国会公共职能的特殊化

国会服务选区与代表国家之间的紧张深刻体现为国会公共职能的特殊化。从前面的分析中可以看出，国会在履行代表民众、制定法律、监督政府等公共职能的活动中表现出一种特殊主义的品质，尤其在制定公共政策过程中，选区利益和集团利益往往使国会偏离了代表国家整体利益的方向，使公共政策有时更有利于一部分选区和集团。解释美国公共政策制定过程的主要有“理性人物模型、权力精英模型、‘利益集团’或麦迪逊模型、政策系统模型和渐进主义模型”^[111]。在美国，制定公共政策的机构主要有总统、行政机构和国会，其中，国会是最主要的机构，并且，总统和官僚机构制定政策的很大一部权力是国会转让或授权的，因此，国会能对其进行有力的监督和控制。上面几种模型对国会政策制定活动都有一定的解释力，并且各自角度有所不同。但是，它们都强调国家利益、选区利益、集团利益、议员再当选利益对国会政策制定的影响，都表明了国会制定政策的过程并不完全是国家利益在起作用，特殊利益往往在其中起到很重要的作用。可见，国会政策制定过程的特殊化有着深刻的利益根源。国会政治的特殊主义表现，不仅是因为美国的宪政安排为特殊利益的诉求提供了制度平台，美国的国会代表制度是以选区取向为基础的，而且还因为美国存在着各种各样的特殊利益诉求，如政党利益、选区利益、集团利益、种族利益等方面的诉求。这些利益诉求，一方面要在国会的公共职能中体现出来，另一方面，它们与国家利益之间并不是完全一致的关系。

国家利益和特殊利益之间的关系相当复杂，而对国家利益的理解是我们考察这一关系的基础。国家利益这一术语的运用很不一致:大多数学者和政府部门主要是从国际政治的角度来界定其含义的，认为国家利益就是一个国家的民众在国际上共有的生存、安全和发展利益。如美国学者罗伯特·奥古斯认为国家利益包括“①国家的生存或自保，包括领土完整、政治独立和基本政治制度;②经济自给自足;③国家威信;④对外政策”^[112]。再如，2000年7月美国国家利益委员会出版的《美国的国家利益》一书认为，美国的国家利益分为生死攸关的利益、极其重要的利益、重要的利益和次要的利益，并认为未来10年美国国家利益面临的挑战主要体现五大地区和六大问题上，这五大地区是:中国、日本和东亚;俄罗斯;欧洲与北约;中东;西半球。六大问题是:核武问题、大规模杀伤性武器扩散问题、恐怖主义、跨国犯罪和毒品问题、国际贸易与投资、计算机网络和信息技术、全球环境。^[113]作为政府的决策咨询机构，国家利益委员会主要是从美国在国际上的生存、安全和保持强大的角度来分析和界定美国的国家利益的，这种界定的角度是国家与外部之间的关系。

有的学者认为，国家利益是相对于个体利益而言的共同利益。它不仅包括国家民众在国际上的共同利益，即前面所讲的国际意义上的“国家利益”，还包括国内层面民众的共同利益，即民众所需的“公共物品”和“共同财产”，如国内社会的稳定和安全等，“而这种公共物品并不是指不同个体所选择的不同利益的综合，而是以这样的公共物品来取代所有不同的个体利益”^[114]，政府也经常在这个意义上使用这一概念。

第三种观点认为，国家利益就是一个国家所有利益的总和，它不仅包括国际上和国内的共同利益，而且还包括每个个体和团体的利益，如美国学者查尔斯·比尔德认为，“国家文件中谈到的国家利益的概念是各种利益的总和，像篮子里的鸡蛋一样被收集在一起。农产品市场里有国家利益，工业品市场里有国家利益，海军基地里有国家利益，为商业需要而攫取领土，扩大领事和外交机构，增加军队和商业船队，以及偶尔发生战事都是国家利益的需要”^[115]。这种用法也有国际视野的维度，但既是民众对国家共同利益认同的体现，也是肯定局部合法利益并认为其是国家总体利益构成部分的结果，与这种用法相关的一个概念是国家实力，国家实力也不仅是指国家共有的实力部分，还包括所有个体和团体力量的总和。

这些对国家利益的不同理解，导致对国家利益与特殊利益关系的理解也很不同，本1作一开始就将国家利益界定为第三种用法的含义上，即国家利益是一个国家所有“正当”利益的总和，它包括国家在国际上的公共利益、在国内的公共利益和各种个体与团体的正当利益。个体和团体利益与国家利益之间有可能是冲突的，也有可能是一致的，也可能部分一致部分冲突。冲突性主要表现为特殊利益不利于国家共同利益的实现，如从公共利益角度看应当关闭某地的军用机场，但该地选民出于特殊利益需要而让国会议员阻挠有关关闭该机场的法案通过。一致性主要表现为大部分特殊利益是国家利益的组成部分，如个人在国防部工作并领取薪金，就与国家安全利益一致。当然，从公平的角度来讲，国家利益与特殊利益的完全一致是一种理想类型，在现实中只能是大体如此，因为每个人对国家利益实现的方}和程度有不同的理解，上面列举的国防部门工作人员的收人可能被另外一些人认为过高，国家的公共利益和其他公民的利益因为这种社会分配的不公而受到损害。一致性还表现为有些特殊利益与共同利益发生冲突时，两者还存在着公共部分，发生冲突的只是特殊利益中想多得的不合理部分，如某选区谋求更多的工程拨款，这更多的部分导致了国家财政分配的不平等和其他选民利益的受损，但是工程本身是国家公共利益的需要或当地利益的合理需要。

在国会制定公共政策过程中，也主要面临着这几种利益关系:国家利益与特殊利益完全一致、国家公共利益与特殊利益完全冲突、国家利益与特殊利益部分冲突。然而，在国会公共政策制定过程中，与国家利益相冲突的那部分利益不但没被消除，反而由于议员再当选的压力，可能成为议员政策制定过程中的主要目标，因而使得国会公共政策制定表现出公共性和特殊性的双重特征和特殊性挤兑公共性的局面。国会不仅在国内公共政策制定方面有时表现出特殊性，而且在对外政策制定中也可能表现出特殊性。

关于国内公共政策制定方面的特殊性已经有较多说明，而对外政策的特殊性似乎令人费解，但这是愈演愈烈的事实，是集团利益、国外利益和选区利益综合作用的结果。对外政策主要包括三个方面:危机型政策，即对美国国家利益直接威胁必须立即做出的决策，这通常由总统主导;战略型决策，主要涉及美国安全战略和外交战略的确定，一般由总统和国会共同制定，这时，国外游说可能发生较大影响;结构型政策，主要涉及对外政策所需资源的分配，如外援、移民、军备采购、军费分配和基地建设等，这时，总统权力较弱，国会则由于掌握着“钱袋权”，在决策中发挥主要作用，并且这方面的决策与国内问题交织在一起，影响到选区利益和集团利益，因此受其影响较重，特殊性最为突出。如20世纪90年代，适应形势的变化和民众的要求，一些国会议员要求削减国防开支，却又激烈反对国防部准备削减某些武器系统拨款的方案，因为，这些议员的家乡有大型国防设施或国防承包商;^[116]再如，2000年5月国会在通过给予中国永久正常贸易关系(PNTR)法案的过程中，一些议员由于选区受进口冲击较大，选民反对PNTR的呼声很高而投了反对票，另一些议员则要求给选区一定的好处，如不搬走选区的某家工厂、在选区建一座桥梁、开启石油管道等作为支持PNTR的条件，最后克林顿政府不得不满足他们的部分要求。^[117]

选区利益或其他特殊利益对美国国会政策制定的特殊化作用的形}可能比上述所举的例子更为复杂，因为这些例子都是20世纪50年代后国会选举制度以候选人为中心的反映，议员和选区、集团的联系十分直接，因而后者则直接影响到议员的决策和投票。而在历史上，美国国会选举曾以政党为中心，地方政党在候选人提名、竞选资金筹集和选民组织方面居于主导地位，^[118]而地方政党又是受选区和地域影响的，因此，政党和地域对议员选区服务活动产生了很大的影响，为了维护选区利益，议员在决策和投票过程中往往采取地域联盟和政党联盟的方}，“政党决策和国会立法来自于地域争夺和地域交易。立法几乎从来都不是纯粹的全国性或纯粹的地域性考虑的结果，它是地域调整以满足全国性需要的结果”^[119]。这在下面对国会文化内在张力的历史分析中将得到更为具体的说明。