南京城市治理公众参与制度化

城市人民建，又该由谁管？这仅仅是城管部门的分内事，还是需要更多的主体协同管理？市民是否有权利且有责任参与城市管理？南京在这些问题上迈出了探索步伐。2013年3月1日，《南京市城市治理条例》（下称《治理条例》）正式实施，成为全国首部关于城市治理的地方性法规。

近几年，在南京城市建设中，公众先后在移树、护绿、交通、基建等多方面发声、献策，对城市良性发展起到了公民共建的推力。《治理条例》对推动公众参与城市治理进行了强化，这也是其最大亮点。《治理条例》着力打通政府和公众双向交流的渠道，吸纳公众参与城市治理的事前、事中、事后整个过程，为国内其他城市治理提供了有益借鉴。

公众参与的理念为城市管理探新路

《治理条例》对公众参与的突出强调，首先体现在理念层面。公众参与城市治理理念并不是南京的独创，但以地方法规的形式将之确定下来却有着显著的创新意义。理念层面的相关规定，为城市治理确定了根本性的指导方向和原则。

条例名称从传统的“城市管理”转变为新型的“城市治理”，这一表述也是条例最显而易见的亮点，其实质就是对公众参与的强调。狭义的“城市管理”即“城管执法”，是针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题行使街头执法权的行为。与之相对应的“城市治理”，强调多主体共治的作用，认为市民也应在城市管理中发挥积极作用。

条例的主要起草人、中国人民大学法学院教授莫于川表示，过去讲“城市管理”，而这次讲“城市治理”，从“管”到“治”，一字之差，彰显了城市管理的崭新理念。南京市政府法制办副主任杨以群也表示，在管理方式上，“城市治理”让公众成为城市公共事务的管理者，真正体现了“人民的城市人民管”这一思路。杨以群称，“城市治理”突出以多元主体共同参与为核心，具有更强的现代性、民主性、开放性、包容性、互动性和有效性，是对城市管理的一次超越，反映了政府在立法理念、执法观念上的巨大变化。

《治理条例》第一章第一条开宗明义规定了本条例的三个立法目的，第一个目的就是“为了推动公众参与城市治理”，并明确了“公众参与、共同治理”的治理原则。

莫于川指出，“公众参与”作为立法目的具有远见卓识和重大意义。中国《宪法》第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”可见，《治理条例》把推动公众参与城市治理确定为首要的立法目的，保证市民有权依法管理公共事务、共同治理城市，符合宪法和法律精神，体现了从城市管理走向城市治理的民主行政理念。

城市治理委员会——独创性的制度设计

较之原则性层面，现实的城市治理更缺乏的是制度层面的突破性创新。在这一点上，《治理条例》更加引人注目，不仅提出了公民参与的原则，同时也对公民参与的实现形式、程序和效力等方面进行了规定，为公民参与的实现提供了法律保障、制度保障。其中最大的亮点莫过于城市治理委员会的设立。

《治理条例》中明确规定，南京将设立城市治理委员会，委员由市政府及其城市管理相关部门负责人担任，其中的公众委员则由专家、市民代表、社会组织等共同组成，其中公众委员比例不低于50%，并赋予其特定的法律地位。委员会承担组织、指导、监督考核、协调关系、依据授权决策等多项重要职能，对城市治理中的重大事项处置做出决定。这在全国是首创。

南京市城管局法规处人士介绍说，城市治理委员会是市政府下设的组织，随着公众意识和素质的提高，这个50%的比例还将逐步提升，以充分吸纳民意。这也是和国际接轨的表现。比较起来，与之性质相似但无任何决策职能的美国行政会议，公众委员所占比例仅约40%。可见就立法原意而言，《治理条例》赋予城市治理委员会的民主程度是很高的。专家指出，公民参与社会管理的理念在近年来屡被提及，地方上也进行了一些实践，但往往流于形式，很大程度上是因为没有将其以法律形式规定下来。在这一点上，社会治理委员会及相关的制度设计具有全国首创的进步意义。

专栏

南京城市治理委托第三方立法

3月初，酝酿已久的《南京市城市治理条例》正式实施，在全国范围内首次提出从“城市管理”走向“城市治理”，其中最重要的创新就是让公众成为城市管理的主体，在法规中明确规定，即“城市治理委员会由公务委员和公众委员组成，其中公众委员不少于50%”。

据了解，《南京市城市治理条例》与该市其他法规相比法律效力上具有龙头法地位，南京近期还将出台《南京市城市治理委员会议事规则》《南京环卫设施办法》《无物业小区托管管理办法》《生活垃圾分类管理办法》《城市管理行政执法协管员制度》5个配套细则。

2012年，南京市会同国务院法制办公室发起专题研究完善城市综合管理及其立法课题，由中国人民大学法学院协助承担课题任务。课题研究报告和立法建议稿提交委托单位被采纳后，转化为地方性法规草案，经南京市人大常委会二审通过、江苏省人大常委会批准的《南京市城市治理条例》成为国内首部关于城市治理的地方性综合立法。对此，南京市人大法制委主任夏公喜介绍表示：“以前地方性法规，一般都是地方自行起草立法条例的，这次通过第三方立法，是一次很成功的立法创新。”

资料来源：《解放日报》2013年4月12日

对城市治理委员会和公共委员的构成，有市民提出了“被代表”的担忧，更有网友指出其存在“作秀”嫌疑。对此，南京理工大学社会学副教授王兰芳表示，政府部门的出发点无疑是好的，相对于官方，民间力量有机会发出体制外的不同声音，能促使政府集思广益，借力民意正能量，大大提高城市管理的效率。不过，公众委员的阶层越广泛越好，尤其是要推选出意见领袖，不能是没主见、胆小怕事的，更不能是为官方抬轿子的；否则，公众委员便失去了存在的价值和意义。公众委员和政府职能部门的功能不一，需要建立健全有序化的沟通机制，重视公众委员的话语权，避免走形式，弥补城市管理和市民之间的割裂，并且见到实际的功效，这样才能经得起民众的考验。

多样化的公众参与治理方式

除城市治理委员会外，《治理条例》的第二章还规定了10多种适用于基层、社区、市民和社会组织的参与治理方式，如第四章规定了承担宣传教育、信息收集、劝阻违法行为等事务性工作的行政执法协管员制度。切实的制度保障，能有效地避免公众参与流于形式。莫于川表示，通过条例的制度设计，南京市民可以法定的形式，主体性地参与城市治理，从此前意义上的“被管理者”变为直接参与城市治理的决策者。城市管理者和市民形成共同治理城市的共识，互相信任，会倍增式释放城市发展的生产力。

此外，在《治理条例》中，公众的监督权也得到了强化。条例规定，城市管理相关部门应当建立举报投诉制度，向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱和电子邮箱，对收到的举报、投诉应当登记在案，并在五个工作日内将处理情况告知当事人；案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过15日。对于不属于本部门职责范围的，城市管理相关部门也应当向当事人说明情况，并在两个工作日内移送责任部门处理。

《治理条例》的实施效果还有待观察。对此《南京日报》评论指出，“公众参与”是善治之基，但也不会因写进法规就立马尽显成效。确保良法带来善治，还需要处理好三对关系：一是善作善成，处理好部署与落实关系。“城市治理”意味着把相应权利还给百姓，也等于是行政机构“革自己的命”，务必以严格督查防止“选择性执行”。二是不懈推进，处理好坚持与深化关系。从“城市管理”到“城市治理”，是在全国开先河之举，尤其需要以创造性精神深入推进。三是统筹兼顾，处理好点与面关系。要梳理出重点和难点集中力量加以攻克，为全面实现善治开路。

总之，从四川、广州、南京等地出台公众参与的相关制度来看，随着政府行为模式从政府单方管制到官民共同治理的转变，城市治理理念及制度的发展使公众参与不仅成为逻辑上的应然，更是转型时期中国社会发展、社会管理创新的必然选择，这也是城市管理发展的大方向，是实现城市善治和社会善治的开始。