利益集团使国会文化内在张力复杂化

利益集团的成员构成不同、拥有的资源和影响力不平衡，代表的利益也比较复杂，使得国会议员在服务选区与代表国家之间的角色张力更加复杂化，议员在公共利益与特殊利益之间的平衡既可能强化国会文化内在张力，也可能会缓和这种张力。

利益集团影响了国会议员对国家公共利益的代表。关于利益集团对国会政治影响的后果学者们有不同的看法，有的认为美国形成了利益集团代表、国会关键委员会主席及少数议员、行政机构核心官僚等一小撮人构成的“影子政府”，他们决定了国会公共政策的制定;也有学者认为随着美国政治的变迁，政策制定已经形成了多元力量参与的“议题网络”，瓦解了政策制定的封闭性和垄断性;^[32]在不同利益集团对政策制定影响力程度方面，有学者认为商业利益集团享有特权地位，但也有人认为公共利益集团对商业利益集团的影响起到了平衡作用。^[33]利益集团对国会政治公共性的影响主要与利益集团的代表性、掌握的资源与影响能力相关。

利益集团的代表性是指利益集团是否代表了所有的美国民众，或者说美国民众是否都形成了代表自己利益的集团，以及这种代表自己利益集团数量的多寡。在美国这样利益集团广泛介人政策制定的国家，公共利益的实现有赖于各阶层、不同利益的民众都有自己的利益集团，或者说美国民众普遍加人了各种各样的利益集团，这些集团对公共利益都有自己的看法与主张，或者都在维护自己的利益，但是经过在国会政治平台上的融汇、碰撞与妥协，才有可能形成大多数民众都认同的体现公共利益的政策。相反，如果很多民众没有自己的利益集团，在国会决策过程中就不可能有效表达自己的看法与利益主张，国会决策的“公共性”就可能大打折扣。那么，现实中美国民众参与利益集团的情况如何呢?有研究表明，美国利益集团具有阶级倾向，虽然美国民众大多参加一个正}组织，但是利益集团成员大多来自中上层受过高等教育的高收人的人群，利益集团往往由少数人所控制。^[34]另外，各种类型的利益集团的数量相差较多，在华盛顿代表商业利益的集团数量居多并占据着支配地位，“在那些在华盛顿拥有办事处的利益集团当中，大约有一半属于公司或商业同业公会”^[35]。

利益集团拥有的资源不平等，使它们影响国会的能力表现出差异性，导致国会政策制定可能偏向更有影响力的利益集团。利益集团掌握的资源包括金钱、会员、专业知识、在华盛顿的代表处与律师、动员能力等。商业集团具有雄厚的经济实力，能够为议员选举提供更多的捐款和其他支持，也可以聘请政策专家、律师以获得许多与政策问题相关的专业知识和信息，从而影响国会议员的决策;^[36]相对而言劳工集团在经济资源上不如商业集团，但拥有较多的会员，这也是它们影响国会议员的重要条件;还有很多公共利益集团在经济资源和会员规模方面比较有限，但在大众动员和舆论制造方面具有自己的优势，从而对国会议员形成某种压力。虽然各集团在拥有的资源方面可能各有所长，但是，总体上各集团拥有的资源还是不均衡的，转换成的影响力也不相等，如商业集团在华盛顿的办事处最多，有更多机会接触和影响国会议员，从而影响议员对公共利益的判断以及相关政策的制定。

当然，大量公共利益集团能够驱使议员在政策制定过程中平衡特殊利益集团的影响，维护和实现议员不得不考虑的公共利益。公共利益集团并不是为了追求成员的经济利益，而是为了追求有利于社会的普遍福利。20世纪60年代末和70年代初，以拉尔夫·内德(Ralph Nader)的活动为代表成立了一大批自由主义的公共利益集团，^[37]一些老的集团也发展起来了，而后各种新自由主义集团还不断成立，这些集团包括“公共公民诉公共集团”、“环境保护基金”、“人口零增长”、“消费者联盟”、“山岳俱乐部”、“自然资源保护委员会”、“大自然保护协会”等，其中大多环境保护组织的会员规模不断增大，很多到2006年已经超过了500万人。为了应对自由主义公共利益集团的挑战，20世纪70年代及之后，很多保守的公共利益集团也成长起来了，它们是一些致力保护传统伦理、家庭和宗教价值的各种组织，如全国、州和地方层面的反对堕胎组织、“宗教圆桌会议”、“基督之声”、“基督教联盟”、“关注家庭”、“追求出色教育的公民”等。^[38]到20世纪90年代自由主义和保守主义公共利益集团至少有2000多个。^[39]尽管这些公共利益集团有意识形态之分，从某种意义上来讲有些公共利益集团所代表的利益不一定是全社会认同的公共利益，但是从客观的立场上看，环境和资源保护等还是具有普遍的公共性，而且除了国防、预防与打击犯罪、交通秩序、环保、经济秩序等大多数国民认同的公共利益外，很多公共利益其实都经过意识形态的过滤。可是这种过滤后的公共利益依然不同于只为集团成员谋求的那种特殊利益，它具有一种公共性的特征。议员在这些利益面前虽然有自己的价值判断，不一定完全认同这些利益主张，但是为了再当选他们不得不慎重考虑这些公共利益诉求。

利益集团影响国会议员对选区利益的考虑与照顾。利益集团可以分为跨选区利益集团和特定选区利益集团两种，这是基于利益集团成员及其代表利益的地理分布情况进行的划分。跨选区利益集团其成员来自多个选区或者来自全国各地，其代表的利益弥散化分布在不同选区选民身上或者其他目标群体身上，一些商业利益集团和公共利益集团往往属于这种类型。特定选区利益集团其成员和利益只是属于特定选区，比如坐落在某选区的军工企业虽然有多方面的利益，其中有些利益是跨选区的，但企业缴纳的税收、为当地人提供的就业岗位和商业机会等利益就只属于它所在的特定选区，代表这些利益的集团从这个角度看就是一个特定选区的利益集团。两种利益集团对议员立法决策的影响是不同的。议员来自选区，选区才是影响其政治生命的重要因素。跨选区利益集团又可分为两种:一种与议员选区有比较密切的利益关联，很多选民支持利益集团的主张，这尤其体现在公共利益集团的利益诉求方面，如关于堕胎是否合法的组织，选区选民必然存在价值选择上的分裂，对立的利益集团因此可以动员支持自己的选民向议员进行立场和利益表达，议员不得不考虑之，并尽力平衡选民的要求;另一种跨选区利益集团其利益分布与选区选民的利益主张关联不很紧密，如一些种植业集团，议员所在选区因为没有相应的种植业，所以议员相对这些集团的诉求可以表现得比较超脱。特定选区利益集团是议员时时要予以关注的集团，它们的某些利益直接与选民的利益紧密联系在一起，议员不仅要被动维护他们的利益，而且还要主动在立法决策中为他们带来好处。

选区利益诉求是多元的，议员在服务选区时既要重点考虑某些利益，也要平衡照顾各方利益。从利益是否具有排他性来看选民利益可以分为只有利于选民的排他性利益和超越选民自我物质利益的利他性利益，很多经济性利益属于前一种，选民的公共利益则属于后种。从利益主体组成来看，选民可以分为主要产业利益关联者和普通选民，前者往往能够给议员带来较大的压力，比如农业选区的棉花和小麦生产者，西南地区石油业的领袖或牧场主，山区旅游业和采矿业的利益代表，新英格兰选区木材业、渔业等方面的利益集团等，^[40]代表选区主导产业的利益集团对议员更有影响力，议员在公共政策制定过程中会主动维护他们的利益并给予适当的照顾，但是议员也不能忽视选区其他利益集团和普通选民的利益，依然要花很多时间与后者接触并帮助解决他们提出的各种利益诉求。

从上述关于利益集团对国会议员两种角色影响的初步分析中可以看出，这种影响是复杂的。一部分利益集团可能使议员不得不考虑公共利益，另一部分利益集团则可能使议员更多关注选区利益，但是公共利益与选区利益并不是决然对立的，很多利益集团在这两种利益上是混合的，比如公共利益集团，因此不能将它们做简单的归类。而且，一些所谓的特殊利益集团，虽然没有明确的公共利益追求，或者不能将其利益归聚到某些特定的选区，与选区利益的联系比较松懈，但它们的合理利益也是国家整体利益的构成部分，也具有公共性的特征，比如武器生产商集团，它们不但为社会提供了就业岗位和财政收人，而且成为美国军事与外交战略的重要工具，维护了美国的国家利益。一直遭受批评的商业集团可能维系了美国经济的发展甚至繁荣。所以，特殊利益集团的利益既有特殊性，也有公共性。因此，问题是要防止这些集团对其他特殊利益和公共利益的过度挤压，对它们在国会和其他机构中的影响力进行平衡。

国会议员根据再当选的需要有时支持普遍性利益，有时偏袒选区利益，有时不得不维护集团性利益，^[41]集团性利益与公共利益、选区利益之间存在着复杂的关系，因此它对国会政治的影响是相当复杂的。“美国民主社会建立的一个核心假设是:普遍利益或者说是公共福利将产生于特殊利益之间的冲突”^[42]，国会政治正是这些利益冲突、妥协的平台，在这一过程中利益集团在不断塑造着国会政治生态，影响着国家公共利益和议员选区利益的实现，使得国会文化内在张力的表现更加复杂化。

【注释】

[1]杰弗里·M．贝瑞、克莱德·威尔科克斯:《利益集团社会(第5版)》，王明进译，中国人民大学出版社2012年版，第6-7页。

[2]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第45-46页。

[3]马克思、恩格斯:《德意志意识形态(节选本)》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林1作编译局编译，人民出版社2003年版，第3页。

[4]龚向虎:《合作的产生——一个多视角的理论综述》，《中国合作经济评论》2014年第1期。

[5]曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，格致出版社2014年版。

[6]任军锋:《民德与民治:乡镇与美利坚政治的起源》，上海人民出版社2011年版，第107页。

[7]罗伯特·普特南:《独自打保龄:美国社区的衰落与复兴》，刘波、祝乃娟、张孜异等译，北京大学出版社2011年版，第13页。

[8]同上，第23页。

[9]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第48页。

[10]罗伯特·A．达尔:《谁统治——一个美国城市的民主和权力》，范春辉、张宇译，江苏人民出版社2011年版。

[11]托马斯·戴伊、哈蒙·齐格勒、路易斯·舒伯特:《民主的反讽:美国精英政治是如何动作的》，林朝晖译，新华出版社2016年版，第263页。

[12]杰弗里·M．贝瑞、克莱德·威尔科克斯:《利益集团社会(第5版)》，王明进译，中国人民大学出版社2012年版，第2页。

[13]维尔:《美国政治》，王合、陈国清、杨铁钧译，商务印书馆1981年版，第110页。

[14]杰弗里·M．贝瑞、克莱德·威尔科克斯:《利益集团社会(第5版)》，王明进译，中国人民大学出版社2012年版，第57-64页。

[15]杰弗里·M．贝瑞、克莱德·威尔科克斯:《利益集团社会(第5版)》，王明进译，中国人民大学出版社2012年版，第69-76页。

[16]诺曼·杰·奥恩斯坦、雪利·埃尔德:《利益集团、院外活动和政策制订》，潘同文、陈永易、吴艾美译，世界知识出版社1981年版，第42-62页。

[17]诺曼·杰·奥恩斯坦、雪利·埃尔德:《利益集团、院外活动和政策制订》，潘同文、陈永易、吴艾美译，世界知识出版社1981年版，第42-62页。

[18]杰弗里·M．贝瑞、克莱德·威尔科克斯:《利益集团社会(第5版)》，王明进译，中国人民大学出版社2012年版，第31-36页。

[19]杰弗里·M．贝瑞、克莱德·威尔科克斯:《利益集团社会(第5版)》，王明进译，中国人民大学出版社2012年版，第9-12页。

[20]王巍、牛美丽:《公民参与》，中国人民大学出版社2009年版，第13-14页。

[21]杰弗里·M．贝瑞、克莱德·威尔科克斯:《利益集团社会(第5版)》，王明进译，中国人民大学出版社2012年版，第11页。

[22]诺曼·杰·奥恩斯坦、雪利·埃尔德:《利益集团、院外活动和政策制订》，潘同文、陈永易、吴艾美译，世界知识出版社1981年版，第64页。

[23]同上，第66页。

[24]杰弗里·M．贝瑞、克莱德·威尔科克斯:《利益集团社会(第5版)》，王明进译，中国人民大学出版社2012年版，第115页。

[25]同上，第120页。

[26]同上，第123页。

[27]诺曼·杰·奥恩斯坦、雪利·埃尔德:《利益集团、院外活动和政策制订》，潘同文、陈永昌、吴艾美译，世界知识出版社1981年版，第82页。

[28]诺曼·杰·奥恩斯坦、雪利·埃尔德:《利益集团、院外活动和政策制订》，潘同文、陈永易、吴艾美译，世界知识出版社1981年版，第83页。

[29]杰弗里·M．贝瑞、克莱德·威尔科克斯:《利益集团社会(第5版)》，王明进译，中国人民大学出版社2012年版，第179页。

[30]诺曼·杰·奥恩斯坦、雪利·埃尔德:《利益集团、院外活动和政策制订》，潘同文、陈永易、吴艾美译，世界知识出版社1981年版，第103-104页。

[31]Mahood H R．Interest Group Politics in America:A New Intensity．Upper Saddle River:Prentice-Hall，Inc．，1990:142-159．

[32]杰弗里·M．贝瑞、克莱德·威尔科克斯:《利益集团社会(第5版)》，王明进译，中国人民大学出版社2012年版，第242-243页。

[33]杰弗里·M．贝瑞、克莱德·威尔科克斯:《利益集团社会(第5版)》，王明进译，中国人民大学出版社2012年版，第273页。

[34]托马斯·戴伊、哈蒙·齐格勒、路易斯·舒伯特:《民主的反讽:美国精英政治是如何运作的》，林朝晖译，新华出版社2016年版，第204-205页。

[35]杰弗里·M．贝瑞、克莱德·威尔科克斯:《利益集团社会(第5版)》，王明进译，中国人民大学出版社2012年版，第264页。

[36]G．M．格罗斯曼、E．赫尔普曼:《利益集团与贸易政策》，李增刚译，中国人民大学出版社2005年版，第3-4页。

[37]Mahood H R．Interest Group Politics in America:A New Intensity，1990 by Prentice-Hall Inc，1990:161-162．

[38]杰弗里·M．贝瑞、克莱德·威尔科克斯:《利益集团社会(第5版)》，王明进译，中国人民大学出版社2012年版，第31-36页。

[39]Mahood H R．Interest Group Politics In America:A New Intensity．Upper Soddle River:Prentice-Hall，Inc．，1990:162．

[40]托马斯·戴伊、哈蒙·齐格勒、路易斯·舒伯特:《民主的反讽:美国精英政治是如何运作的》，林朝晖译，新华出版社2016年版，第237-238页。

[41]R．道格拉斯·阿诺德:《美国国会行动的逻辑》，邓友平译，上海三联书店2010年版，第3页。

[42]杰弗里·M．贝瑞、克莱德·威尔科克斯:《利益集团社会(第5版)》，王明进译，中国人民大学出版社2012年版，第32页。