【核心提示】
任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。
【案情介绍】
天泰集团是一家国有大型企业，职工近8000人，为方便职工就医，集团领导决定与所在地镇政府共同出资开办一家医院，命名为利民医院。2003年8月开始筹备，经过近6个月筹备，医院的各项条件基本具备，医院筹备处向当地龙川县卫生局申请执业许可，按照规定提交了申请资料。龙川县卫生局派人对利民医院的各项条件进行了现场检查并提出了完善意见。天泰集团董事会主席曹某从方便职工就医考虑，要求利民医院尽早开业。利民医院院长认为可以“一边试开业、一边逐步完善”，于是决定“试”开业。2004年3月8日，利民医院邀请天泰集团、所在地五龙镇政府、龙川县计划生育管理局、民政局等有关单位领导参加举行了试开业仪式，并宣布在试开业期间，患者就诊免收挂号费、诊断费、部分检查费。当地群众对利民医院的惠民举动交口称赞，称“利民医院确实是利国利民的好医院”。
3月18日，龙川县卫生局根据群众举报派人到利民医院指出没有取得“医疗机构执业许可证”开展医疗活动是违法的，要求其停止医疗活动。利民医院院长牛某称：现在是试开业，并且是免费的，深受群众的欢迎，停止医疗活动不合情理，也不符合群众利益。利民医院不接受卫生局执法人员的劝阻依然开展诊疗活动。2004年3月25日，龙川县卫生局依法对利民医院作出罚款2万元的行政处罚。利民医院不服，依法向上级梅东市卫生局申请行政复议，要求撤销龙川县卫生局的处罚决定。梅东市卫生局经复议后依法变更龙川县卫生局的行政处罚，作出了责令利民医院停止诊疗活动，罚款1万元的行政处罚。利民医院的负责人牛某经梅东市卫生局行政复议人员讲解《医疗机构管理条例》的有关规定后认识到了“利民医院试开业”的错误与危害，主动履行了处罚决定。
【案情评析】
1．利民医院“试”开业进行诊疗活动违法。
为了对医疗机构依法管理、保障医疗服务质量、维护患者的健康权益，国务院于1994年2月26日通过了《医疗机构管理条例》，8月29日卫生部通过了《医疗机构管理条例实施细则》，这两部法规是我国目前对医疗机构管理的最主要的法规。《医疗机构管理条例》明确肯定了医疗机构执业行政许可制度。《医疗机构管理条例》第24条规定：任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。根据该条规定，显然利民医院在没有取得卫生行政部门颁发的《医疗机构执业许可证》之前“试”开业进行诊疗活动是违法的。利民医院院长牛某所讲的“试开业”“免费医疗利国利民”“深受群众的欢迎”等不能作为其没有取得《医疗机构执业许可证》进行诊疗活动合法的辩解理由。
2．龙川县卫生局的处罚违法。
行政机关依法行政是行政管理的基本原则。依法行政原则要求行政机关对违法行为进行处罚必须以法律法规的规定为依据，特别是不能超越法律法规规定的权限。1996年3月17日全国人大通过的《行政处罚法》第3条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。该条明确肯定了行政处罚依法处罚的原则。利民医院“试”开业进行诊疗属于没有取得《医疗机构执业许可证》进行诊疗活动的违法行为，对其进行处罚的依据是《医疗机构管理条例》第44条的规定。该条规定：违反本条例第24条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。根据该规定，显然龙川县卫生局对利民医院的罚款2万元超出了法定的权限，属于超越法定权限的违法处罚。
3．梅东市卫生局变更龙川县卫生局的行政处罚，作出了责令利民医院停止诊疗活动、罚款1万元的行政处罚合法。
根据我国《行政复议法》的规定，利民医院对龙川县卫生局的行政处罚不服有权向龙川县卫生局的上一级卫生行政机关梅东市卫生局提起行政复议。梅东市卫生局根据利民医院的复议申请，有权对龙川县卫生局的行政处罚决定进行审查，并作出维持、撤销或者变更的复议决定。根据案情，龙川县卫生局作出的处罚决定认定事实清楚、定性正确，但适用法律存在超越权限的违法问题，对利民医院没有取得《医疗机构执业许可证》而试开业进行诊疗活动，应根据《医疗机构管理条例》第44条的规定处理。根据该条规定对利民医院“试”开业诊疗行为的罚款应在1万元以下。因此，梅东市卫生局的复议决定将对利民医院的罚款由2万元变更为1万元是合法的。
由于利民医院“试”开业进行诊疗活动违法情节较轻，并且主要以免费诊疗、方便职工为主，对其按照最高的数额罚款也不甚恰当。
4．责令利民医院停止执业是对医院的保护。
如果医疗机构没有取得《医疗机构执业许可证》从事诊疗活动，造成患者人身损害，医疗机构由于违法而存在过错依法应对患者承担赔偿责任。相反，如果医疗机构取得《医疗机构执业许可证》从事诊疗活动，出现患者人身损害，只有在医疗机构的诊疗行为存在违反医疗常规、诊疗护理常规、医学原理等情况才对患者出现的医疗损害承担责任。由于医疗过程中出现患者的人身损害是很难避免的，因此医疗机构没有取得《医疗机构执业许可证》从事诊疗活动即使卫生行政机关没有给予行政处罚，也存在很大的赔偿法律风险，从这个意义上讲，该案件中梅东市卫生局作出责令利民医院停止执业的处罚决定是对利民医院的保护。
【相关导读】
1．《医疗机构管理条例》
第15条 医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》。
第17条 医疗机构的执业登记，由批准其设置的人民政府卫生行政部门办理。
第22条 床位不满100张的医疗机构，其《医疗机构执业许可证》每年校验1次；床位在100张以上的医疗机构，其《医疗机构执业许可证》每3年校验1次。校验由原登记机关办理。
第24条 任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。
第44条 违反本条例第24条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。
第45条 违反本条例第22条规定，逾期不校验《医疗机构执业许可证》仍从事诊疗活动的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其限期补办校验手续；拒不校验的，吊销其《医疗机构执业许可证》。
2．《医疗机构管理条例实施细则》
第77条 对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并处以3000元以下的罚款；有下列情形之一的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，处以3000元以上1万元以下的罚款：
（一）因擅自执业曾受过卫生行政部门处罚；
（二）擅自执业的人员为非卫生技术专业人员；
（三）擅自执业时间在3个月以上；
（四）给患者造成伤害；
（五）使用假药、劣药蒙骗患者；
（六）以行医为名骗取患者钱物；
（七）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定的其他情形。
第80条 除急诊和急救外，医疗机构诊疗活动超出登记的诊疗科目范围，情节轻微的，处以警告；有下列情形之一的，责令其限期改正，并可处以3000元以下罚款：
（一）超出登记的诊疗科目范围的诊疗活动累计收入在3000元以下；
（二）给患者造成伤害。
有下列情形之一的，处以3000元罚款，并吊销《医疗机构执业许可证》：
（一）超出登记的诊疗科目范围的诊疗活动累计收入在3000元以上；
（二）给患者造成伤害；
（三）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定的其他情形。
（肖 鹏）
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