公共事件推动新闻传播立法创新的作用及机制分析

【本文摘要】通过公共事件传播作用于政治逻辑与立法逻辑，是中国转型期新闻传播立法创新的重要路径。通常，政治逻辑决定新闻传播逻辑，立法逻辑体现政治逻辑，但新闻传播逻辑具有独立性，能作用于政治逻辑，从而改变新闻传播立法逻辑。在公共事件驱动下，媒体的传播逻辑会产生“变异”，为突破现有法律制度框架和既定角色提供了契机，有力推动了新闻传播立法进程。因为出于预防应对类似公共事件的需要，临时性的“制度创新”往往能固化为法律制度。

【关键词】公共事件　传播逻辑　立法逻辑　作用与机制

近年来，媒体利用议程设置在形成社会改革声势、推动法律制度创新方面表现不俗，构建了民意表达与参与的平台，发挥了根据公共事件形成法律制度创新的舆论功能，有力推动了传播制度创新和传播立法的进程。本文分析重点不在公共事件传播如何推动媒体内部体制的创新，而是关注公共事件传播如何推动传播法法源^[2]的创新，从而管窥公共事件报道推动传播立法的作用与机制。

一、公共事件报道推动传播立法创新的作用

公共事件是指引起公共舆论关注，涉及公共利益的事件。它具有公共性、新闻性和典型性，往往是新旧媒体关注的焦点，因而也是媒介事件。2003年以来发生的“孙志刚事件”“非典危机”，2007年的“华南虎照事件”、重庆“钉子户事件”，2008年的汶川地震、北京奥运会、毒奶粉事件，2009年云南的“躲猫猫事件”等均是公共事件。公共事件对媒体和公共管理者来说，都极具挑战性，一般无例可循。在此情形下，媒体和公共管理者的行为逻辑会越出既有的范式，寻找突破以应对公共事件，从而推动传播法律法规创新。

2003年媒体报道“孙志刚事件”废除了收容遣送制度，另行出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》;媒体报道“非典危机”确立了“涉及到公众安全的紧急事件必须要公开”的原则，并有力推动了《突发公共事件应对法》(2007年11月1日实施)和《政府信息公开条例》(2008年5月1日实施)的出台;从事件曝光、事态发展直至推动立法创新，媒体一直担当传递信息、反映民意、吁求制度创新的角色。前者首先由《南方都市报》详细披露，全国媒体和有识之士跟进，展开违宪审查的讨论。可以说，没有媒体传播的理性公共讨论，就没有收容遣送制度的废止。后者促使社会保障制度创新，向全民保障迈出坚实一步，从而为和谐社会建构奠定基石一块。媒体报道厦门“PX事件”，确立了“重大公共安全项目必须要征求民意”的规则。“非典危机”和随后其他突发事件的媒体报道还使政府信息发布制度、新闻发言人制度得以创建创新。

北京奥运会是全球媒体瞩目的公共事件。出于履行申奥承诺和与奥运会国际采访惯例接轨的需要，《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》2007年1月1日正式实施，1990年以来实行的《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》废止。该“规定”有效地解决了我国现行外国记者管理制度与奥运会惯例的矛盾，为外国记者在奥运会期间的采访活动提供了便利，从而有利于全世界更加了解中国，树立中国开放的大国形象。^[3]更为重要的是，该“规定”为中国政府依法管理外国记者在华采访提供了成功范例，为《外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》(2008年10月17日实施)将其主要原则和精神法律化奠定了基础。

如果说2007年出台的《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》是对之前媒体报道非典等公共事件传播逻辑的法律化确认，那么2008年汶川地震中的政府作为和媒体传播就是对这两个法规适用的检验。效果表明，政府及时披露信息，媒体及时传播信息对政府和传媒双方都是互赢的。媒体有关“3·14事件”、汶川地震、“瓮安事件”的报道，为政府信息公开制度的创新和实践提供了适用依据。经历“三鹿奶粉”事件之后，《河北省政府信息公开工作责任追究办法(试行)》2009年2月19日实施，就是对《突发事件应对法》信息不公开责任条款的适用执行。而媒体有关“毒奶粉事件”等食品公共安全事件的报道，对现有制度及其执行的反思，对《食品安全法》(2月28日通过，6月1日开始施行)的出台是一个关键的推动。

媒体参与报道公共事件，与其说是信息传播过程，毋宁说是澄清法律制度如何被理解、如何被适用的过程。2002年延安“夫妻家中看黄碟被拘事件”，经媒体披露各方观点，公安机关最终纠正错误，向受害方正式道歉，赔偿损失费，公民权利得到保护。2007年媒体对重庆“最牛钉子户”的报道，恰在《物权法》即将实施之际，媒体关注这一公共事件，引发公众对《物权法》、对公民如何维权、对公共利益如何界定进行深入探讨。2008年的“许霆恶意取款案”，广州市中院初审以盗窃金融机构罪判处其无期徒刑，媒体舆论哗然，聚焦“量刑是否过重”，客观呈现不同观点的交锋。“许霆案”最终被最高法院发回重申，改判5年有期徒刑，法律的客观公正得到体现。媒体关注此类案件，促使司法机关开始重视民意，追求法律效果与社会效果的统一。因此，媒体传播在确保法律制度正确理解与适用方面的作用也不容忽视。

公共事件传播除为法律制度创新提供思想观念准备外，达成法律制度创新良否的三个标准(一般性、确定性和开放性)，都有不可或缺的重要作用。实现一般性，需要政府在制度创新时利用各种媒体渠道，让社会各阶层广泛参与，表达自己的利益诉求;实现确定性，要求政府在制度创新后，利用各种媒体渠道广泛传播告知，内化为公民的自觉认知;实现开放性，要求政府在制度的实施过程中，不断借助媒体传播收集各种反馈意见，在动态中实现制度持续的良与善。卢梭早就指出，如果特定个体的意愿与集体的一般意愿之间完全无关，集体的决策对他来讲就可能是压迫性的。^[4]媒体借助公共事件设置议程，提供公共平台，传播各方观点，能使关注的问题成为醒目的公共议题，促使政府当局重视这些议题，并带到政治立法程序中去，从而成为推动法律制度创新的推手之一。

推动公众参与公共政治生活、促进政治变革，既是新闻媒体重要的政治功能，也是新闻媒体在社会正义实践中所应担负的重要社会责任。社会和谐有赖于社会成员形成维系正义的共识，包括社会各阶层对政府及政府职能体系的认同、对政策和法律的认同、对整个社会价值观的认同。大众传媒作为公共传播系统，实际承担着利益协调机制和利益表达机制功能，给民众提供的恰好是自由讨论的空间，打破国家通过其权力和利益的配置对于正当性知识的垄断，以使法律制度不至于与公众的利益发生重大矛盾与冲突，从而推动公众积极参与公共政治生活，实现国家重要事务的民主管理。“知识媒体的变化则是公共论域赖以为基础的知识生产样式的条件:新闻业、出版业的出现，才使公共论域的结构得以形成。其基本的性质是:论说者以私人或自愿团体的身份参与社会制度的正当性论证域的建构，而不是由国家统治者及其代言人垄断社会制度的正当性知识。”^[5]

媒体传播推动法律制度创新在国外早就有之。20世纪初，美国刚好处于从农业社会向工业社会转型期，生产力空前发展，但社会问题亦成堆出现(类似于中国当下的发展阶段)。正是新闻媒体发起的揭黑运动与政界、商界和知识界的其他进步力量整合，推动了美国社会的改革，催生诸多创新性法案。如1905年《柯里尔杂志》发表了揭露药物和食品掺假的报道，直接导致美国通过了《食品和药物纯净法》。美国宪法的几个修正案、保障食品安全的《肉食检验法》、打击放任自流式经济的《赫伯恩法》等等，都是这场运动的产物。

二、公共事件报道推动传播立法创新的机制分析

任何领域都有自己遵循的逻辑，即思维和行为过程应该遵守的规律。传播逻辑是指控制“内容应该如何处理和呈现，以便竭尽所能地运用既定媒介的优点”的内在法则与规范。这一逻辑决定了在传播时时间应该如何运用、内容项目应该如何排序，以及语言和非语言的沟通(符码)设计如何运用等。埃斯德和斯诺则把传播逻辑界定为“理解和解释社会事件的方法……这种(传播)形式的成分包括不同传播媒介和传播形式。形式的要素包括材料怎么组织、材料呈现的风格，关注和强调的重点以及媒介传播的法则”。^[6]政治逻辑是夺取并维护政治权力的规则，权力始终是政治逻辑的起点和终点。立法逻辑是立法过程中遵循和体现的规则与价值理念。传播立法进程涉及到传播逻辑、政治逻辑与立法逻辑，三者关系如何决定着传播立法的创新。

公共事件传播之所以能推动法律制度创新，是因为在公共事件的驱动下，媒体的传播逻辑会产生“变异”，这为突破既有法律制度框架和既定角色功能提供了契机。借助公共事件的推动，以及出于预防应对类似公共事件的需要，这种临时性的“制度创新”往往演变成“常规路径”。公共事件确立的媒体传播逻辑改变政治和立法逻辑，实现传播法律制度创新。处置公共事件的经验证明，突发事件借助媒体早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提，信息的发布和透明是处理突发事件的关键。

常态下，政治逻辑决定传播逻辑，立法逻辑体现政治逻辑，因为理解国家制度的钥匙是政治制度和经济制度，而其中起决定作用的又是国家理论。但传播逻辑具有相对独立性，能作用于政治逻辑，从而改变传播立法的逻辑，也可以直接作用于立法逻辑。在危机状态下，传播逻辑有时能决定政治逻辑，因为这时政治运行需要依赖媒体提供的信息。通过公共事件传播作用于政治逻辑与立法逻辑，是转型期中国新闻传播法律制度创新的重要路径，借助这样一个个的突破契机，转变政治和立法逻辑，创制新的法律制度，包括媒介自身运作的规则。当然，借助公共事件而创新的传播逻辑和政治逻辑，能否由偶然的创新，变成固化的法律制度，就取决于传播逻辑、政治逻辑和立法逻辑的一致与妥协。

《政府信息公开条例》之所以能确立“以公开为原则、以不公开为例外”的逻辑理念，与之前媒体报道非典等公共事件所遵循的传播逻辑，以及这种逻辑所带来的政治效果促使政治逻辑的转变有关联。近年来发生的各类公共事件表明，保障公众知情权的实现，不仅是对传播逻辑的尊重，也有利于国家形象的塑造，增加政府合法性的认同，具有重要性和紧迫性。“条例”出台，不仅是行政机关立法施政理念在贯彻法治原则和精神方面的历史性进步，更是顺应世界范围内民主法治潮流的明智之举。

可以说，2007年通过的《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》互为补充，相互衔接，为保障公民和新闻媒体的知情权法律化作出了贡献。《突发事件应对法》明确规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。同时规定，任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。而《政府信息公开条例》是我国仅在宪法第35条中概括规定有关言论及新闻自由之后的第一部具体规范公民或组织的接近于新闻法的行政条例。“条例”明确规定了政府信息公开的方式和程序:“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”这就意味着报刊、广播、电视、网络的政府报道与信息披露将有法可依，有法必依。

这两部法律法规一出台就引起国内外新闻舆论界的特别关注，正是因为它们是与新闻媒体最基本的采访报道权利有关的法律性文件，而这在中国立法和行政部门制定的众多法律法规中是罕有的。知情权是现代行政法治的发展成果，是政府依法行政的必然要求和维护人民利益的根本体现。它的实现，一方面依靠公众通过传统新闻媒体如报刊、广播电视和新媒体如互联网和手机，表达出知情的愿望和要求;另一方面，更要依靠各级公共权力组织自觉进行公共信息公开，主动发布尽可能详细、真实的新闻信息。这种公共信息的公开行为，在传播学的意义上说，就是舆论引导行为。舆论引导的真谛不在于正面、主观的说教和灌输，而在于事实和意见正面、客观的传播。这些法律法规出台及最终适用，还需要政治逻辑、立法逻辑与媒体传播逻辑的合拍，需要媒体和政府就信息传播的逻辑取得共识，而不是各守一端，相互抵牾。

媒介竞争和媒介技术发展的逻辑与传播立法创新密切相连，“自主媒体”独特的传播逻辑，要求立法部门出台相关法律制度来规范调整由此产生的社会关系。随着“自主媒体”^[7](或称“自媒体”，We Media)的兴起，网络上的社会群体能够制作、分析新闻和信息，并向不受地理限制、通过现代科技连接在一起的公众进行传播。民主媒体时代，几乎人人可以随时获得新闻和信息，同时又成为新闻创作者和撰稿人。“自主媒体”表达形式中最有威力的特点就是“大众参与”。近几年由网络传播首先关注的公共事件，如“重庆钉子户”“华南虎照事件”以及“人肉搜索”等现象，都是“自主媒体”传播信息，其他传统媒体跟进，成为公共事件。“自主媒体”无远弗届的信息传播能力在公共事件中得以彰显，从而促使管理部门不得不放松对媒体的管控，加强信息披露制度建设。在信息多元化的时代，靠信息垄断来引导舆论已不足取;及时披露信息，反而才是引导舆论的成功之道。云南省政府处理网民关注的“躲猫猫事件”，招聘网民组成联合调查委员会以调查真相，正是对政府信息公开的创新之举，尽管做法和最后调查报告有障眼之嫌。

通常，公共事件传播推动法律制度创新效果不会立竿见影，而是具有延滞性。一方面因为法律法规的出台需要遵循立法程序，有一个过程，另一方面因为立法部门需要评估媒体报道公共事件确立的传播逻辑是否符合长远的政治逻辑，是否符合立法逻辑的普遍性、一般性。即便效果最显著的“孙志刚事件”，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台也是三个月之后。当然，不同阶位的法律法规出台的时间不一样，一般来说，阶位低的推动速度快点，阶位高的推动速度慢点。

三、结束语

事实证明，公共事件报道建立的媒介传播逻辑具有独立性，对政治逻辑和立法逻辑具有反作用，在推动包括新闻传播法法源在内的法律制度创新方面有自己的独特作用，是推动法律制度创新的推手之一。它为法律制度创新收集提供了事实依据，为法律制度创新提供了思想观念嬗变的先行准备，为法律制度创新的透明、科学和可接受提供了传播渠道。借助媒体及其他参与机制，让各阶层在法律制度创新时充分表达利益诉求，能有效避免法律制度不和谐引发的群体事件，使媒介逻辑、政治逻辑和立法逻辑实现最大程度的一致与和谐。可以预见，在公共事件报道的推动下，专门规范新闻传播和信息发布的法律法规、各种综合法律法规中有关信息传播的条款将日渐丰富起来。虽然综合部门法——新闻传播法还不能迅即问世，但传播法的法源日渐增多已是事实。随着经济现代化、政治民主化、治理法制化进程的加快，传播法的法源最终将百川归海，促成传播法的问世。

【注释】

[1]本文删节稿原刊登于《传媒观察》2010年第12期，在此表示感谢。

[2]法的渊源，简称法源，是法的来源或法的栖身之所，在这里主要指法的表现形式。在传统法的渊源理论中，认为法的渊源可以指:实质渊源，法源于自然理性还是君主意志;效力渊源，法产生于立法机关还是其他机关;材料渊源，法的制定是源于习惯还是外国引进;形式渊源，法来自制定还是习惯以及历史渊源，引起法产生的历史事件等。

[3]孟建、陶建杰:《中国新闻管理制度的历史性进步——我国实施“北京奥运会外国记者采访规定”的理论阐释》，《新闻记者》，2007年第4期。

[4]［法］参见卢梭:《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1982年版，第3卷第1章的内容。

[5]干春松:《近代大众媒体的发展对制度化儒家的冲击》，《天津社会科学》，2001年第5期。

[6]［英］麦奎尔:《大众传播理论》，崔保国、李琨译，清华大学出版社，2006年版，第92页。

[7]“自主媒体”是位于弗吉尼亚雷斯顿(Reston)的美国新闻学会(American Press Institute)下属的媒体中心于2002年在描述一种新现象时创造的概念，指的是人们可以在全球任何地方从无数来源摄取信息，从而得以参与制作对社会产生影响的新闻和信息。如博客、播客、论坛、搜索引擎、微信等。