其他国家的城市管理体制

4.2.1法国

法国是传统的中央集权制国家，戴高乐曾说：“高度中央集权国家长期以来一直是法国统一的不可缺少的条件。”在法国，由高到低可以分为4个等级的行政建制，即国家、大区、省和市镇。其中，市镇是地方行政体制中的基本建制单位，与省和大区相比，它的历史更为悠久。以前，法国市镇地方政府的行政权限很小，各地方的主要行政事务，如财政、警察、司法、教育、卫生、邮电等皆由中央政府各部派驻地方的相应机构负责管理。1982年，法国实施行政改革，加强地方自治权，不断下放权力，使地方政府拥有了包括计划发展与领土整治、城市建设等方面的权限，市镇拥有了更多的治理自由与空间。

法国地方政府的城市管理体制与美国不同，市镇由经民选产生的市议会和经议会选举产生的市长和若干市长助理共同管理，也可称之为市长议会制。具体地看，市镇议会通常由本市镇的公民直接普选产生，各市镇的议员人数视市镇人口的多寡变化，从9人到69人不等，议员任期6年，可连选连任。市镇议会负责管理市镇的一切公务，在领导城市规划、乡村治理、制定和批准跨市镇整治宪章、管理公产、公共工程，建立公共公益设施，管理市镇公共机构和医院，批准工程计划，负责建筑和维修公共建筑，征收不动产，接受遗产，讨论和通过年度财政预算，维护本市镇居民的社会经济利益等方面拥有法定的权限。

市长由市镇议会在议员中选举产生，是市镇政府的核心所在，全面领导市镇的行政管理工作。作为市镇的行政首脑，市长拥有双重身份。一方面，作为市镇地方的代表，市长主要负责组织市镇议会的讨论，执行市镇议会的决议，编制和执行市镇预算，任免市镇工作人员，负责市镇的治安等；另一方面，作为国家在市镇领土上的代表，市长又要负责宣传法律法规，保证中央的政策与法律法令在市镇的公布与执行，并受到省长的指挥和监督，而市议会一般不干预这些活动。此外，市长还负责一些中央政府移交的行政事务，如管理户籍（主要是主持婚礼）、在国家检察官的领导下管理司法警察事务、编制服兵役名单等。同时，为了提高行政效率，法国市镇还设有若干市长助理协助市长管理城市。与美国的市政运营官相比，法国的市长助理拥有更多权限，他们分工归口管理一个或数个局的工作并对市长负责。

随着城市化进程的加速推进，法国政府自20世纪50年代起就开始推行市镇联合制度，鼓励市镇通过协商建立不同形式的市镇联合体，从而加强各邻近市镇和地区在公共交通、基础设施、区域经济等方面的合作以更有效地进行市镇管理。市镇联合体，主要有以下三种形式：都市共同体、聚居共同体和市镇共同体。从本质上看，市镇联合体是一种区域化城市管理模式，其实质在于建立一个开放的区域合作框架，使得市镇、省、大区乃至国家能够通过合约建立起良好的合作伙伴关系，共同参与城市的规划、建设与管理，以区域方式来解决城市发展问题。这种以区域主义为导向的城市集中化或“大政府取向”的改革也是当今发达国家的城市管理体制发展趋势。目前，市镇联合体已经成为法国城市管理的一大特点。据统计，至2009年1月，法国共有34164个市镇（即93.1%的市镇）归入2601个联合体，5640万居民（89.3%的法国人口）生活在各类联合体中，其中有16个都市共同体、174个聚居共同体、2406个市镇共同体、5个新聚居联合会。

4.2.2英国

英国是典型的资产阶级君主立宪制国家，全国可分为英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四部分，而伦敦作为独立的行政区域，称为“大伦敦”。在英国，地方政府可分为三级架构，即教区、自治市和郡。自治城市在英国历史上有着悠久的传统，早在18世纪，英国城市政府就从中央政府手里取得了合法的自治地位，根据城市规模的大小不同，其享受的权限也不一样。通常来说，英国城市政府受中央政府的统一指导、管理与监督，与法国市镇的双重监管模式有某些相似之处。一方面，它强调由中央任命的地方官员以及职能部门在提供地方服务方面发挥主导作用；另一方面，在纯粹的地方性能方面，城市政府又拥有充分的自主权，但只能使用有限的税收工具。从城市政府的职能看，英国国家地方政府法规定城市政府的职责是“管理道路交通，维持公共秩序，搞好环境卫生，制定城市规划，发展公用事业，提供福利性服务”。

需要注意的是，在英国，各个城市的具体职能不尽相同，但总体上看可以概括为“环境的、保卫的和私人的”三类。“环境的”事务主要指城市的公用设施，如公路、桥梁、街道、公用建筑、公共场所的建设、管理和维修，以及环境卫生等方面；“私人的”事务则是指教育、住宅、居民卫生、保护儿童、老年人、残疾人等福利事业；“保卫的”事务则是指警务和消防方面。

英国是议会制度的发源地，有“议会之母”的美誉。19世纪以前，英国的城市治理主要采取自治城市和没有取得自治权的城镇两种模式。没有取得自治权的城镇在治理结构上与乡村无异，类似于当前我国很多由村改造过来的社区，虽然在物质形态上已经城市化，但仍然沿用农村的治理方式。自治城市的特点在于取得了王室的特许状，可以经选举产生市政官员，市政官负责管理城市内部事务并有权选举市长。城市中还设有一个由12~24人组成的议会，监督城市管理并在必要的时候提供咨询服务。这个时期，英国的城市政府依然恪守传统小政府的无为而治，认为对地方事务介入越少越好。然而，随着工业化和城市化的不断推进，城市问题日益复杂和尖锐，因此，出于解决城市问题的现实需要，城市政府在19世纪进行了一系列的改革。各城镇因地制宜地建立健全了各种改善委员会以进行专项治理工作，“如曼彻斯特的警务委员会到19世纪40年代已涉足铺路、照明、拆迁、消防、供水、清洁和煤气供应等领域”。城市政府的职责也随着城市功能的扩展而日益扩大，到了19世纪末，“除了原有的市政府、市议会和参事会这几个机构外，政府体系中又增加了煤气、自来水、电力、街道、下水道、公园、卫生、图书馆、博物院、市场等方面的新功能及其机构。城市政府初步建立了现代化、专业化的管理机构，市政府的职责涵盖了从市政公共设施到街道、供水、垃圾和交通，再到公园绿地、学校、图书馆等领域的基础设施建设”，增强了对各类城市社会问题的回应能力。

英国的城市管理一直在随着实践的发展而不断完善，其城市管理体制从普遍意义上讲可以视为议会委员会制。在英国，每个城市都设有议会，市议会是政治权力中心，议会行使立法权，议会内部又设置若干行政委员会行使其职权，是典型的“议行合一”体制。议员由市民选举产生，市长则从议员中选举产生或者是名誉参议员，市长的权力有限，通常是礼节性的，即主持会议或出席典礼等。另外，市议会中还设置了大量的委员会，委员会在议会政治中扮演着重要的角色，甚至对议案都有生杀予夺的权力。一般来说，委员会按专业分工，且议员相当稳定，助手也是该领域的专家。英国的市议会委员会有常设委员会、临时委员会、法定委员会和联合委员会等几种。其中，常设委员会负责城市的日常事务，如公用事业、环境卫生和教育等；临时委员会顾名思义就是负责临时性的事务，一旦事务结束，该委员会就会被解散；法定委员会是根据有关法律必须设立的处理特定事务的委员会，负责处理诸如警察、财政、消防等方面的事宜；联合委员会是为了处理跨地区的事务而由两个及以上地区议会共同组建的委员会，负责公路或河流等事项。

伦敦由于地位特殊，其城市管理并不同于英国的其他城市。作为首都，伦敦下有32个独立的自治市（London Boroughs）和1个伦敦城（City of London），它的城市管理实质上是一种大都市区的管理模式。2000年，英国建立了大伦敦市政府（GLA:the Greater London Authority），其主要职责通过负责交通、治安、突发事件服务机制、规划和经济发展等职能的四个部门行使，市政府由伦敦市长、伦敦地方议会组成。市长经选举产生，作为伦敦对外形象的代表主要负责大伦敦市的战略规划和各部门预算草案，另有一个独立选举产生的委员会作为市长权力的制衡。伦敦地方议会则负责监督、质询市长，还有独立调查权和向市长提出建议的权力。总体上看，大伦敦市政府和其下的各自治市是一种合作与协调关系，在涉及大伦敦市的共同事务上，通常由大伦敦市政府和各自治市共同协商解决，而在教育、住房、街道清扫、垃圾清理、图书馆、自治市规划等事务上则由各自治市选举产生的议会负责执行。

此外，随着2000年《地方政府法》的实施，英国的城市管理体制也不再局限于委员会形式，地方政府被允许从以下三种模式中取其一，第一种模式是政府由一个选举出来的市长和一个内阁所组成，内阁又有一个领导者；第二种模式是一个选举出来的市长和由市长任命的一名市政经理；第三种模式将相当大的责任赋予最资深的地方政府官员（首席执行官）。这三种模式都强调内阁或市长的核心作用，将其他的委员排除在执行之外，并且认为委员的职责仅是监督领导人物的行动。

4.2.3瑞典

瑞典是一个单一制国家，它的所有权力最终都来源于国家立法机关。与其他单一制国家相比，瑞典更加分权化，自治市被赋予了更为广泛的权力。从历史上看，瑞典城市的自治性可追溯到19世纪早期，并在1975年就得到了宪法的保障。一般来说，瑞典的行政区划分为国家、区域和地方三个层次，自治市或者市属于地方建制，负有履行中央政府制定的政策的职责，同时受到各种国家机构的监督和评估；另一方面，在区域层次上，各郡委员会与市并不是简单的等级关系，两者实际上是政府的平行层级。各郡委员会虽然在地理边界内有若干市，但它对这些市没有任何官方或非官方的权力，郡委员会主要负责保健与牙科护理，并和有关的自治市合作主管区域层次公共交通的某些方面。自治市负责教育、日间看护/幼儿园、长者和残疾人看护、图书馆、城市规划、救援工作（包括消防）、给排水、街道和公园维护、废物收集和处理以及民防等事项。

在瑞典，城市政府一般采用议会—市政（行政）委员会制，其性质和英国大致相同。议会经选举产生，议会成员也是众多委员会当中的某一成员。通常，市委员会包括专门委员会和执行委员会。专门委员会的数量依城市规模的大小而定，较小规模的城市其专门委员会大约有10个，大城市可达20个。执行委员会则是中央政府在自治机关中的对应机关（Executive Committees），一般由包括少数党在内的不少于5人的议会代表构成。总的来看，瑞典议会委员会制的一个突出特点是许多委员会负责起草由议会制定的文件，执行议会的决定，处理某些行政事务。执行委员会一般包括建筑委员会、选举委员会、休闲委员会、学校委员会、环境委员会、社会福利委员会和技术委员会等。正如有学者指出，瑞典的城市管理组织模式带有双重职能的特征，一方面是中央代理机构，一方面拥有相当自治权，办理地方公共事务，为市民服务。此外，瑞典又是一个高税收高福利的国家，社区服务业非常发达。因此，在城市管理过程中，目前除部分大城市外，瑞典原有的市镇基层政府设置和管理模式正逐步向社区管理转变。不同于中国的社区，瑞典的社区是最基层的政府管理机构，直属国家管理，它由社区议会和社区管理委员会组成。社区管理委员会具体行使政府职权，其成员经选举产生，但一般不是专职人员，委员会根据本社区情况，设置若干部门，雇用富有经验的专职管理人员（需要考取专业资格）以保障社区工作质量。

4.2.4澳大利亚

澳大利亚是一个城市化程度较高的国家，城市人口占全国人口的70%左右，且多集中居住在沿海城市。全国划分为6个州（新南威尔士州、维多利亚州、南澳州、昆士兰州、塔斯马尼亚州、西澳州）和2个领地（北领地和首都领地），实行联邦、州（区）、地方（市）三级政府管理体制。一般来说，联邦政府负责国防、外交、移民事务、商贸、航空业、邮政电信、就业政策、国家公共建设、社会服务、国民健康基金、高等教育、货币流通等事务。州政府负责教育、健康、交通、本州发展、保护自然资源和环境、住房供给、公平交易和消费者事务、防火和其他紧急事务。地方（市）政府负责维护道路、收集垃圾、城镇和建房规划、儿童福利、青年活动中心、老年活动中心、图书馆、公园、游泳池的管理和维护。在具体的城市管理上，州政府负责一部分事务，如区域性公共事务就是由州政府统一管理的，包括社区间的主要道路、消防、紧急救护、社会治安和中小学教育；市政府则负责日常事务的落实，管理部分地方社会事务，打个比喻就是市政府管“鸡毛蒜皮”的事务，“整鸡整蒜”就由州管。

在澳大利亚，各城市的地方法规各不相同且城市政府部门的设置也因各个城市实际情况和发展重点的不同而千差万别。但就城市管理体制而言，各城市的行政管理组织方式大体相近，实行市长议会制，即都有一个议会和市长，有些类似美国的“弱市长制”。议会经选民直接选举产生，主要职权就是立法，审核和批准预算，监督市政府各部门的行政活动；市长由议会选举产生，并根据议会的批准组建政府，市长的权力要小于议会的权力，主要负责执行议会的决议，经议会同意任免政府各部门领导，并出席一些礼仪性的活动（李庆飞，2006）。澳大利亚的市政府机构精干，通常以4个居多，一般不超过6个，市政府强调社会管理和公共服务职能，经济发展职能涉及较少。以澳大利亚首都堪培拉市为例，市政府设有5个工作部门，即首席部长部、城市服务部、教育培训部、卫生和社区服务部、司法警察部。首席部长是该市的市长，其他部长为议会议员，城市服务部则是管理城市的唯一机构，主要负责城市规划、绿化、建设、公共交通、道路维护、垃圾处理、环境保护、图书馆等公共事业的管理和执法监察。近年来，澳大利亚为了完善投资环境，推动当地城市的经济发展，州政府帮助各城市的市长或议员建立了市长或市议员委员会。该委员会没有正式的法律地位，只是一个非政府的协调机构，是一种城市间的联盟机制，委员会不定时开会，互通信息并协调各方与私营企业之间的谈判行为，这样的沟通协调机制有效避免了各城市在招商引资过程中的恶性竞争。

4.2.5日本

日本是一个高度城市化的国家，在1889年设立市制，到了1992年，日本的城市人口占全国同期人口的70%，已经进入城市化高度发达阶段。在日本，中央政府与地方城市的关系及权限分配是其城市管理体制的核心内容。日本实行中央、都道府县、市町村三级政府管理体系。都道府县和市町村均采取地方自治制度，被称为普通地方公共团体或地方自治体。市町村是日本最基础的地方公共团体，包括“市”、“町”、“村”，其中市是城市化地区，町和村都是农村的基层行政区，三者地位相等，不存在隶属或领导关系，主要负责向本市町村居民提供综合服务；都道府县则是一种广域地方公共团体，包括市町村在内，对市町村起补充、支援及发挥市町村界限的广域功能。一般来说，市町村的主要职责包括以下几方面：一是负责居民登记和户籍管理；二是负责消防、应急救灾等工作；三是负责都市区域建设规划以及道路和河流的管理；四是负责垃圾、粪便的处理；五是负责给排水工程（上水道、下水道）及公营住宅、体育馆、公园等公共设施的管理；六是负责中小学建设，儿童及学生的教育；七是负责生活保护（市）、老人保健福利、儿童福利、国民健康保险等方面的事项；八是负责规划和管理公共交通。

从本质上来说，日本的城市管理实行议会市长制，其特点就是市的议决机构和行政机构分别设立，市议会的地位高于市长。在日本，市议会经选民直接选举产生，议员人数根据城市的人口规模而定，一般在30~100人之间，其主要职权包括立法权，讨论、审议和批准地方预算，决定地方税和缔结协议，监督市长和行政机构等。议会对市长还拥有不信任决议权，也就是说如果市长得不到议会的信任，就有可能被罢免，这对市长有很强的牵制力。市政府一般有三位负责人，即市长、助役（相当于副市长）、收入役（辅助市长，总管会计事务）。市长由居民选举产生，助役和收入役通常由市长提名，经议会同意后再由市长任命。市长作为市政府的行政首长，可以指挥动用市政府机构的全体成员，负责向议会提出议案，制定规则，编制预算，管理公共财产、维护公共设施等。此外，为了辅佐市长，市政府内可以设置各种行政委员会，如教育委员会、公安委员会、固定资产评价审查委员会等，这些委员会可以经选举产生，也可以经议会同意而由市长任命。

当代日本的城市管理呈现出一个重要特征，即“城市微观管理中社区组织的职能日益强大，不少城市正在出现‘以社区为依托的趋势’”。20世纪70年代，日本经济高速增长所带来的环境污染、城市密度过高等负面影响日益显现，社区营造运动应运而生，以“自治会”、“町内会”、“社区协议会”等为代表的社区组织开始积极参与城市管理，在居住环境综合整治、地区景观设计、环境保护与可持续发展等方面进行了大量的实践。20世纪90年代中期以后，地方政府通过各种形式把社区营造活动制度化，批准设立了町内会（居民自治组织），主要负责预防犯罪和灾害、信息服务、公众保健、促进睦邻友好等，在城市政府、町内会与居民之间形成了良好的互动机制，使居民能够直接参与民主管理，保证城市管理能够更符合市民的实际需要。