国会议员的角色选择

美国的宪政设计和地方主义文化使得国会议员的角色塑造表现矛盾性的特点。虽然美国宪政设计的代议理念认为议员是选区的议员，应当对选区负责:但是美国的宪政设计包括国会制度安排之始就是为了维护联邦的整体利益而进行的，因此，国会和议员一开始就无法摆脱为国家利益服务的角色要求。因而，美国的宪政设计和文化传统让国会和议员处于两种角色的矛盾之中，随着两种角色的逐渐定型，这种矛盾就成为美国国会文化的核心内容。而这种国会文化和最初的国会制度设计使得国会政治的演变表现出一种路径依赖的特点，国会和议员的角色塑造不得不受这种制度与文化的影响，并在两种角色之间不断地取得一种平衡。

议员本人的政治观点和抱负深刻影响到议员角色认同的重心，并影响到议员在两种角色间的平衡。有一些议员将角色认同的重心放在服务选区的一端，认为自己就是要服从选民的旨意，维护选民的利益。如国会议员格雷认为，“既然说主权在民，却又说人民没有权力指示和控制他们的议员，这是荒谬透顶”^[94];另一位议员对自己服务选区的角色表达得更为明确，他说:“我的第一要务是确保连任。我在国会是代表我选区人民利益的。这也是我作为一个国会议员所持的政治见解。我认为我选区选民所信奉的好的政策对整个美国都有利。所以真正破坏国会所代表的民主制度的恰恰是那些在投票时自以为是的议员们——他们把自己的利益和国家的利益混为一谈。这种情况在参议院表现尤甚，因为他们享受高薪福利，把自己当成政治人物来发表见解。我们(众议院)成员决不能同流合污。”^[95]然而，也有一些议员认为自己是选区的受托人，应当根据自己的判断对国家利益发表看法，如国会议员谢尔曼认为议员应当突破选民指示的限制，在国会立法活动中进行独立的思考，“如果他们必须服从指示，思考就毫无用处;议员所需做的只是出示他收到的指示，把它们放在桌面上，让这些指示说话好了……一个优秀议员有责任探究什么样的法案才能促进公共利益，他一旦发现这样的议案就应给予支持。不管对哪一项法案，假若他收到的指示与他自己的意见一致，这些指示就是多余的;假若这些指示刚好与他心里的想法背道而驰，正义的每一项原则都要求他撇开这些指示”^[96]。还有一些议员则认为，代议制的理念要求既要表达选民的愿望，也要有自己的判断，国家利益和选区利益之间不完全是冲突的，议员在立法活动中应当二者兼顾，因此，他们在实际政治活动中，往往采取一种中庸之道，在两种角色之间取得一种认同上的平衡。

国会集体行为是在议员个体选择基础上集合而成的，因此议员角色认同的比例在一定程度上反映了国会集体行为在两种角色之间平衡的状况。表2-3的调查数据反映了议员对自身角色认同的情况。

表2-3　民众与议员认同比较^[97]

从表中的数据可以看出，选民对议员角色期待与议员自身的角色认同之间存在很大的差别。选民大部分认为议员应当以选区利益为重，而议员则有相当一部分认为国家利益是最重要的，另有一部分议员认为两者应等同视之。在对待民意方面，也表现出相同的局面，当议员个人看法与选民看法冲突时，议员大部分认为应当自己判断，而不是一味顺从民意，但相当比例的公众认为议员应当顺从选民的看法。这里需要说明的是议员自身的角色认同存在着分化，这种分化必然影响到他们的行为，并在总体上使国会政治在服务选区与代表国家之间保持了某种平衡与张力。

影响国会议员行为的不仅有议员的角色认同，还涉及其他诸多因素。这些因素包括国会的宪政设计和美国文化传统，它们直接影响到国会议员的角色认同，进而影响到议员的行为，而由美国地方主义文化所塑造的选区利益诉求是影响议员行为最重要的因素。从表2-3中可以看出，美国民众对议员是一种选区利益取向的角色期待，在这样的政治生态和政治文化中，国会议员为了再当选不得不尊重选民的愿望与要求，在自己的看法与选民的看法相冲突时还不得不屈从选民的看法，并且还要尽量为选民提供各种服务与好处。表2-3中，虽然有45%的议员认为自己是国家利益的代表，28%认为自己既是国家利益又是选区利益的代表，65%的议员认为自己在与选民看法相冲突时，应当有自己的判断，但是在实际政治活动中，这些议员却不得不屈从于选区利益要求的压力，将大量时间和精力放在再当选活动中。

部分国会议员由于再当选政治的需要，形成了内心认同与行为之间的分裂，甚至在选举过程中出现了对个人政绩大肆宣扬、对国会弊端猛烈攻击的情况，即芬诺所言的“国会反对国会”的怪象。^[98]议员之所以能够批评国会，是国会在决策过程中自己反对自己的结果。国会缺乏集中性的权力，作为一个决策机构，它不能在国家利益与选区利益冲突时，以及其他利益相互冲突时，围绕国家利益形成快速有效的决策，而只能在各种目标与利益之间进行妥协，这一决策过程与结果，被民众认为既无效率，又不民主，无法反映公共利益的要求，因而遭到民众的责备。议员为了再当选，自然要迎合民众的认同心理，将国会作为自己批评的对象。然而，国会政治的这种状况恰恰是选民对国会双重角色要求所导致的，一方面，希望国会能为自己的选区带来特殊的好处，另一方面希望国会是公共利益的实现者，能有效地履行其公共职能。以选区利益为偏向的国会制度设计既刺激了民众的这种双重期待，也为议员和国会的两种角色奠定了制度基础，但是这两种利益要求之间的矛盾所造成的政治后果，却是民众和议员都难以接受的。民众的角色期待和国会两种角色安排的制度基础，使得服务选区与代表国家间的矛盾成为国会文化最主要的表现，围绕民众对国会政治的不满，虽然可以进行一定的改革，但是民众心理和制度基础不变，美国的国会文化就很难改变，服务选区与代表国家之间的冲突还将长期存在，国会反对国会的现象还难以消除。

再当选压力使得很多议员的角色表现有时会妨碍某些公共利益立法决策的达成。“数十位民主党议员在1994年时拒绝接受克林顿总统提出的‘遏制犯罪’法案提议，该法案要求国会特别拨款300亿美元在全美范围内打击犯罪活动。但是仅仅因为它的附属款项中包含了限制出售某些攻击性武器和枪械部件，全国步枪协对此怨气冲天。在这种情况下，众议院外交委员会主席、印第安纳议员李·汉密尔顿坦言:‘在这件事上投反对票与克林顿或未来总统作对是一项痛苦的选择。我极希望他能在国家需要此项议案时取得胜利，但我确实无能为力，无法对此做出最终承诺。因为美国政治最根本的实质已经发生了变化，我如果同意克林顿总统或其他众议院领袖的建议，我就会被自己的选民赶下台。选民们有他们自己的考虑。总统在现在不得不对国会面临的这种尴尬情况加以正视。不光是他，以后的总统也一样。’虽然汉密尔顿最后终于顶住压力投了赞同票，但是他提出的问题是不是说明国会生态环境的‘恶劣’和‘适者生存’的压力逼得议员们不敢发表自己的看法?”^[99]事实上，在一些选区特别敏感的关键性问题上，当议员自己的看法与选民相悖时，议员总是小心翼翼，认真对待选民的态度，将选区利益作为自己投票的第一指南。

议员由于选举压力对选区利益和集团利益的重视并不意味着他无法为公共利益服务。国会的监督职能、外交职能、维持军队的职能、对宣战权力的运用以及很多公共利益方面的立法与议员选区利益并没有大的冲突，国会议员可以免除选举惩罚而自由发表自己的观点并做出选择。即使在与议员选举利益有较强关联的立法决策过程中，国会也有一些机制实现选区利益、集团利益与公共利益的平衡，在关涉议员选区利益时国会会遵守“国会行为的第一规则:不得向某位议员的选民强加可能直接追溯至该议员自己的个人行为的成本”^[100]。立法决策对议员带来的选举压力在于该决策给选区选民将施加利益成本，从而可能引发选民的关注、对议员的看法和投票选择。国会一般不会采取选区成本很大、能够让选民短期感知，并可以追溯到议员投票行为的决策方}以实现公共利益。

国会为了公共利益会采取多方}对待立法决策可能带来的选区成本或者普遍性成本。一是在公共利益法案中搭载维护某些议员选区利益的内容，使得该法案能够得到这些利益高关联性议员和其他议员的支持，从而得以通过。二是在某些公共决策中不损害关键议员的选区利益，使选区不必承担决策成本。如1952年至1974年间国会与五角大楼达成了保留国会军事委员会议员选区的军事基地，关闭其他地方一些军事基地的谅解，从而使得允许关闭125处大的军事基地的决策得以通过。^[101]三是选择那些可以稀释选民对立法成本感知的决策。如果一项新法案突然间给选民或选区施加较大的成本，选民或选区必然反对该法案，国会议员也不会支持其通过;但是如果将成本在时间维度上进行稀释和分散，使选民和选区难以感知，那么这种法案就很容易被议员通过。四是利用旧法案突然施加给选民的普遍性成本使之主要内容难以为继。如1974年前几个月美国食糖价格翻了两番，立即引起了消费者的不满，国会公开审议和投票否决了农业委员会准备将旧法案中保护生产商的食糖配额政策延展5年的新法案。^[102]五是寻找使选民成本最小化的最优替代性法案。如每年减少100亿美元联邦财政赤字，可以采取增加患者开支从而削减100亿美元医疗保险的办法，但这种方案不如每个联邦机构预算减少1个百分点的方法，因为前者将普遍给选民增加医疗成本，而后者则没有给选民施加成本。^[103]六是使法案与议员的投票行为之间可追溯性链条模糊化。如1976年后，议员为了保护各自己选区的军事基地，通过了一项新的修正案使得五角大楼关闭军事基地的议案无法得到国会的通过，导致军事预算高度紧张。为了关闭多余的军事基地，1988年众议员迪克·阿梅提出了新办法，国会通过了采纳该办法的新法案，“授权由一个专门两党委员会决定待关闭的那些基地，国防部长被授权决定关闭全部被选中的基地或者一个都不关闭，并且他的决定是终局的，除非国会通过两院共同决议反对整个方案”^[104]，依据该法案两党委员会建议关闭91处机构，国防部部长接受了这一建议。该法案之所以能够通过，是因为“该方法允许议员投票支持军事效率这一普遍性收益，而无须支持某项直接向他们的选民强加巨大且可追溯的地区性成本的计划”，“该方法机智地保护了个体议员免于被记录为支持关闭特定基地，同时也杜绝了向前体制的回归”。^[105]

因此，在国会立法决策中，国会和议员在不损害议员再当选利益的基础上，对法案的普遍性收益及其成本、选区收益及其成本以及集团利益及其成本进行综合考虑，有时会做出保护选区利益或集团利益的决策，有时为普遍利益进行决策，有时在同一项立法决策中既维护普遍性利益也保护特殊利益。议员和国会就是在各种利益间进行选择、妥协与平衡。但是，在这种利益平衡过程中，国会政治成为一种利益分配型政治，并总体上表现出延迟、特殊主义与象征主义的特性。延迟是指“在通过的主要法案上，国会已往往滞后于公共意见”^[106]。不仅在民意调查中，公众对此表现出普遍的不满，而且政治精英对此也无可奈何，如肯尼迪总统1963年的减税方案和约翰逊总统1967年的增税方案都在民主党的国会里履行了一个年头。

特殊主义是指国会“把政策包装起来使之作为特殊利益而兜售出去的强烈倾向”^[107]。为了再当选，议员不得不为选区谋取各种好处，寻找一切可能的机会为选区提供利益，并力求在立法过程中实现这个目的;因此，在法案拟定过程中，他们往往将反映这些特殊利益的内容搭载在其他法案上，并在投票过程中互投赞成票以保证法案的通过，这就是国会立法过程中的混合议案与互投赞成票现象。这种从选区特殊利益出发的国会政治很难与总统的决策一致起来，因为总统作为整个国家的代表，他往往从普遍的国家利益出发来制定政策。国会议员总是伸手要那些对选区有益的公共工程项目和对选区教育事业等进行的财政资助，而总统则考虑的是那些能够带来普遍效益的公共工程和财政支出。比如，总统为了效益而想关闭成百个旧医院，而国会议员为了选区的利益可以联合起来否决总统的提案，让这些医院继续开着。

特殊主义的另一个表现就是国会政治深受利益集团的影响。美国的政治制度设计为利益集团的兴起和活动提供了刺激和支撑，而利益集团与选民之间存在着一种复杂的关系，不仅选民大多参与进了各种利益集团，而且利益集团能有效地影响选民，并拥有议员竞选所需的资源。因此，议员不得不高度重视利益集团的要求，并在委员会层级上表现出对利益集团的扈从主义，利益集团政治成为国会政治的重要内容。利益集团通过动员选民和游说议员，使国会制定有利于己的公共政策和法案，如全国步枪协会使有关枪支控制的立法屡屡受挫，退伍军人补助金法案虽然遭到总统的否决，但国会投票决定总统的否决无效。

象征主义是国会政治特殊主义的必然后果。它的一个突出表现就是国会政治的仪}化。人类学家韦瑟福德认为:“美国国会的行为已经变得十分仪}化，以致根本起不了什么实质性的作用。随着参议院会议厅变成了剧场，大声的喧哗代替了真正的决策，最富有成效的讨论和资料收集工作都转移到了秘密的委员会会议上去进行。真正的决策都是在私人办公室、餐厅和过道上做出的。至于那些公共的场所，则已成为‘真正的政府’即美国神话中的政府的展示地。”^[108]另一个表现就是国会在某些领域“光开出有政策疗效的药方却不付诸行动以达到这些效应”^[109]，其原因是在这些问题上，议员为了照顾选民的口味只需要表明自己的立场即可，而无须致力于相应的法案通过，“多种议员的活动和特征已经被认为具有象征性的内容和效果。然而，议员象征行为的主要目的是在一个或多个选民团体中产生对自己的支持”^[110]。无论是在寻求选民认同、加深与选民的感情方面，还是在一般政策的立场定位方面，国会议员都有许多象征性的行为，并且资深议员和那些来自较大选区的议员，他们的象征性行为更多，为了再当选，议员不得不在这方面费尽心机，以保持自己与选区之间的密切关系。