社区管理与公共治理

社区的管理_城市管理：问题体制及政策

社区管理是不同于社区建设的概念，社区管理伴随着社区建设而兴起，社区建设是社区发展的基础、社区管理则是社区有序发展的保障。社区管理是一个历史范畴，内涵丰富、外延复杂，对其认识也存在着较大的差异。

孟临、韩狄明认为：社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。定义强调了社区管理对经济发展的促进作用，社区管理的对象是公共事务。

娄成武、孙萍将社区管理定义为：在社区党组织领导和基层政府组织的指导下，社区居民与居民委员会在业主委员会、物业公司、社区中介组织等组织的辅助下，为维护社区整体利益、推进社区全方位发展，采取一定的方式，对社区的各项公告事务和公益事业进行的自我管理。在他们的定义中，社区管理的基本内涵有：社区管理的组织是多元的、社区管理的对象是社区内的各项事务、社区管理的目的是维护社区的整体利益、社区管理是动态的社区管理的动态性特点意味着社区的管理方式、管理体制将随着一个国家或者地区政治体制以及社会管理机制的演变而不断发展，不存在唯一的、固定不变的形式。

唐晓阳认为：社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。这个定义更多的是考虑管理学意义上的社区管理职能。

汪大海等认为：社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。这个定义强调了社区管理主体多元、群众性的自我管理、管理的内容是社区的各项公共事务和公益事业等。

1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》研究报告中提出公共“治理”的概念按照全球治理委员会的定义，公共治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，公共治理的主体是政府、公民自组织以及包括私人部门与社区、公民等在内各种公共的或私人的个人与机构。治理理论悄然兴起。公共治理是“伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调节机制发生的危机以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长而出现的一种新型的公共管理理论”，是在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的一种新的社会管理模式。该理论强调公众参与和私人部门管理经验的引入，同时也更强调结果导向，它意味着“国家与社会，还有市场以新的方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”；它强调管理主体的多元性，有一系列来自政府而又不限于政府的社会公共机构和行动者，即公共领域内活动的志愿部门、社区组织甚至是私营部门，这些公共治理主体保持着相对的自主性和独立性，同时又能够通力合作。治理同样强调制度的重要作用，“治理被看作各种公共或私人行动者为解决社会难题、开创社会机会而参与的互动过程的总和，在这些互动过程中，制度成为治理互动的背景，并且为这些互动行为确立了正规化的基础。”

随着我国社会管理和城市管理体制的演变，城市治理的理念不断得到强化，城市的社区管理也从单纯依靠政府的管理模式走向公共治理模式，具体内容包括社区环境、社区卫生、社区文化、社区教育、社区服务以及社区治安等。

杭州“在水一方”社区抗击非典

2003年4月20日凌晨6点，杭州住宅区“在水一方”一幢公寓楼被公安和防疫人员封住了，因为这幢楼的19层出现了一个“非典”病人，这是杭州发现的第一例疫情。全楼共有76户、202个居民。疫情发生后，社区干部不顾个人安危，组织人员紧急制作并分发“非典”防病资料，告诉居民保护自己的种种办法。社区还为隔离的居民每天送去新鲜蔬菜、水果、大米等食物，并尽力满足居民提出的所有要求，甚至是购买体育彩票、歌星磁带、全球通手机缴费卡等琐碎小事。只要居民有要求，社区干部就24小时轮流地奔来跑去，社区还垫付了所有费用。社区干部还每天给居民打4次电话，除了问候外，随时倾听他们的建议和要求。到了快解除隔离时，76户人家俨然已经成了一个大家庭，以前户与户之间的隔膜全部消融了。

5.3.1社区的环境

社区环境包括社区的自然环境、经济环境和文化环境，是影响社区居民生活与发展的外部条件的总和，是自然生态系统和人工生态系统的集合体。

自然环境包括气候、地貌、动植物以及水环境，就城市社区而言，空气、水、噪音以及生活垃圾等都对社区环境产生重要的影响。随着我国城市化进程的加速，人口越来越集中到城市社区，相对而言，城市空间狭小，工业聚集，对社区的空气质量产生十分不利的影响。早在20世纪90年代，酸雨就多次降临到位于杭州市中心的美丽的西子湖，严重污染了西湖周边的生态环境。汽车工业的快速发展以及城市汽车保有量的迅速增加，不仅造成了城市交通的日益拥堵，而且大大挤占了社区的生存和发展空间，污染了社区的空气，也给社区带来了噪音污染据统计，我国城市的交通噪声已经占到城市噪声源的一半以上。更为严重的是城市的垃圾污染，由于我国垃圾处理设施不足、处理设施的技术水平落后以及垃圾分类与垃圾分选率低，造成我国垃圾处理的各项指标远远低于国际卫生标准，垃圾处理中的二次污染问题非常严重。为了改善社区的环境，近年来提出了“绿色社区”的概念，包括社区的空间绿化、以节约资源和节约能源为主题的社区绿色消费以及垃圾分类管理等，最近几年，新能源的开发和利用也走进社区。

社区的经济环境强调了影响社区存在与发展的经济体制、经济发展水平等因素。生产力的发展为社区的形成创造了物质条件，也影响着社区的规模、类型以及社区人员结构。沿海发达城市的社区中外来人口的日益增加使得社区人员分布越来越复杂，给社区的管理带来了不确定性如浙江省慈溪市外来人口与本地户籍人口的比例几乎达到1：1。经济体制决定了社区发展的方向，我国经济体制改革持续了30多年，传统的计划经济体制被打破，市场经济体制逐步建立，可以说，这30年的经济转型也是我国社区发育、发展的30年。

社区的文化环境反映了社区的精神文明建设成果，包括社区居民的道德观念、风俗习惯以及文、体、卫生等方面的发展水平，决定着社区的品位。社区是城市的细胞，社区的文化品位决定着城市的文化品位。刘道兴在《试论中国城市环境的文化品位提升》一文中，提出城市的文化环境建设应该以张扬人本意识、人文精神和市民文化为主线，以提高市民素质、转变市民观念和振奋市民精神为主题，这些观点同样适合于社区文化环境的建设。

5.3.2社区的卫生

社区卫生服务是指社区卫生服务机构通过预防、保健、医疗、康复等全方位的医疗服务手段为社区居民提供从身体、精神到心理上的医疗服务方式。社区卫生服务是我国卫生服务体系的重要组成部分，是以预防为导向、防治结合为原则的全程式医疗服务体系。1999年，卫生部和国家计委等10部委联合下发了《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》明确指出：“发展社区卫生服务是提供基本卫生服务，满足人民群众日益增长的卫生服务需求，提高人民健康水平的重要保障”，“发展社区卫生服务是深化卫生改革，建立与社会主义市场经济体制相适应的城市卫生服务体系的重要基础……”

社区卫生服务包括：以疫情报告和疾病控制为重点的社区预防；以慢性病、地方病和职业病防治为重点的社区医疗；以老幼妇女的保健为重点的社区保健；以残疾人、老年人康复为重点的社区康复等。此外，社区卫生服务还包括以宣传卫生知识，提高群众的健康意识为主要内容的社区健康教育。社区服务的对象是社区内的所有居民，通过社区动员、全民参与以及信息诊断等服务手段为社区居民提供连续性的、综合性的卫生服务。

英国的社区卫生服务人员状况

英国社区卫生服务人员主要有全科医生、社区医生、社区护士和社区工作者。

1.全科医生：全科医生是医科毕业后获得行医执照并独立开业的高级医务人员。在英国，医学教育侧重于全科医学教育，在各科轮流实习中熟悉、掌握一般知识和经验，而不将重点放在非常见病的医学教育上。每年约有一半的医科毕业生愿意成为独立执业的全科医生。20世纪末，英国已有全科医生约3.16万人，全科医生与总人口的比为1：1758。

在英国，全科医生具有很高的专业地位。一般每个英国公民都有自己的全科医生，若感觉不适或生病，通常先去全科医生诊所就诊。若病情严重，全科医生可将患者送到附近的医院诊疗。在诊疗过程中，若需要看专科医生，须由全科医生安排。在任何情况下，患者不可以直接到国家卫生服务机构或私立医院就诊，只能通过单一的初级保健途径进入国家卫生服务机构。因此，社区居民的疾病大多由全科医生处理，而不是由医院的专科医生处理。

2.社区医生是社区医学专家，同专科医生和全科医生共同构成三类高级医务人员。社区医生主要作为各级卫生管理与社会服务组织的成员及顾问，参加计划与决策。

3.社区护士是地段护士、卫生访视护士、妇幼保健护士的通称，数量较多，承担着繁杂的社区护理、家庭保健、健康教育等工作，是具体完成社区卫生服务工作的主要力量。

4.社区工作者是解决生活问题与卫生保健问题的专业人员。社区工作者的专业知识与受训程度不一，主要由律师、社会学家和一般工作人员构成。

5.3.3社区的文化

社区文化是社区建设和管理的重要内容，具有开放性、继承性、融合性以及共享性等特征，对于丰富社区居民的生活、提升居民的素质以及加强社会主义精神文明建设具有重要的意义。

龚贻洲将社区文化定义为：“特定社会区域当中人们的各方面行为所构成的文化生态系统。它既包括这一区域内人们的生产方式和生活方式，也包括该区域内社会成员的理想追求、价值观念、道德情操、生活习惯、审美方式、娱乐时尚等。”娄成武、孙萍认为社区文化有狭义和广义之分。广义的社区文化是指居住在社区内的居民在长期实践过程中创造出来的物质文化和精神文化的总和；而狭义的社区文化，是指社区内除了物质文化以外的其他社区文化的总和。这些文化现象包括了社区居民在长期实践过程中逐步形成的富有个性的群体意识、价值观念、行为模式和生活方式等。白志刚如此界定社区文化：“社区文化是社区成员精神活动、生活方式和行为规范的总和。社区文化包括社区居民的思维方式、价值观念、精神状态、风俗习惯、公共道德等思想形态，以及学习、交往、娱乐、健身、休闲、审美等日常活动。”学者们从各自的研究视角对社区文化进行了多种诠释，不一而足。

社区文化是综合性的文化现象，具有如下特点：（1）区域性：社区文化受地理环境、生产方式、社会形态等因素的制约，不同的地域会表现出完全不同的地理环境和文化特征，如辽阔的草原孕育出蒙古人的豪放，江南的青山绿水孕育出江浙人的娴静，这两种截然不同的文化积淀必然导致完全不同的社区文化；（2）群众性：社区文化是属于普通百姓的文化，是群众自娱自乐的文体活动，活动内容是社区居民的生产方式和生活方式的写照，社区群众也是社区文化的主要受体；（3）共享性：社区居民共享社区的文化资源，是社区文化成果的实践者和受益者，同时也通过各类社区文化活动增进社区的凝聚力和归属感。

社区文化对于提升居民素质，提高城市管理水平具有重要的作用，因此，政府应该加强对社区文化活动的引导和规范。首先，政府要重视社区文化事业建设，培养社区文化人才、提升社区管理者的素质、培育群众性文化社团组织；其次，规范文化市场的管理，倡导健康的社区文化活动，打击色情、赌博等低级糜烂的行为；第三，加强社区文化的软硬件投入，如给社区配备必要的文体活动设施、举办一些有意义的社区文体竞赛活动，并给予一定的表彰和奖励。

厦门市开元区的社区文化建设

厦门市开元区的社区文化建设，是从创建“厦禾文化带”开始的。厦禾路是开元区贯穿东西的主要街道，全长4.6公里，集商贸、学校、企业、公园、车站、码头为一体。厦禾区文化局根据这里的文化优势，创建了包括旅游、校园、企业、街居、老人、市场、民俗、共建联建等类型的文化示范点，以点连带，以带连片，并结合厦禾路道路拓宽和沿街地块改造，使“厦禾文化带”通过“成型—巩固—发展”三个阶段，逐步向厦禾路两侧辐射，推动新老城区社区文化建设。

1.以人为本、因地制宜，活跃社区文化

地处梧村街道的万寿居委会1990年刚成立时，只有三幢宿舍，地理位置偏僻，交通不便，治安混乱，更谈不上文化娱乐。外来打工者下班后无处可去，就只好酗酒、赌博。为改变这一状况，丰富并倡导居民健康的、积极向上的文化活动，居委会在厦门市文化局、街道党委的领导下以及辖区内各单位及驻军的支持下，在一座公寓的底层腾出了一处约为125平方米的活动场所，成立了文化活动中心，并为“活动中心”添置了不少书籍和设备，如电视机、VCD等。居委会经常播放一些有关法律法规和弘扬爱国主义的影片，引导居民走向健康向上之路。该居委会辖区范围现在以及发展到10栋楼500多户。“活动中心”越来越成为当地居民，尤其是外来打工族喜爱的“家”。

2.资源共享、互补互利，完善社区文化

莲前街道金鸡亭小区，积极开展共建社区的宣传活动，增加辖区内各单位的共建意识。小区管委会把原来作为摩托车停车场的2层共200平方米的场所用来作为社区文化活动中心，辖区内各单位和个人都各尽其力，最大限度做到社区资源共享，就连著名书法家也亲笔挥毫，题写牌匾，举办“社区书画展”。资源共享为社区文化活动的开展提供了多方面的保障。

3.典型引路、全面推动，发展社区文化

厦门市开元区文化局采取“自建为基础、联建为重点、自建带联建、联建促自建”的做法，在全区推出10个“社区文化服务示范点”。对示范点，不仅积极扶持培育，还通过举办交流会、现场会等方式，认真总结推广他们的做法和经验，使典型经验滚动发展。如万寿北文化活动点带动了浦南外来青工活动中心的建立；公园街道文化站向周边街道辐射，同时带动了20个文化服务点，以点带面，一花引来百花开。

5.3.4社区的教育

社区教育（community education）一词是“舶来品”，最早源于美国学者杜威提出的“学校是社会的基础”这一思想。后来，曼雷（F.L.Manley）和莫托（C.S.Mott）在美国的密歇根州进行了实验，即通过加强学校和社区之间的沟通，使学校成为社区的一种资源。

我国的社区教育自20世纪80年代末开始兴起，起初社区只是作为学校的“第二课堂”，以中小学的德育教育为主要内容；20世纪90年代开始，学校教育逐步向社区开放，社区居民也逐渐接受到社区教育；21世纪以来，社区、学校实现“双向服务”，学校把社区作为学校教育的延伸，有的学校还将其作为学生校外社会实践基地，而社区则利用学校的资源开展职业教育，创建“学习型社区”。

然而，总的来看，我国社区教育尚处于起步阶段，全社会普遍对终身教育缺乏足够的认识，社区教育本身也存在着目标模糊、管理机制落后以及投入远远不足等问题，使得我国的社区教育远远落后于发达国家。

美国的社区大学

美国的社区大学（community college）的创建可以追溯到19世纪末和20世纪初的初级学院运动（junior college movement），迄今约有90年的历史。在美国的高等教育中，“社区学院”这一名称的确立与广泛应用，是在第二次世界大战结束后不久。在这以前，这类两年制的高等学校称为初级学院。现在，社区学院与初级学院这两种名字在美国同时使用，社区学院用于公立的两年制学院，初级学院用于私人社团或由教会创办的两年制学院，两者在性质上有一定的区别。一般来说，公立的社区学院规模较大，除了为青年和成人学员提供大学一、二年级的各种教育外，还为所在社区的公民提供各种教育和文化服务，把学院办成社区的教育和文化中心，是地方性的教育机构，以所在社区为中心来制定学院的办学目标和任务；而私立初级学院的主要目标与任务是为学生提供一、二年级的各种教育，培养各种中级人才，但基本目标并不是为所在社区服务，与当地社区的关系不像公立社区学院那么密切。

深圳市的社区“四点半”学校

下午4点，小学就放学了。下午6点，父母才下班回家。在这两小时里，小学生们何去何从，似乎已成为一道叩问社会管理和公共服务是否到位的难题。2009年6月，深圳市启动社区“四点半学校”试点工作，深圳市文明办统筹指导并给予每个试点10万元的经费支持，教育、民政、团委、文联、关工委等部门配合，各区文明办承办，在12个社区开展为期一年的试点，促进解决学校放学后、家长下班前部分未成年人的失管失教问题。

深圳市罗湖区东晓街道马山社区的“四点半学校”让我们读到了安全、温馨、快乐等多个答题的关键词，作为深圳市文明办在全市推行的12个“四点学校”试点之一，马山社区的“四点半学校”从2006年的“社区学生作业室”一路演变而来，内涵不断丰富，孩子们在这里享受到了快乐充实的两小时——有退休教师、社工、义工等辅导做作业、阅读，可以跳绳、踢毽子、打乒乓球，可以到“青少年农趣园”浇花拔草，附近学校的教师还常过来给孩子们上上美术课、书法课，讲讲文明礼仪……让人惊叹的是，一切优质服务皆建立在全免费的基础上。

社区“四点半学校”设置“课业辅导区”和“综合活动区”两个功能区，分别用于完成家庭作业、开展文艺鉴赏和公共安全、文明礼仪知识普及等活动，成为一个为小学低年级学生提供课外写作业或阅读的安全场所，为中小学生提供课外文艺鉴赏和公共安全、文明礼仪知识普及等素质教育的场所。

5.3.5社区的服务

社区服务是“社区型社会保障服务”的简称，广义而言，是泛指为社区居民提供的所有服务。主要包括：（1）福利服务，服务对象是老年人、残疾人以及优抚对象等；（2）便民服务，服务对象是全体社区居民，以方便日常生活为目的；（3）后勤生活服务，服务对象是驻社区单位。社区服务具有群众性、服务性、互助性、福利性以及地域性等特点在民政部的文件中，社区服务有四种属性：地域性、群众性、服务性和福利性。是综合性的社会服务。

社区服务是工业化和现代化的产物，随着西方国家的工业化进程，失业、两极分化以及贫困问题日益严重，社区服务作为解决社会矛盾的一种方式、作为早期的福利形式在英国首先诞生1869年，在索里牧师的倡导下，英国伦敦出现了全球第一个以“济贫”为主要功能的社区服务组织，迅速蔓延到英国的其他城市。受其影响，1877年，美国也出现了第一个慈善组织。很快掀起了波及英美的慈善组织会社运动，进而推动了社区服务的兴起和发展。二次大战以后，凯恩斯主义给西方国家带来的巨大的经济发展，公众在享受经济建设成就的同时也呼唤了高质量的社区服务。因此，20世纪下半叶，西方发达国家逐步完善公共服务机制，并建立起适应于市场经济的社会福利制度。其中，英国的社区照顾、德国的“邻里之家”和美国、日本的社区服务都很有特色。

发达国家的社区服务

英国的社区照顾（community care）兴起于20世纪50年代，是西方发达国家社区服务工作的典范，其服务对象主要是老年人和残疾人。英国社区照顾的具体形式主要有：（1）由地方政府出资兴办社区服务中心。中心设有老年人服务、残疾人服务和学龄前儿童服务等项目，工作人员大都是政府雇员，活动经费主要来自政府拨款，基本上属于无偿服务。（2）开办社区老年公寓。这是政府为社区内有生活自理、但身边无人照顾的老人提供的一种服务项目，其收费标准大体相当于政府发给每个老人的养老金。（3）家庭照顾。这是政府为使老人留在社区、住在家里而采取的一种政策措施，具体表现为由家庭成员进行照顾，但政府发给适当的津贴。（4）设立暂托处。这种短期的护理机构主要是为了解决因家人有事外出或离家度假而得不到照顾的老年人、残疾人的短期照顾问题。暂托处的照顾服务可以是几小时，也可以是几天或几个星期。（5）上门服务。这是对居住在自己家里，但生活不能完全自理的老人提供的一种服务，服务项目包括上门送餐或做饭、洗衣、洗澡、理发、打扫卫生等。（6）开办社区老人院，集中收养生活不能自理又无家人照顾的老年人。

德国的“邻里之家”。“邻里之家”是德国社区服务的一种表现形式，它分散于德国的各大城市。“邻里之家”实际上是一种自我经营、自我管理、自负盈亏的社区服务机构，但其服务活动得到了政府的资助与监督。邻里之家为社区中的儿童、青少年和老年人提供各种各样的服务，如病员护理、家庭服务、临时照顾小孩、烹调、家用电器修理、上街购物等。此外，它还经常举办各种讲座，开展志愿服务活动，并且要求所有未服兵役的学生必须参加一定学时的社区服务实践。

美国的社区服务主要由两部分构成：一是政府提供的服务。政府提供的社区服务局限于居民的基本需要，如水、电、煤气、通讯设施、绿化、保洁和照明，主要由政府出资，委托或承包给专业公司。在美国这样一个市场经济发达、法律比较健全的国家，如果居民反映的水、电、交通等市政问题得不到及时解决，居民就有权对专业公司提起诉讼。二是社区志愿者提供的服务。参加志愿者队伍的有专业技术人员、退休人员、政府官员、普通市民、大学生和中学生。资料表明，全国50%以上的成年人和70%以上的大学生参加了各种类型的社区志愿服务活动，服务领域包括对老人、儿童、残疾人等弱势群体的照顾，服务项目包括免费送餐、咨询服务和安慰电话等。美国社区志愿服务活动的标准是，每个志愿者每周参加无偿社区服务工作4小时。

日本的社区服务。日本的社区服务组织很多，有9000多个社区福利志愿工作者委员会，3000多个社会福利协会，还有许多老人自助小组、残疾人自助小组、单亲家庭协会等社区服务组织，其资金来源于中央和地方政府的拨款、服务收费和募捐，其服务内容主要包括提供日常生活照顾，提供活动场所，定期开展保健和防疫检查，向单亲家庭和低收入家庭提供贷款，赠送礼品等。

我国的社区服务始于改革开放，大致经历了起步期、成长期和快速发展期蔡禾将我国城市的社区服务分为三个阶段，即倡导和起步阶段（1987—1989）、推广和普及阶段（1989—1993）和迅猛发展、不断提高阶段（1993—2000）；娄成武、孙萍也将社区服务分为三个阶段，分别是：社区服务萌芽时期，始于新中国成立之初；社区服务形成时期，始于改革开放至20世纪90年代初；社区服务的社会化、法制化与产业化时期，始于20世纪90年代。：（1）起步期始于1983年，民政部在全国第八次民政会议前后开始酝酿城市社会福利工作的改革，1987年初提出了“社区服务”的概念。1987年8月，在武汉召开了部分城市社区服务工作座谈会，标志着我国社区服务兴起。（2）成长期：民政部在我国部分城市选择了一些试点单位开始有计划、有步骤的试点工作，并于1989年在杭州召开了全国城市社区服务工作经验交流会，总结推广社区服务经验，在此基础上形成了社区服务的新思路。截至1992年底，全国已有70%以上的街道开展了社区服务的工作。（3）成熟期：民政部先后颁发了《社区服务示范城区标准》、《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》等文件，是社区服务进入法制化、规范化和产业化阶段，大大促进了我国社区服务工作平稳、健康、快速的发展。20多年的发展使我国社区服务由行政管理型的街道组织体系转变为社会服务型的社区组织体系，构筑了社区服务网络，丰富了社区服务的内容，社区居民逐步产生了社区归属感。

然而，由于我国社区服务起步较晚，和发达国家相比较仍然存在着很多不足，主要有：（1）社区服务体制不健全，经费投入不足。我国目前的城市管理体制还是以“条条为主”的垂直管理，街道办事处作为县、区政府的派出机构承担了大量的社区管理职能，其自身权力的覆盖面小、反应迟钝以及渗透力差等缺陷制约了街道的服务能力，而作为社区服务最重要的主体——城市社区，由于人力、物力投入不足，基本上缺乏必要的服务能力。因此，下移“管理重心”、加强社区建设，实现“以块为主”的管理体制成为改革的方向。（2）社区服务人才匮乏，服务项目单一。社区工作在发达国家是非常重要的社区服务工作，很多国家还设置了“社区工作硕士（MSW）专业学位”，以培养高层次社区工作人才。我国社区服务人才匮乏，从事社区服务的专业技术人员和专业社区服务人员更是严重不足，很多社区工作人员都是下岗职工或者临时聘用人员，人员不稳定、流动性大、能力不足以及长期被边缘化等，都严重影响社区服务质量的提升。也正是由于体制和人才等问题，使得我国社区服务项目单一，基本停留在社区保洁、老年人和残疾人的照顾、社区救助以及计划生育服务等较低层次的服务层面，而社区居民的心理治疗、社区矫正、职业培训、就业指导等高层次的社区服务鲜有涉及。（3）社区居民在社区服务中的参与不足。我国的社区服务基本是行政性的，社区居民的参与度和自我管理程度都很低，社区服务针对性不强，居民认可度不高。所以，促进居民的广泛参与，完善社区服务的社会化、网络化等都是我国社区服务今后努力的方向。

5.3.6社区的治安

社区治安是指在一定地域内对社会治安问题进行治理，是社区治安管理主体依靠社区群众、协同公安、司法机关，对涉及社区的社会秩序和人民群众财产安全的问题依法进行治理，促进社区秩序安定有序的过程，是国家公安保卫职能的延伸。

社区治安具有以下特点：（1）群众性。社区居民既是社区治安的客体，也是社区治安的主体。一方面，社区居民的满意度是考量社区治安工作的最重要的指标；另一方面，提高居民的自我防范意识，提高居民的参与度是减少社区治安事件的重要保障。（2）区域性。地域差别、经济发展水平、人口密度、人口素质、生活方式、宗教信仰以及居住环境等都会影响社区的治安，所以，社区治安具有很强的区域性特征。（3）长期性。社区治安是需要长期治理的综合性问题，要运用打击、教育、建设等各种手段全天候地齐抓共管才能保障社区的长治久安。（4）法律性。社区治安需要依法进行管理，要依法治理社区。

社区治安对于城市的治安具有重要的意义，“未来的社会治安管理应该坚持社区导向，着重发展社区警务战略和社区矫正工作，建立与新型社区管理体制相结合的社区治安管理体制，实现‘属地化管理、服务化管理和参与化管理’”。

我国的社区治安工作虽然取得了不小的成绩，但也存在着诸多问题，尤其是在治安管理过程中过度依赖政府，没有形成在政府指导与协调下，社区组织和社区居民广泛参与的社区治安合作治理机制，这不仅增加了政府的行政成本，而且治安管理工作也常常偏离群众的需求，影响了居民的满意度。只有“形成行政管理与社会自治互联、政府工作与社会工作互补、政府力量与社会资源互动的良性机制”，才能有效解决公共资源投入不足的难题、提高社区服务的质量。

5.3.7社区矫正

社区矫正是将依法被判处管制、宣告缓刑，裁定假释、暂予监外执行的罪犯和刑满释放后继续被剥夺政治权利的人员，由专门国家机关在相关社会团体和基层组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内矫正其犯罪心理和恶习，促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。

1.我国社区矫正概括

我国的社区矫正从2003年开始试点，2003年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两院两部”）联合发出《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定了北京等6省（市）为试点试点的6个省（市）分别是北京、天津、上海、山东、江苏和浙江。由此掀开了我国社区矫正工作的序幕。2004年5月，司法部颁布《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》（司法通〔2004〕88号），对社区矫正的工作原则、工作流程、机构人员安排以及工作职责等作出了具体规定，从而加强了社区矫正的法制规范化建设。2005年，“两院两部”再次发文，增加12个试点省（市、区）增加的12个省（市、区）分别是黑龙江、河北、内蒙古、安徽、湖南、湖北、广东、广西、海南、四川、贵州和重庆。这样试点省（市、区）达到18个，还有一些没有试点的省市也逐步开展社区矫正工作。2009年9月，“两院两部”联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，正式在全国范围内全面启动社区矫正工作。

我国的社区矫正工作虽然起步较晚，但是发展迅速。截至2012年2月，社区矫正工作已经在全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的335个地（市）、2683个县（市、区）、36408个乡镇（街道）开展，分别占全国地（市、州）、县（市、区）、乡镇（街道）建制数的97%、94%、89%，各地累计接受社区矫正人员93.2万人，累计解除矫正51.2万人，矫正期间的再犯罪率只有0.21%，现有社区矫正人员已达42万人资料来源：司法部部长吴爱英2012年3月22日在全国社区矫正工作培训班上的讲话：坚持和完善中国特色社区矫正制度。

2.我国社区矫正存在的问题

我国社区矫正工作虽然取得了长足的发展，但是和发达国家成熟的社区矫正相比，还存在着诸多不足，主要表现在：（1）社区矫正种类太少。在我国，适用社区矫正的刑事犯只有管制、缓刑、假释、监外执行以及剥夺政治权利等五类，仅仅占在押犯人数量的10%左右。而发达国家社区矫正种类繁多，如加拿大社区矫正适用的范围大于监狱矫正，包括被法院直接判处缓刑等非监禁刑而直接进入社区矫正的人以及所有被判入狱服刑的囚犯，直至包括杀人犯、强奸犯等严重暴力犯罪的犯罪人，社区矫正成为连接监狱服刑到服刑期满、完全自由之间的一种必经的过程。发达国家社区矫正的适用比例也是非常高的，如加拿大79.76%，澳大利亚77.48%，新西兰为76.15%，法国为72.63%，美国为70.25%，韩国和俄罗斯较低，但也分别达到45.9%和44.48%（2000年的数据）。（2）缺乏专门的社区矫正执行人员。我国目前的社区矫正工作人员只有很少的“专职人员”，而发达国家不仅有专门的社区矫正机构，还配备大量的专职人员，如加拿大的社区矫正人员，以矫正局的各个假释办公室的专职假释官和在矫正局设立的中途站工作的公务员为主，其中假释官的职业素质较高，职权的规定也很明确。（3）机构不健全，经费不足。在我国的很多地方，对社区矫正缺乏足够的认识，社区矫正机构往往被视为临时机构，编制不足，限制很多，经费一般也难以保证，这在欠发达地区尤其突出。

3.我国社区矫正的发展方向

社区矫正作为一种社会化的刑法执行措施，越来越受到中央的高度重视，相应的规章制度也不断出台，2011年7月，中办国办联合下发《关于加强和创新社会管理的意见》，明确要求“加强和完善体现宽严相济刑事政策要求的社区矫正工作体系。”

针对我国社区矫正的不足，下一步的工作主要有：（1）尽快出台《社区矫正法》，使社区矫正工作法制化、规范化。同时扩大非监禁刑的使用范围，提高社区矫正的比例，降低刑法执行成本。（2）加强社区矫正的机构建设，落实经费及政策保障。自上而下建立专门的社区矫正执行机构和执行队伍，特别是专群结合的队伍建设，充分发挥各级党组织的领导作用，做好矫正人员的聘用、培训、管理和激励工作，不断提高矫正队伍的素质。（3）发挥社会组织和社会力量的作用，体现中国特色的社区矫正工作。2012年1月，“两院两部”颁发的《社区矫正实施办法》（以下简称《办法》）第三条明确规定：“社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作。有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。”《办法》强调了广泛动员社会团体、志愿者，发挥社会帮扶综合优势的必要性。

5.4社区组织参与城市管理

随着我国政府职能的转变和政府管理体制改革的不断深入，社区非政府组织作为一种新兴的组织形态，在社区公共服务的提供中承担着日益重要的角色。

非政府组织独立于政府部门之外，在很多领域可以也应该代替政府提供公共服务，从而减少政府的行政成本。相对于政府的科层制组织结构而言，非政府组织的组织结构更加扁平化，因此对于公众的需求具有更快的回应速度，顺应了社会管理的复杂性、社区需求的多样性等特点，越来越受到各国政府的重视。发达国家普遍存在庞大的非政府组织部门，其经济规模平均占各国GDp的4.5%，雇佣人员占非农业人口5%、服务业人口的10%、政府公共部门就业人口的27%。在市场经济高度发达的美国，城市社区居民组成居民的社区组织或邻里组织，它们“公开透明地处理多种事务，并且负责筹集资金、积极帮助和参与居民的各种活动”。社区组织的负责人由本社区的居民自发选举产生，理事会作为领导机构每年召开数次会议，而执行委员会则负责绝大多数的日常活动。自罗斯福新政以来，美国历届政府都非常重视非政府组织的发展。美国税法第501款给予几乎所有的非营利组织免收国家和地方财产税、营业税的优惠政策；联邦政府在社会服务方面的资金，一半以上都投向非营利组织，用于购买服务，克林顿政府甚至专门制定了“社区授权计划和社区项目法”，并实施了“国家社区服务计划”，将原由政府提供的公共服务越来越多地转交给非政府组织承担。政府还非常鼓励社区志愿者服务，很多学校规定学生必须参加规定时数的志愿者服务，各大公司也鼓励员工带薪参加志愿者活动。

在日本，社区的自治组织——町内会是社区工作的基础（现代的町内会也被称作自治会、部落会），目前日本大约有30万个町内会，每个町内会的范围比较小，有67%的町内会不到100户。町内会通过公民馆和政府沟通联系，各级政府也通过公民馆将政府与町内会的居民联络起来。町内会的具体工作大致为：（1）作为居民的代表，向政府反映会员的要求，向交通、电力、煤气等公共部门反映情况，联系有关事宜；（2）为居民的婚丧喜事、安全保卫、教育、卫生、娱乐等活动处理，增强和睦，促进福利事业。日本的町内会具有多重结构的特点，呈现地区联合町内会，区、市联合町内会，区联合町内会等序列结构。在组织建设上，各级町内会、社会组织与行政部门的领导层互补，形成密切的网络关系。

新加坡的社区特色是政府倡导并推动，基层组织为主导，民众广泛参与，建立了一套完整的社区组织体系。社会发展、青年及体育部是政府负责社区建设的专职机构，下辖与社区建设有关的机构有市镇理事会、人民协会、国家福利理事会等。其中，人民协会是新加坡基层社区组织的主管部门，具有半官方性质，有三个下属机构：公民咨询委员会、居民联络所和居民委员会。公民咨询委员会其主要职责是负责社区内的公共福利服务，协调另外两个委员会（民众俱乐部、居民委员会）和其他社区组织的工作；根据社区内居民的要求与政府沟通，在信息沟通方面做到上传与下达，另外还负责募集基金，增进社区福利。民众联络所就是把民间组织集中在一起为社会提供福利、康复的机构。一般来讲每个民众联络所为15000住户或50000人服务，每个居委会由1500~2000户居民组成。居民委员会承担治安、环卫工作，组织本小区居民文体娱乐活动，为公民咨询委员会和居民联络所提供人力帮助并反馈信息。新加坡社区组织结构的一个突出特点就在于各个层级的组织机构构成横向与纵向的严密网络，组织之间分工细致，各有侧重，实行良好协作。

总而言之，发达国家有着成熟的社区治理模式，社区内的各类非政府组织具有很强的自治性和独立性，它们通过多种方式激励社区居民和志愿者的广泛参与，培育公民的慈善精神。社区组织的发展也得到政府的高度重视和大力支持，政府不仅提供资金保障，还通过立法优先支持非政府组织的发展，很多国家还借助专门的官方和非官方机构培训志愿者，提高公众的参与能力和社区组织的服务和管理能力。

相比较而言，我国的社区组织发展很不成熟。一方面，社区组织化程度不高，社会组织缺乏必要的内部机制建设，从而导致社区组织参与社区治理的能力远远不够。社会组织之间以及社会组织和政府之间的沟通机制不健全，政府对社会组织发展的重视程度和支持力度严重不足，很多地区仅仅把社区组织看作是一个点缀，在人员和资金等方面都没有必要的保障，更不用说立法支持了。另一方面，公民的志愿参与程度很低，由于目前我国还缺乏吸纳、管理和激励志愿者的相关机制，导致社区志愿者的数量和质量都无法与发达国家相比。更加糟糕的是，类似于“郭美美事件”时有发生，严重影响了社会组织的公信力，“郭美美事件”以后，慈善捐款急剧下降，对于原本就缺乏资金自筹能力和途径的社会组织更是雪上加霜，资金严重不足导致其更加依赖政府，独立性也就无从谈起。

“社会组织是激发和培育社会活力的主要载体”，因此，要积极促进社会组织在社区治理中发挥应有的作用，未来政府的政策取向主要有：（1）通过立法培育和规范公民社会组织，不断帮助社区组织完成自身建设；（2）通过成立基金，加强的社区工作者的培训，造就一支优秀的社工队伍，政府要利用自身的优势为社区组织提供技术协助，提高社区的自治能力，使社区有足够的能力从政府手中承接相应的公共服务；（3）政府有意识地通过购买服务等方式将原来由自己垄断的公共服务逐步让渡给社会组织，让社区拥有人、财、物等资源的实质性控制权，使其能够更加灵活、富有创造性地服务公众。