西方国家的议会与表决

三、西方国家的议会与表决

西方国家的议会是由封建时代等级会议演变而来的,作为三权分立之一的立法机构,是各党派的讲坛和论战的场所。英国的贤人会议过渡到君主议会,法国的三级会议转变为国民会议,德意志的“迪特”议事机构变成国会,等等,为反映党派意志和民意开创了先例。作为西方国家集中民意机构的代表,英国议会是资本主义政治体制的主要模式,确立了人民主权的原则。

议会通常称为国会,在各国的称谓并不一致,英国称Parliament,美国称Congress,法国在大革命之初称National Assembly,德国和丹麦都称Diet,荷兰称States-General等等。同英国一样,许多国家的议会也是从封建时代的等级会议演变而来的。宪法确认了三权分立原则,立法权(Legislative power)属于国会(Gongress),由参议院(Senate)和众议院(House of Rep resentatives)组成。一个国家建立两院制,第二院分散了决策过程,让立法经过较长时间和谨慎的审议,以防立法过失。

西方国家的议会称作“全民代表机关”、“全民代议机关”。内阁制政府的产生在形式上要经过议会,即通过议会实现执政者的和平交接。议会活动以公开讨论、多数票表决等形式决定国家事务,这种政治被称为“议会民主”。以政党作媒介,把“民意”带到议会中去,经过讨论和交涉,政党政治变成“公民”的全体意志,议会也就成了“统一社会意志”的机构。

议会的民意集中方式就是对列入议事日程的法案进行审议和辩论,对法案提出赞成、反对或修改意见,必要的话,最后进行表决。法案的审议一般经过“三读”程序,以示慎重和民主。所谓三读,在英国第一读是宣布法案的名称和要点,如无人反对,法案便列入议事日程,并规定议院辩论日期。如有人提出反对意见并有若干人附议,即视为否定该案。第二读是宣读法案全文,进行议员辩论。二读阶段议员就法案提出各种意见,进行针锋相对的争论。第三读,无论在英国或在美国,都是进行文字修改和表决。法案在一个议院三读通过后,还要送交另一个议院进行辩论。如果两院发生分歧时,法案便送交两院联席会议进行审议。

议员作为“民意代表”由选民选举产生,向选区选民负责。他们忠于职守,经常进行社会调查,或通过电话、信件、走访、会见、接待来访等方式同选民保持接触,不断征询他们的意见。议员都是职业政治家,有自己的办公室和联系对象,对“慷慨”资助的选民,议员尤其经常登门拜访,注意听取他们的意见,在议会上申述他们的要求。在通常情况下,议员在议会上反映本区选民的“民意”,发言、演讲、辩论一概不受法律追究。议会席位由两党或多党议员分坐,各党议员的主要职责是为本党的发言者助威,包括使劲鼓掌、齐声呐喊。有时对彼党议员发言大为不满时,便嘘声四起,拼命地喝倒彩。

在美国的议会里,曾一度盛行马拉松演讲,称议会为“清谈馆”或“橡皮图章”。议员们为了将某项议案通过或说“死”(阻止通过),演说起来海阔天空,漫无边际。议员充分表达意见和经过无休止的辩论后,一项议案再经投票表决通过或被否决。1933年,为了反对通过“私刑拷打黑人的案件归联邦法院审判”的法案,参议员爱兰德尔在参议院高谈阔论了5天,在讲台前踱步75公里,共做了一万个手势,演讲期间吃了300个夹肉面包,喝了40公升清凉饮料。1935年,秀朗演说15个小时,东西南北,拳术烹饪,宪法圣经,萝卜白菜,菲德烈大帝传奇,卜伽丘式的笑话,无所不包,无奇不有。1957年8月28日至29日,斯特列姆·瑟蒙德作阻止“民权法案”通过的演讲,历经24小时18分。1977年辩论能源法案时,有位议员竟作了37小时的演讲。

这种辩论的目的是一派阻止或赞成某一法案的战术,用马拉松演说将另一派拖垮,当对方感到厌倦、一部分人退席休息时,可以抓住时机表决。有时对方在忍无可忍的情况下以武力制止,小规模殴斗或身体冲撞也时有发生。在议会制成熟的国家,这类情况并不多见,随着议会民主制的日渐完备,长篇演说的战术及武力冲突也越来越少。1812年英美发生战争,美国一个众议员用马拉松式的演讲来阻止通过对英宣战的决议。这时,战火已烧到家门口,形势迫在眉睫,这位议员仍在喋喋不休。时至半夜,台下鼾声四起,最后反对派的一位议员急中生智,将一个痰盂甩到演讲者头上,方得以终止辩论,通过了宣战决议。

“马拉松演说”之所以成为一个卓有成效的手段,是演说者抓住了大多数议员的心理,断定他们不会因议案的争执不休而耽误各自的“美好计划”,不好向选民和利益集团交代,所以用又臭又长的演说逼迫对立派议员让步,企图推迟表决议案。西方国家的议员不光是说说而已,对出格的政府官员经常付之表决,予以弹劾。即使带有批评、建议性质的质询,也十分严厉。

质询(Question)并对其作出答复,是议会对政府进行监督的一种形式,包括口头和书面的方式。质询不得以决议的形式提出,也不进行表决,但政府官员对议会质询必须给予答复。如英国规定,下院在开会期间,每星期一到星期四开会的头一个小时为质询时间。每星期二、四下午三时一刻开始为首相答复口头质询时间。在质询时,要求政府官员对议员提出的问题当场答复或准备后再答复,最晚必须在七天内作出答复。经议会同意的紧急质询,政府则必须当场答复。在西方国家,议员热衷于提出质询,因为议会常常把议员提出的问题汇集一起,印成小册子,广为散发,有时报刊也加以转载,引起社会舆论的重视,议员可以从中获得声誉。反对党议员的质询,往往有意给政府出难题,抨击政府无能,为本党上台大造舆论。

政府首脑和政府部长对议员的质询,通常由本人去答复,遇到难题时,往往加以回避,或借口“国家机密”拒不作答。质询除在议院全体会议上进行,有时也可以在议会的委员会中进行。

弹劾(Impeachment)是议会对政府高级官吏违法犯罪进行控告和制裁的一种制度。作为政府控制官吏、反映民意的一种手段,有助于权力交替和官员保持谨慎廉洁。多数国家规定,弹劾不适用于军官,因为军官犯罪由军事法庭审理;也不适用于议员,因为议员算是“民意代表”,不算官吏,议员犯罪不用弹劾而是经议会同意,由一般司法机关处理。1995年9月上旬,美国参议院道德委员会经过表决,决定驱除曾任参议院财经委员会主席的俄勒冈州参议员鲍勃·帕克伍德。帕氏在长达27年的政治生涯中,与97名女雇员有染。由于他的私人日记曝光,在美国政坛引起轩然大波,终于被迫辞职。这是参议院自从南北战争以来第一次以叛国之外的理由驱逐一位议员。