体制改革试点省份，宁波市被列为浙江省文化体制改革试点城市，按照中央和省委实施改革试点的要求，宁波市从宏观管理体制和微观运行机制两个层面着眼，选择了宁波日报报业集团、宁波广电集团、《东南商报》、宁波日报报业集团印务中心、宁波大剧院、宁波市艺术剧院、宁波市电影公司、宁波游泳健身中心、海曙区文化馆、宁海十里红妆博物馆等10个单位作为试点，根据不同单位的性质和特点，区别对待，采取不同办法，分层分类推进改革，取得了积极的成效。同时，在这一阶段，还积极推进文化行政管理体制、文化市场行政执法体制等多项改革，为深化文化体制改革积累了经验。

（四）全面展开阶段（2006—2011年）

2006年7月，宁波市委、市政府召开全市文化体制改革工作会议，学习贯彻《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》和全国、全省文化体制改革工作会议精神，研究部署全面推进文化体制改革工作。随后，市本级和市级宣传文化单位及各县（市）区制定了全面推进文化体制改革的实施方案，标志着宁波市的文化体制改革全面展开。从市级扩展到11个县（市）区，从10家试点单位扩展到整个宣传文化领域，从存量改革扩展为用新的体制机制发展增量。至2011年年底，宁波市74家公益性文化事业单位推行了用工聘用制度和岗位管理制度，经营性文化单位100%实现了转企改制。被中宣部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署授予“全国文化体制改革工作先进地区”称号。

（五）深化推进阶段（2011年年底至今）

2011年12月，中共宁波市委十一届十四次全体会议审议通过了《中共宁波市委关于贯彻党的十七届六中全会精神加快文化强市建设的决定》，把建设文化强市列为新的战略目标，提出深入实施文化建设“六个力”和文化发展“1235”工程，进一步确立文化体制改革的地位作用、指导思想和主要任务，明确深化国有文化单位改革、推进文化管理体制改革和创新文化交流机制三项重点任务。标志宁波文化体制改革上升为城市发展战略，融入经济社会整体改革进程中，进入提升质量效率的新阶段。

二、宁波文化体制改革的做法及其成效

（一）国有经营性文化单位体制改革

坚持以市场为导向，学习宁波国有工商企业改革起步早、力度大、成效明显的宝贵经验，充分考虑文化单位自身的特点，率先推动经营性文化单位转企改制。

1.把转企改制与重组整合结合起来

在推进转企改制中特别强调资源整合、结构调整，打破部门垄断、行业分割、地区封锁、城乡分离体制，解决“软、小、散、滥”问题，创造了许多成功的案例。如推动出版发行、电影放映、影视剧制播、演艺等领域兼并重组，先后组建了宁波出版发行集团有限公司、宁波市演艺集团有限公司、宁波广电网络股份有限公司3家全新的市场主体。

2.把握文化企业的市场准入特点

宁波国有工商企业改革的方向是使国有资本从一般竞争性领域有序退出。但文化产业的意识形态特点和文化传承与教化作用，都要求必须坚持国有文化企业的主体地位和主导作用，不能简单地搞一般的“国退民进”。宁波按照非公有资本进入文化产业的政策规定，对于不同行业的文化企业，明确不同的资本构成要求和市场准入条件，出版社、期刊社等坚持国有独资或国有绝对控股；对特许经营的文化企业明确不搞管理层或职工持股。同时，逐步提高市场的服务程度，开放中介市场，积极发展行业协会，重点培育资本、人才、技术等要素市场。

3.强调保护文化工作者的合法权益

针对文化单位从业人员普遍文化水平较高、社会影响较广、自身权益意识较强的特点，把赢得他们的理解和支持作为顺利推进转企改制的重要前提，专门出台了特殊政策。比如，宁波市歌舞团在编事业人员经规定程序审批后可按事业单位退休待遇提前退休，对要求由组织安排的，可由市文化局统一推荐到文化系统内国有单位工作，等等。

（二）文化事业单位体制改革

按照国家推进事业单位分类改革的基本思路和统一部署，结合宁波文化事业单位实际，逐步明确文化事业单位体制改革的具体分类和运作模式。

1.认真落实事业单位分类改革的主要任务

行政类事业单位，转为行政机构；经营服务类事业单位，包括出版、发行、影视、演艺等行业，转为企业；公益类事业单位，包括图书馆、博物馆、文化馆（站）、群艺馆、美术馆等，继续保留在事业单位序列，按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的要求，深入推进以劳动人事、收入分配、社会保障制度为核心的内部管理制度和微观运行机制改革，建立岗位目标责任制、全员聘用制和合同管理制。

2.考虑文化事业单位自身特点推进改革

根据文化体制改革有关政策，对党报党刊、电台电视台等重要新闻媒体单位明确为实行事业体制，在管理、监督上按照公益一类的严格要求，在经费、经营等问题参照公益二类的相关运作，做到“政府扶持、转换机制、面向市场、增强活力”。研究制定企业集团评价指标体系和考核实施细则，有针对性解决了一般事业单位企业化管理中以“简单承包制”为主要特点的评价考核方式。

3.着力创新公共文化服务的机制和方式

按照“政府买单、社会参与、市场运作、群众享受”的运作模式，推出“服务外包”的竞争机制，探索公共文化服务公益化与市场化有机结合的道路。实施文化惠民工程，在全国率先实现“一村一月放映一场电影”和“一村一年演出一场戏剧”的目标，在城区形成了宁波论坛、宁波社科讲坛、天一讲堂、微型党课四大理论宣传品牌。按照“所有权与经营权相分离”的思路，对文体场馆实行企业化运作、转企改制、委托管理等改革，解决了国有文化事业单位活力不足的问题。如宁波大剧院等场馆，组建经营发展公司，积极探索“用人社会化、管理企业化、运作市场化”的改革路子。

（三）文化行政管理体制改革

以转变政府职能为核心，创新管理体制，更加注重政策调节、依法行政、市场监管、社会管理、公共服务，推进政事分开、政企分开、管办分离。

1.强化协调指导职能

切实转变政府文化管理职能，先后出台了《文化发展规划》、《中共宁波市委、市政府关于推动文化大发展大繁荣的若干意见》、《关于金融支持文化产业繁荣的实施意见》及其配套政策等一系列文化发展规划和政策法规，加强对文化发展的导向、总量、结构和质量的宏观调控，避免文化资源的浪费和低水平重复建设。

2.加强管理方式创新

市、县（市）区两级将原有的文化局、新闻出版局、市广播电视局全部合并，组建文化广电新闻出版局，实现文化行政管理大部门制。规范行政许可行为，改进行政审批方式，设立行政审批处，集中受理、办理所有文化行政审批项目。清理一般规范性文件设定的行政许可，加强监督检查工作，防止以审代管。市文化广电新闻出版局还增挂“宁波市版权局”牌子，进一步强化版权管理职能。

3.加强文化市场监管

整合市、县（市）区两级工商、税务和文化部门职能，建立集中统一的文化市场综合执法体制和执法机构，归属文化广电新闻出版局管理，实施文化市场统一的综合执法。大力整顿市场经济秩序，突出知识产权保护，建立以司法保护、行政执法和行业自律三结合的知识产权保护体系，强化完善文化行政执法与刑事司法相结合的管理机制，保障合法经营者权益，形成鼓励文化创新的市场环境。2012年7月26日，央视“新闻联播”报道了宁波市文化市场综合执法体制改革所取得的成效，这是作为全国文化市场综合改革典型的唯一案例。

（四）国有文化资产监管体制改革

按照国家关于国有资产管理体制改革的总体要求，充分考虑意识形态工作特点和要求，从宁波国有资产管理基本格局出发，探索建立新型的国有文化资产管理体制和运营机制，加强对国有文化资产的监督管理，确定了“统一并表监管，高度授权经营”的监管思路。

比如，对宁波日报报业集团和宁波广电集团实行高度授权经营，日常经营由两大集团自行处理。由市委宣传部会同市国资委、市委组织部、市文化广电新闻出版局对两大集团进行一年一度的国有文化资产考核，制定社会效益放在首位并和经济效益相统一的考核办法，保证两大传媒集团资产保值增值、实力发展壮大。建立报刊审读、广播电视评价制度，开展报纸质量综合评估和全市广播电视播出机构综合评估工作，发挥行业监管的职能和作用。

据此，宁波日报报业集团和宁波广电集团探索“宣传与经营相对分开”，在坚持把社会效益放在首位、牢牢把握正确导向和经营方向的前提下，尽可能考虑和实现经济效益，将经营性业务和资产剥离出来，进行企业化市场化运作，取得明显成效。比如，宁波日报报业集团实现了从报业集团向新闻传媒集团的跨越，集团总资产由2001年的6.24亿元跃升到2011年21.8亿元，在国家新闻出版总署2011年发布的全国报业集团综合排名中，总体经济规模列15位，在副省级城市报业集团中列第5位。

（五）文化投融资体制改革

适应宁波推动投融资体制改革的新要求，结合文化领域市场准入的特殊要求和行业管理政策，充分发挥宁波经济实力较强和藏财于民的优势，以国有资本为主导，推进投资主体多元化、投资方式多样化、投资准入区别化和投资决策程序化、项目管理专业化、政府调控透明化，探索了文化投入和文化投资的体制机制。

1.明确政府投入重点

重点投向满足群众公共文化产品与服务需求的领域。该保护和扶持的，予以保护和扶持；该进入市场的，放手让其在市场竞争中发展壮大。政府投入方式则逐步从对文化事业单位及从业人员的一般投入，转变为以项目投入为主。比如，对公益性广场文艺演出活动进行公告，由具有承办演出能力的文化单位、文艺团体、企业等自行申报承办。

2.开放文化市场投资准入门槛

发展民营和混合文化市场主体，允许民营资本参与文化体制改革。如雅戈尔集团参与了《东南商报》的改革，利时集团参与了宁波日报报业集团印务中心的改革，取得了合作共赢。鼓励社会资本进入文艺表演团体、动漫游戏、网络运营等文化领域，在项目审批、资质认定、融资等方面享受与国有文化企业同等待遇。对政府鼓励的新办文化企业，自工商注册登记之日起，免征3年企业所得税。宁波新纪元投资控股公司转型“奇异国创意广场”、宁波民和控股集团成立民和文化传媒公司、海旺集团投资成立华夏七千年文化艺术中心等。企业纷纷把转型升级目光投向文化产业。

3.支持文化产业发展壮大

出台金融支持文化产业振兴和发展繁荣的专项政策，鼓励文化企业通过资本运营实现快速扩张。设立市文化产业发展专项资金，引导社会和民间资本投资发展文化产业，支持有条件的文化企业改制上市和通过债务市场融资。截至目前，已有宁波韵升、广博股份、海伦钢琴、宁波GQY等4家文化企业成功上市；全市建成国家级文化产业示范基地2个，省级文化产业示范基地2个，市级文化产业示范基地20个。

三、当前宁波文化体制改革面临的主要问题

（一）需要建立国有文化资产管理新体制

在当前的文化领域中，国有资产的占有比例还比较高，如何加强国有文化资产监督管理，是当前文化体制改革的一项重要内容，也是一项新课题。其中国有文化资产的产权改革是最艰难、最重要的一环。国有文化资产具有意识形态属性和商品属性的双重属性，尽管它是我国国有资产的重要组成部分，但并没有受国资委的支配和管理。长期以来，国家对国有文化资产的监督管理一直没有真正到位，从而导致文化企事业单位责任不清，规则不明，其资产运营无法市场化选择，最终影响文化市场的运行效率。

国有文化资产分为经营性文化资产与非经营性文化资产。非经营性文化资产包括社会性或政治性文化资产、公益性文化资产等。社会性或政治性文化资产主要指党报党刊、电台电视台等，公益性文化资产主要指公共设施如图书馆、博物馆等。由此产生了经营性文化企业、国家扶持类文化事业单位和公益性文化事业单位三类国有文化资产单位。管理不同性质的资产需要不同的管理方式。其中国家扶持类文化事业单位，既有经营性文化资产，又有非经营性文化资产，在实际运营中，“事业体制、产业化运营”的体制结构缺乏法律依据，在财务管理和融资上存在诸多障碍，也不利于真正建立现代企业制度，成为改革的重点及难点。宁波日报报业集团和宁波广电集团探索了由市委宣传部和市国资委共同管理的路子，但如何完善国有文化资产监督管理制度，推动国有文化集团体制机制改革，在改革发展中确保国有文化资产保值增值，实现社会效益最大化和经济效益最优化，打造在全国甚至世界有广泛影响的一流文化传媒集团，还有待深化改革。同时，其他国有文化资产由谁管、怎么管的问题仍需要逐步予以明晰。

（二）需要改进文化事业运作新模式

传统的公共行政认为政府是公共利益的代表，只有政府才能生产公共物品和提供公共服务。所以，国有文化事业单位长期实行国有资本单一投资的事业体制。随着经济体制改革的深化和政府职能的转变，政事分开已成为必然趋势，政府将从一个公共物品和公共服务的单一提供者，变成一个竞争生产的组织者。文化体制改革就是要改变传统的公共文化服务的提供模式，建立文化事业社会化新模式，即公共文化物品和公共文化服务供应社会化，公共文化事业的管理、运作社会化。

近年来，宁波在公共文化服务方面，加大政府投入，并探索借助社会力量、采用市场化运作方式，初步形成了公共文化服务体系基本框架，改变了过去单纯依靠政府拨款举办活动的局面。但仍存在体制内重硬件、轻软件，重建设、轻管理，重条条块块、轻资源整合，重上级考核标准、轻群众不同需求等问题，以及体制外市场化运作随意性大、机制不够健全、激励政策欠缺等问题。如何有效发挥市场机制和社会力量的作用，在激活文化事业单位活力的同时，让企业、社会文化组织通过合法的途径进入公共文化服务，还需要具有可操作性的考虑和长远谋划。

（三）需要培育和规范文化市场体系

市场的功能主要在于通过竞争提供能反映资源稀缺程度及供求关系的价格信号，从而使企业能按照社会的要求进行生产，使其行为符合经济合理性和公众社会利益。传统体制的主要弊端：一是行政系统排斥了市场，代替市场担当了资源配置的责任，造成资源配置不合理和低效率；二是条块分割，各自为政，行政性壁垒林立，妨碍公平竞争市场体系的形成。

当前，由于统一、开放、竞争、有序的文化市场还没有健全起来，使得很多国有资本、民营资本和境外资本在投资文化产业，尤其是涉及垄断领域、知识产权的文化产业时疑虑重重。文化市场不仅包括商品市场，还包括人才、资本、技术、产权等要素市场。因为国有文化企业最主要的人权、财权并没有完全拥有，文化资源和资本、人才等生产要素得不到充分合理的流动和优化配置。一个规范有序的竞争性市场是文化企业和产业的活动环境和彼此之间的联系方式，发挥市场机制作用的前提，就是要培育和形成一个统一开放、竞争有序的市场体系。

（四）需要确立真正的市场主体

确立文化企业、文化产业的市场主体地位，是文化体制改革的核心环节。在社会主义市场经济的大框架内，自主经营、自负盈亏的市场主体是市场经济中最基本的细胞。事业单位是不能作为完全独立的市场主体的，以事业法人的形式进入市场必然会碰到许多问题。只有企业既是市场活动的主体，也是构成产业的基本单位。如果没有自主经营、自负盈亏的市场主体，市场经济就不可能存在，文化企业和文化产业也同样不可能存在。

现宁波转制单位中，已组建了宁波出版发行集团有限公司、宁波市演艺集团有限公司、宁波广电网络股份有限公司等企业，有了良好的开端。但总体来说，宁波改制后的文化企业还是普遍采取上级主管部门或主办部门作为主要投资人或股份出资人，文化企业实际上还没有成为真正的市场主体，仍然依附在政府的怀抱，无权自主进行投融资决策，也无力为投融资决策承担风险。因此，经营性文化企事业单位应加快明晰产权，使之成为面向市场的独立主体，并在此基础上建立现代企业制度，建立健全法人治理结构。