滇西地区农村寄宿制学校发展现状与小规模学校撤并价值关联性研究

“滇西地区农村寄宿制学校发展现状与小规模学校撤并价值关联性研究”课题组^[2]

进入新世纪后，为大力推进基础教育的改革和健康发展，全国各地陆续开始对农村义务教育阶段学校进行布局调整，以楚雄州为代表和典型的滇西边境片区，是我国目前最贫困的地区之一，集少数民族地区、边境地区于一体，贫困面广、程度深，是边境县和世居少数民族最多的集中连片特困地区之一，也是教育发展的薄弱地带，自2000年以来，各地也都相继加大了校点撤并集中办学步伐。通过划片设点、以乡镇设点的方式，一大批学生人数在五六百人甚至上千人的寄宿制小学出现。截至2015年，全州普通初中寄宿生79481人，占78.83%；小学寄宿生80349人，占48.32%①。15年间，共减少初中和小学2526所，平均每年撤并168.4所，寄宿制学校和寄宿生已经成为楚雄州教育格局的主体。在这一过程中，作为楚雄州人口最少的永仁县，教育布局调整和优化力度走在了全州的前列。至2015年，全县共撤并初级中学6所，小学55所，中学撤并率为100%，小学撤并率为67.90%，其中，全县26所小学中，24所是寄宿制学校，占92.31%。寄宿制学校主体地位的确立，一方面对优化农村地区教育布局，促进城乡教育均衡，盘活办学资源，激发办学活力，提升教育质量，都起到很大作用，体现出了巨大的优势，有力地推动了滇西边境片区教育的持续科学发展；但另一方面，也导致了各种各样的弊端。因此，如何建设农村寄宿制学校和农村小规模学校，已经成为滇西扶贫攻坚和教育治理现代化必须面对和解决的一个重要而紧迫的问题。为此，本课题利用课题负责人2015年4月～2016年4月挂职永仁县人民政府副县长的便利条件，以楚雄为例，以永仁县为重点，采用广泛的田野调查、问卷调查、文本分析等方式，就滇西地区寄宿制学校和小规模学校的发展现状、困境、根源、相互关系、对策等问题进行了系统研究。

一、滇西地区农村寄宿制学校发展面临的主要困境

时下，对撤并还是保留小规模学校，壮大还是控制寄宿制学校规模，正陷入两难境地，老百姓和当地政府都面临一系列难处：一方面，学龄人口日渐减少，很多小规模学校师生数量稀少、地域偏远、教学质量落后，优质教师难以匹配，政府维系成本大，父母选择更大规模学校意愿强烈，寄宿制学校的需求仍然旺盛，小规模学校被撤并的“选项”依然存在；另一方面，一些儿童不得不进入寄宿制学校、有的儿童上学路程超过10千米、寄宿儿童与父母亲情割离引发诸多心理问题、家长接送困难、安全风险增大，而且还造成了幼儿园缺失的连带负效应，众多幼儿无园可入，能入园的也需要寄宿。生活设施不配套、生活条件艰苦、教师编制不足、学生情感缺乏、安全压力倍增等已经成为制约寄宿制学校发展的重要瓶颈。具体表现如下：（1）安全管理上：专职安保人员普遍缺乏；安全教育有待进一步增强；安全检查主动性还不够；定期安全演练活动还需增强；对外来安全隐患的防患能力和意识需要进一步增强；对群体性安全事故防范还存在麻痹思想；组织学生安全往返上还存在薄弱环节。（2）卫生管理上：医护人员严重缺乏；健康体检不能定期进行；学生健康教育工作还比较薄弱；健康预防活动还有待拓展。（3）饮食管理上：大规模流行性疾病和食物中毒事件依然时有发生；学生的营养餐搭配还需要改进；缺乏开设特殊需要学生食堂的条件；学生饭菜的可口程度还有待提升。（4）宿舍管理上：专职生活教师不足；学生宿舍还不充足；学生午睡不能充分保障；学生卫生状况欠佳。（5）教学管理上：课程开设还有盲区；教学资料管理方面还有提升的空间；学生学习管理还有待加强；课外活动开展不足。（6）德育管理上：学生的心理问题不同程度存在，由于寄宿于学校，远离父母，心理上的孤单和隔离感都或多或少地在学生身上存在，与此同时，城镇化的加剧，在给城乡尤其农村居民改善生活的同时，也带来了大量的留守儿童、单亲儿童、孤残儿童等弱势群体。尤其值得注意的是，在滇西地区，单亲儿童的比例远远超过了留守儿童的比例，比如在永仁县永兴乡500多个学生中，有近50个是单亲儿童，他们的父母要么离婚，要么因病早逝，要么父母因犯罪服刑，等等。当这些学生进入寄宿制学校之后，其心理健康问题又显得更加凸显，而单亲和父母双亡儿童的问题又是显之又显。

在面对这样的一个问题时，另一个更加值得我们高度关注和反思的问题正日益凸显，那就是寄宿学生的低龄化现象呈增加趋势，突出表现在幼儿园的入园儿童也是寄宿的，其根本原因在于乡村中家附近的幼儿园严重不足。近年来，由于政府对幼儿园的投入不足，幼儿园的建设严重滞后，很多幼儿园只能依托在乡村小学里，当小规模学校撤并的时候，依附其上的幼儿园也一并撤销，要入园的儿童就不得不变成更小的学生，过着寄宿的幼儿园生活。以永仁为例，课题组在调研中发现，除县城的幼儿园外，乡镇幼儿园的幼儿几乎全部寄宿，更有甚者，在永仁永兴乡那软村幼儿园和万马幼儿园，竟然有寄宿一年的幼儿，让人揪心不已。

可以想象，当这些正需要父母呵护，甚至需要天天躺在妈妈怀里撒娇的学生和孩童，被圈囿和封闭在学校，他们的心理会遭受什么样的冲击和感受。一是容易成为“情感孤儿”。过早地离开父母或失去父母，过早地隔断了与父母的交流和情感融合，享受不到父母贴心的关爱，感受不到家庭的温馨，亲子教育空白缺失，最易使他们成为没有责任感、没有道德感、没有价值观、没有同情心、没有孝心，以自我为中心的“空人”和心灵上、情感上极其贫乏的“情感孤儿”。比如，有的学生就对其父母缺乏足够和应有的感恩之心，他们认为他们的长大不是父母养育的结果，而是学校教育和自己自立的结果，加之现在国家实行义务教育免费和各种补助补贴计划，学生上学不但不用出钱，相反还能享受“免吃免住”的福利和实惠，这就容易使学生心理上形成父母在他的成长过程中既没有费神费力也没有费钱费物的思维错觉，自然不会有感恩父母的心理。再比如，一到周末临近，学生们都显得非常的亢奋和狂躁，因为可以回家，见到父母了，而留守儿童的心理则也同样显得异常狂躁和冲动，他们则是因为回家后见不到父母，失望情绪会被自然点燃和加重。二是容易形成逆反和挫败等心理。学生寄宿后，他们的学习环境、生活方式、交往范围、交流对象等较走读时发生了非常大的变化和不同，一些学生出现了环境适应障碍，产生了一系列消极情绪反应：有的心理烦躁、抑郁、孤僻；有的不习惯新任教师的授课方式和学校的规章制度；有的不能正视新的竞争和分化；有的自理自控能力差，行为随意性大；有的逆反心理严重，倔强固执；有的失落感、挫败感强；有的性格内向，寡言封闭。这些都对学生的健康成长带来巨大伤害，而且在单亲和留守儿童中变得尤为凸显，比如，一到五六年级他们的叛逆心理就会凸显，破坏公物、不听指挥、行为怪异等。

二、滇西地区农村寄宿制学校办学困境的根源及其与小规模学校撤并的价值关系

学校管理中遇到的上述问题，充分反映了目前寄宿制学校存在的主要困难，进而成为学校办学的障碍，而这些障碍实际上也正是阻碍寄宿制学校发展的深层次根源。综合起来看，这些障碍和根源主要是经费不足和师资队伍不强，分别占受访者选项的33.33%，排在其后的是安全责任大，占23.46%，生源数量下降也开始成为一个主要因素，占4.94%，另有3.70%的受访者认为是硬件设施不够，排在再后面的是教育质量不高，占1.24%。这充分表明，经过这么多年的大规模投入，国家在教育发展的硬件建设上已经取得了长足的发展，教育质量也得到了明显提升，但在软件建设上存在一定的差距，改革发展工作还任重道远。具体根源表现如下。

（一）队伍建设滞后

大部分受访者认为第一是教师专业结构不合理，占35.80%；第二是教师职业倦怠，占24.69%；第三是教师编制不够，占22.22%；第四是专业教师缺乏，占12.35%，很多学校音乐、体育、美术、心理学教师数量不足，专业化程度低，学生学校生活枯燥无味；第五是骨干教师缺失，占4.94%。此外，由于学校安全生活的专职人员缺乏，很多专业教师都沦为保姆型、全能型教师，既要给学生上课，又要管理学生日常生活，充当生活教师，甚至还要轮流煮早餐，扮演后勤职工角色，更让教师为难的是，由于是寄宿制学校，教师也必须像学生一样全天候食宿在学校，全天服务于学生的学习、生活、安全，难以抽空备课、批改作业、阅读自己喜欢的书籍，造成教师思想落后，教学方法、手段陈旧，教师们的价值观难以统一，工作量很大、身心压力重。另外，一些教师的生活得不到妥善的安置，最突出的有三个方面：一是没有独立的住房；二是没有自己的厨房；三是教师的个人婚事难以解决。

（二）经费保障不够

对于滇西地区来说，由于地方财力薄弱，发展和建设任务又繁重，支持教育发展的自主和配套资金依然存在较大缺口，资金筹措日显困难。以中小学校安全工程为例，由于这类资金筹措实行中央、省、州、县四级分担，连续多年的州、县级配套资金筹措，使州、县的筹措困难日渐显现，尤其是县级财政较薄弱的县压力更大，部分项目只能私下通过压缩面积降低总造价来实施，或是在项目实施中出现了新的欠账。

（三）安全责任过大

由于实行寄宿制，学生全部集中在学校，吃穿住行全部交给了学校，安全的隐患自然增加。一是来源于校内，二是来源于校外，这种风险既有寄宿制天然的原因，也有管理上的原因，而吃穿住行中，最大的是行，而且是校外的行，即寄宿学生往返学校途中是最容易出现安全问题的环节。

（四）生源数量下降

学校生源数量下降正使部分学校办学面临一个尴尬境地，这除了自然人口的减少及进城务工人员增多导致的原因外，还与学校布局调整有一定的关联。我们看到，学校布局调整的一个重要动力是源于部分学校，尤其是小规模学校生源数量的稀少，同时，布局调整后，又会反过来形成新的生源数量下降，而根本原因就是新学校离家远、成本大，这对于学校来讲，与之相随的除影响办学质量外，就是控辍保学的任务和压力增大。

（五）硬件建设不足

由于学校布局调整步伐超过了校舍建设步伐，部分学校还存在硬件设施建设不足的情况。相当一部分学校最缺的是教师宿舍、学生宿舍和教师厨房等生活设施，比如，永仁县莲池乡查利么小学的教师四个住一间房；永仁县莲池乡班别小学的学生四个挤一张铺；永仁县永兴乡立溪冬小学的教师没有自己的厨房，需要自己单独在户外搭灶做饭；等等。与此同时，还有一个值得注意的问题是，由于政策上的真空，一些学校在硬件设施建设上，正在遭遇日常生活设施需求不能满足的困境和尴尬，诸如教学楼、学生宿舍、学生食堂等大楼、大设备可以通过立项向上争取国家专项资金的方式逐步解决，但诸如卫生间、浴室、围墙等涉及金额很小的建设项目却难以通过向国家立项的方式解决，而当地政府的财力又不足，难以完全支付这些项目的发展资金，形成了大钱好找、小钱难觅的尴尬现象。所以目前还有相当一部分学校还存在基础设施不足，生活设施匮乏的情况，包括：无安保室、医疗室、卫生间、洗漱室、沐浴房；厨房简陋，无排气、排水、进水、消毒、冷藏、储存等设施；学生就餐无固定场所、文体活动没有场地或器材、阅读没有图书室或有图书室却没有图书；一些学校的语音室、实验室、图书室仍是“空壳”，更有一些学校甚至大门、围墙都没有，等等。

（六）其　他

受访者认为，寄宿制学校设立和壮大的最核心目的就是为了提升教育质量，也正是因为此，教育质量的好坏和优劣直接构成了决定寄宿制学校发展的一个核心因素，是所有问题的根源所在，所有工作的目的所在。从寄宿制学校办学以来的实际效果看，这一实践是成功的，滇西地区的义务教育水平得到了很大提升，但也还存在着诸多制约教育质量提高的因素。问卷显示，主要因素分别是城乡教育环境差距大、评价机制不合理、激励机制不健全、教师水平和经验不够、教材不科学及其他，依次占38.27%、34.57%、14.81%、8.64%、2.47%和1.24%。

上述种种原因，归结起来看都与小规模学校撤并价值紧密相连。问卷结果也充分证明了这一点，在问及农村小规模学校是否具有存在的价值及对撤点并校的看法时，有65.43%的人认为有存在价值，53.09%的人认为必须适度保留，12.35%的认为要辩证对待，只有29.63%的人认为无存在必要，另有4.94%的人没有发表意见。显然，绝大部分人都看到了小规模学校存在的价值所在，并罗列了一系列正面功能和保留建议，主要有：（1）有一个班规模的校点还是要保留。（2）生源较少的学校建议办一二年级及幼儿园。保留校点有两个好处：一是方便家长，方便学生，二是学生流失少。（3）从学生的身心健康角度看，孩子应尽量留在父母身边，这样才有利于学生的身心健康，让家长履行第一责任人职责，让孩子有个快乐自由的童年。（4）三年级以下适龄儿童不宜住校，要保留一二三年级。（5）10人以下的学校可以考虑撤并。（6）并校规模不宜超过1000人。

三、滇西地区农村寄宿制学校和小规模学校发展改革政策建议和路径

虽然寄宿制学校在发展过程中遭遇了一定的困境，从另一角度来看，说明其对地方教育的科学发展，需要通过一系列有针对性的改革或治理，来加以矫正、更新和完善寄宿制学校的建设。

（一）实行以需求为导向的资源配置和吸纳政策

第一，合理配置内部资源，加快推进寄宿制学校标准化建设。一是优化评价标准。此前，云南省分别于2010年和2014年，颁发了《云南省教育厅关于印发普通中小学校办学行为若干规定的通知》《云南省教育厅关于印发云南省农村寄宿制学校管理办法（试行）的通知》，为云南省寄宿制学校的发展提供了指南，但也有一些新面临的问题没有涉及，所以上级教育主管部门还要根据寄宿制学校发展面临的系列问题，促进管、办、评分离，按照政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的要求适时修订和调整学校建设发展的相关评估、验收和建设标准，做好顶层设计，改进教育管理体制。比如，增加安保、后勤、校医、心理辅导师等人员的编制，使各个学校都能按照学校规模配足专职的宿舍管理员、炊事员、生活教师、安保人员、校医等；增加专业教师的编制和培养力度等，以规范学校办学行为。二是保障经费投入。国家和省州政府要用好国家政策，进一步完善经费投入机制，继续加大教育的财政投入力度，尤其是对地方的转移支付力度。增加专项经费的投入，除了保证教学楼、学生宿舍、体育场馆、学生食堂、信息化设施、配备校车等“大件”建设有充足的资金外，还要特别考虑到教师和学生其他基本生活设施的投入，即把教师周转房以及诸如安保室、医务室、娱乐室、浴室、教师厨房等不能通过立项争取到建设资金的小项目设施建设纳入经费支持范畴。同时，还要从构建义务教育均衡发展格局的战略高度，增加对“弱校”“小校”的资金投入和扶持力度。三是完善教师队伍建设机制。要建立长效的教师培训机制、科学的人才招聘机制、温暖的教师关怀机制和合理的交流流动机制。四是改革管理机制。寄宿制学校是一种全新的办学模式，各地除了要主动出台落实国家、省州各项制度的配套实施办法外，还应针对自身实际，出台和创新自己的制度。

第二，积极吸纳社会资源，加快形成社会联动和合作机制。一是大力推进家庭教育。要解决寄宿制学校面临的育人困境，必须依靠和重视家庭教育。在调研中，我们常常揪心地发现，诸多产生成长障碍甚至成长危机的学生，究其原因，固然有多种因素，但绝大部分都与家庭教育的缺少或误导密切相关，而现行法律法规中又没有就政府在家庭教育中的主导责任做出明确规定，政府在家庭教育工作中责任缺失现象较为普遍，没有真正形成齐抓共管的工作格局。首先，国家要尽快出台《家庭教育法》，从法律上明确家长的主体责任和政府的主导作用，明确政府、社会、学校、家庭在家庭教育中的责任和义务，明确违反相关法律规范应承担的法律责任，对特殊儿童和特殊家庭规定特别措施，提供更有针对性的指导、支持和服务。其次，各级政府要大力构建家庭教育服务体系，配置丰富的教育资源，比如，举办稳定的家庭学校、召开常态的家长会、建立现代的通信沟通平台、形成科学的监督管理机制，等等。二是形成多方参与、多元合作的联动机制。一方面，大力培育社会机构参与学校管理。就当前的情况看，至少可以在以下几个方面进行尝试和试点：首先，把校外的管理交给社会中介机构，比如积极探索客运车辆服务学生的良好机制，让第三方参与校车运营；其次，把课后的第二课堂交给专业性机构，如让社会心理咨询机构参与学生业余生活的引导；再次，把教辅后勤人员等的评聘、培养交给社会培训结构，通过他们专业化的培训后再输送给学校，将大大提高寄宿制学校的专业化管理水平，并减轻教师的兼职负担；最后，把校园管理和宿舍监管，通过购买服务让社会有资质机构参与。另一方面，形成有效的联动机制。要在管理的各个环节，联合各个部门构建立体的联动网络，尤其是在交通安全、食品卫生、疾病健康、防灾避险等方面，更应发挥教育系统之外部门的作用。

（二）严格按照国家布局调整政策做好寄宿制学校和小规模学校的优化工作

核心是推行农村小规模与寄宿制学校的互补策略，办好和保留好一批小规模学校。一个关键点就是重新审视和全面认识农村小规模学校的价值功能，对农村小规模学校进行科学定位，保留和发展好一批小规模学校，以对寄宿制学校形成积极补充，使寄宿制学校和小规模学校平衡互补发展。为此，从2012年至今，国家和云南省陆续颁布了《国务院办公厅关于规范农村义务教育布局调整的意见》（国办发〔2012〕48号）、《云南省人民政府办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的实施意见》（云政办发〔2013〕91号）、《云南省教育厅关于做好农村义务教育学校布局专项规划编制工作的通知》（云教发〔2013〕17号）、《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号）等文件。这些文件为我们如何发展和定位小规模学校提供了立体性的政策指南，下一步的工作是如何深入而有针对性地进行落实。就滇西地区来看，主要应从以下几个方面入手：一是科学规划、合理架构。州要以县为单位、县要以乡镇为单位编制农村义务教育学校布局专项规划，充分考虑地方实际，使中小学校布局调整依法依规，有序合理进行。二是分步实施、逐步推进。政府决不能只从方便自己管理、节省成本的单向度考虑，搞“一刀切”，尤其在撤并工作已经进入尾声和部分“后遗症”已经出现的情况下，更应慎之又慎。三是宜并则并、需增则增。既要审慎地对待每一所想要撤并的学校，也要理性地观察甚至反思每一所已经撤并掉的学校，有些校点需要恢复，有些校点需要通过保护性的投入和建设，使之保留下来。当然，要办好小规模学校并非易事，是一种杨东平谓之的“底部攻坚”。为此，必须充分明确小规模学校的办学标准：确定基本价值导向、布局调整、分类科学对待小规模学校，建立农村小规模学校基本办学标准。

总之，教育是阻断代际贫困的关键。我们相信，经过各级政府、各个学校和全社会的共同努力，滇西地区基础教育的底部攻坚一定能取得突破性成果，义务教育的治理现代化一定能如期实现，一定能为打赢脱贫攻坚战提供强大的智力资源，使美丽中国梦的云南篇章同全国一样粲然夺目。

注　释：

①楚雄州2015／2016学年教育事业统计公报。http：／／xxgk.yn.gov.cn／Z＿M＿004／Info＿Detail.aspx？Document-KeyID＝2A95027D15BC45D7BC9B011C0947BD9A。

【注释】

[1]本研究由2015～2016年教育部定点扶贫滇西专项课题经费资助。

[2]课题负责人胡锐军，国家行政学院副教授，楚雄州永仁县挂职副县长。课题参与人：宋健刚、周自波、刘振权、李为海、陈卫。