精准扶贫概述

一、精准扶贫的含义

2012年底，习近平总书记在河北阜平老区考察时强调指出，关于扶贫工作，不要用“手榴弹炸跳蚤”。到了2013年10月，总书记到湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”概念。他在贵州又讲了六个精准:“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。目前，人们对精准扶贫的讨论主要集中于报纸和网络的宣传报道，而学术性深度研究却屈指可数，这在一定程度上造成了精准扶贫理论与实践相对脱节的状态。在仅有的数篇以精准扶贫为独立研究对象的研究成果中，王思铁（2014）认为，精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境和贫困户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。黄承伟、覃志敏（2015）认为，“精准扶贫的实质在于将扶贫资源瞄准扶贫人群，并追求贫困人口规模稳步减少的‘精准’要求”，并指出“精准”二字是“贫困人口识别和扶贫资源（资金、项目）瞄准”。与之不同的是，董家丰（2014）认为“精准”应是“扶贫对象、扶贫措施与效果的精准”。在精准扶贫的实践研究中，邓维杰（2014）在四川的调查中发现精准扶贫执行中存在多种“排斥”现象，如精准识别中的人口“规模排斥”和贫困村“区域排斥”，精准帮扶中的“入门排斥”“需求排斥”等。为此，他提出构建自上而下和自下而上相融合的识别帮扶机制，并购买独立第三方服务来监督考核精准扶贫全过程。不可否认，上述研究为我们对精准扶贫战略的深入分析和探讨奠定了初步基础。

精准扶贫战略提出以后，一些地方出现了对精准扶贫理解简单化、教条化的现象。简单认为精准扶贫就是在短期内帮助扶贫对象增加收入，更有甚者以为将扶贫资金直接发给认定的扶贫对象，帮助其将收入提升到扶贫标准之上就是精准扶贫。这些误解在一定程度上造成了精准扶贫概念和行动上的混乱。事实上，精准扶贫的精髓和内涵是全面扶贫、科学扶贫、高质量扶贫、高效扶贫和持续脱贫的有机统一。综合多方观点和实地调查思考，本研究采用:所谓精准扶贫，就是遵循科学有效的标准和程序，因时、因地对贫困区域、贫困村和贫困户进行精确识别，按照当地的实际开展联动帮扶和分类管理，并引入动态的准入和退出机制开展精准考核的过程。精准扶贫的最终目标是帮助贫困人口彻底脱贫致富。这种扶贫在于引导扶贫资源最优化配置，确保扶贫项目资源到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学化、高效化扶贫奠定坚实的基础。显然，这是一种追求真实化和精细化的扶贫方式，包括精确识别、联动帮扶、分类管理和动态考核四个基本内核，其“精准”则在于强调“扶真贫”和“真扶贫”。

二、精准扶贫的理论溯源

国内外学者对贫困问题的研究涌现出大量的理论成果和减贫理念，精准扶贫便是在这些理论基础上逐渐形成并发展起来的。因此，理清精准扶贫的理论渊源有助于我们更好地理解其深刻要义。对于精准扶贫理论的溯源，本研究采纳已有权利贫困理论与包容性增长理念、参与式扶贫理念与合作型反贫困理论和涓滴理论与利贫式减贫理念的思想，并在研究中进一步融合与深化。

（一）权利贫困理论与包容型增长减贫理念

诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森在经济学中提出了权利贫困理论。他从饥荒与权利的关系角度，认为贫困者应该被赋予享受平等的权利，权利和分配的双重不平等导致了饥荒，“如果一个群体不能建立足够数量的粮食控制权，那么他们将不得不面对饥荒”。因此，他认为，消除饥饿首先消除不平等，并在生产、交换、分配和其他方面使穷人分享平等的权利和分配机会。

受其理论影响，亚洲开发银行在2007年提出了“机会均等”和“公平共享”为核心的包容型增长减贫的理念，也被称为共享型增长减贫理念。它强调经济增长成果的公平分配来实现有效的减贫，要求减少和消除不平等的机会，促进社会公平和共享，是一种“人人机会平等、人人分享成果”的减贫模式。不过，它侧重于在机会平等的基础上让穷人摆脱贫困的基本条件，而没有专注于针对穷人的帮扶行动。

（二）参与式扶贫理念与合作型反贫困理论

参与式扶贫理念来自参与式发展理论，它将“参与”和“赋权”两个核心思想渗透到扶贫工作。其中，“参与”是指贫困农民参与扶贫决策、扶贫资金和资源投放领域、项目和行业选择，并参与具体的决策、管理、监督和评价，最终分享扶贫中的收益。参与的关键是要赋予参与者权力，建立贫困农民进入扶贫项目的制度机制，消除贫困人口获得的各种制度的障碍，保障贫困农民参与需求。参与式扶贫从贫困农民的角度，主张通过制度建设和机制创新等方面让贫困群体参与赋权，为表达其意见打通渠道。然而，在实际行动中，贫困群体参与往往不够，加上贫困参与者面对一个非常复杂的环境，参与式扶贫难以真正实现。

在这种情况下，一些学者提出了“合作反贫困理论”，指出“反贫困工作需要政府、社区与贫困群体之间的有效合作，且必须通过有效的合作平台来实现”。在反贫困的实践中，政府与贫困群体应该处于同一位置，并合作扶贫。为此，应构建四大合作机制:政府与贫困户合作机制、贫困户经济合作机制、社区与农户合作机制、政府部门间合作机制。这种扶贫方式有利于解决政府力量有限、资源整合等问题，并能充分调动贫困群体的积极性。它是精准扶贫中联动帮扶的重要理论基础。

（三）涓滴理论与利贫式减贫理念

涓滴理论也被称为“沙漏理论”“涓滴效应”，流行于20世纪50～60年代。它主张减少政府发展经济过程中优先照顾贫困人口的举措，而主要依靠市场机制的“涓滴效应”通过经济增长成果向穷人扩散来促进其脱贫致富。我国改革开放初始阶段提出的“让一部分人先富起来，先富带后富”就是这个道理。这种观念对于生产力的解放和发展有着重要作用，也促进了经济的短期发展，但不幸的是，由于体制机制的不完善，穷人往往从中获利太少，减贫见效周期太长，反而使得贫富分化程度加大。

针对这种弊端和不足，利贫式减贫理念应运而生。它主张增加政府或政策干预，将贫困作为关注的对象，使穷人在增长的成果分配上绝对或相对获得更多的份额。这是一种有益于穷人的减贫模式，是一种具有精确性和针对性的制度安排，为我国建立贫困对象瞄准机制提供了有益的启示。

综上可知，精准扶贫理念既融合了国内外减贫理论的精髓，也根据本土环境进行了有效创新；它既是一种利贫式减贫手段，也是注重多方参与、协同联动的合作型扶贫模式。它通过取长补短，形成了适合我国现实国情的减贫治贫方式。

三、精准扶贫的多视角解释

精准扶贫在于引导扶贫资源最优化配置，确保扶贫项目资源到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学化、高效化扶贫奠定坚实的基础。对于精准扶贫战略，从不同的研究视角可能有不同的认识，为全面理解精准扶贫的内涵，以下从经济学、政治学等视角对其进行解释。

（一）从经济学视角看精准扶贫战略

当前，实施精准扶贫不仅是我国经济社会发展的重大战略，同时也是扶贫开发理论与实践相结合的重大创新。而经济学作为一门理论性与实用性紧密相结合的科学，其一方面是要研究财富的创造与增长，另一方面要研究财富在社会各阶层之间的合理分配及高效运用。尤其是发展经济学和贫困经济学，它们作为为贫困地区和贫困人口谋福祉的经济学理论，为精准扶贫的开发实践提供了强有力的理论支撑。实施精准扶贫，涉及方方面面，要做的工作很多。但从经济学的角度看，其关键主要应把握以下四点。

首先，要找准扶贫脱贫的最佳路径。实施精准扶贫，应解决“扶持谁”的问题，就是要把脉贫困问题，做好制定帮扶计划、确定资源投向、检验扶贫成效等基础性工作。一是制定帮扶计划应坚持因地制宜、因人而异的原则。要在全面考察扶贫对象贫困状况的基础上，找准致贫原因，找到稳定增收、稳定脱贫的最佳路径。对制约扶贫对象增收致富的“短板”，应在帮扶计划中预先予以安排。二是帮扶计划应突出保障基本生活水平、培育自我发展能力这个重点，区分劳动能力的不同情况，因户因人施策。三是帮扶计划应充分尊重扶贫对象在扶贫开发中的主体地位，激发贫困群众主动脱贫、加快脱贫的内生动力。

其次，要千方百计加大扶贫投入力度。实施精准扶贫，必须以改革创新投融资体制机制为动力，多渠道、多手段、多方式加大扶贫投入。要充分发挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，重在强化财政扶贫投入，构建与本地区经济发展水平以及精准扶贫需求相适应的财政扶贫投入增长机制；强化行业部门投入机制，交通、水利、农业、电力、劳动保障、民政、教育、文化等部门要将更多的资源投向贫困地区、贫困村、贫困户以及扶贫项目；强化社会力量扶贫投入。

再次，要努力提高扶贫资源的配置效率。扶贫工作成效如何，不仅受制于资源投入的规模，也取决于资源投入的结构和方式，进而取决于扶贫资源的配置效率。因此，必须通过改革创新投入机制，实现扶贫资源配置的最优化和效益最大化。整合不同性质、不同来源、不同形式帮扶资源集中投入，有效解决多源综合性贫困问题。统筹帮扶资源是对现行扶贫资源投入方式的重大创新，是对全社会扶贫潜力的深度挖掘和有序组织，必将为实施精准扶贫提供更广阔空间和更充分保障。

最后，要充分发挥市场机制在精准扶贫中的作用。一个健全的扶贫行动体系，必须在政府、市场、社会与贫困群众之间构架起建设性的伙伴关系和互动合作关系。实施精准扶贫，既要最大限度地发挥政府主导作用，也要充分发挥市场配置资源的决定性作用，两者有机结合，扶贫脱贫才能获得最大成效。充分发挥市场机制在精准扶贫中的作用，重在向市场要动力、要潜力、要活力。关键要在扶贫资源的集聚、整合和利用方面引入市场主体、引入市场机制，激发市场活力、形成扶贫开发合力，推动扶贫资源配置实现效益最大化和效率最优化。

（二）从政治哲学视角来看精准扶贫战略

精准扶贫是我国新型的扶贫理念与扶贫模式，旨在解决我国几千万人的贫困问题。从政治哲学的角度探索精准扶贫的理论预设、理论逻辑并进行梳理，可以明确精准扶贫最终具体到提高贫困人口的实际能力，从而使精准扶贫的理论意义和现实意义得到进一步论证，更好地促进我国扶贫事业，帮助和促进我国当前贫困标准下人口脱贫致富，进而使广大民众共享改革发展成果，早日实现全面建成小康社会的目标。从精准扶贫理论逻辑的角度来看，首先应认识到当前社会存在的不平等，用罗尔斯的表述就是“差异平等”。之所以会有这样的认知，是因为社会上个人能力有差异。无论是由于人的自然因素和后天因素的影响，个人能力都有所不同，柏拉图早在古希腊时就把人分为不同的层次，其依据标准就是个人能力，只不过柏拉图所指的个体能力只是限于天生的即自然所赋予的能力。而罗尔斯强调个人能力会导致社会差异，个人能力分为自然和社会给予两部分。他认为自然给我们的包括“健康、精力和智力”等，社会赋予的能力包括“权利、自由、机会、收入和财富”。然而，无论是社会还是自然能力都会造成社会分配的差异，因为社会分配的参考是基于个人能力作出的社会贡献。正如威尔弗莱德·亨氏所说的那样，“我们必须考虑到财富和资源的分配给社会，以解释财富的平等分配。直观上是明确的，也是一致的道德共识，就是我们应该理解和同意那些在共同财富创造过程中更难作出更大的贡献的人，得到一些更多的财富分配”。

鉴于这一事实，我们必须承认，为了保证社会的稳定发展，有必要进行差异分配。因为基于个人能力差异和社会分配的事实，“差异平等”对社会的发展起到了一定的促进作用，这就是为什么邓小平同志提出要让一些人先致富，从而带动另一部分人的后致富的原因所在。正如安格斯·迪顿所说，“不平等往往是社会发展的结果。并不是每个人都会在同一时间富裕起来，也不是所有的人都能得到干净的水、疫苗或一种新的药物。不平等反过来影响社会发展。这种影响有时是积极的。但如果既得利益集团为了阻止后进者赶上，那么这种影响就是消极的”。从他的话可以看出，虽然现在的社会必须承认没有平等分配，但为了维护社会的稳定和正义，应该纠正这一不平等，即补救少的社会受益者，使它可以分享社会发展的成果或共享社会发展的成果，这也就是精准扶贫所倡导的。换言之，精准扶贫是补偿社会的弱势，使必然的社会不平等转化为公平正义。否则，既得利益者和穷人之间的矛盾将成为不平等的结果，这可能会导致社会不安定。从精准扶贫的角度来看，贫困已成为一个涉及人们权利和社会分配的问题。因此可以说，精准扶贫不仅是扶贫攻坚的问题，其最终目标是解决社会不平等和可持续发展的问题。另一方面，精准扶贫作为一个国家的扶贫战略，也反映了党和政府履行社会责任和义务的基本理念，因为贫困意味着一些人没有享受社会发展的成果，它必须通过制度安排，使社会分配有利于这些贫困者，因为在实现消除贫困以及下一步共同富裕目标的过程中“不能依靠富人发善心来带动穷人致富，而必须通过制度安排，使人人都有致富的渠道和机会”。

精准扶贫从一个扶贫理念发展到当前实施的扶贫政策，对提高我国政府公信力也有很大的帮助。首先，精准扶贫可以消除在扶贫工作中“虚报冒领以往扶贫、挪用救灾资金”的腐败问题，扶贫工作真正进入“扶真贫、真扶贫”的阶段。同时，可以使一部分贫穷者消除“等靠要”的惰性思维，从而依靠自身的能力彻底走出贫困，避免短期脱贫后又“返贫”。其次，精准扶贫作为一项国家扶贫体制度，在出发点和落脚点的转换方面取得了重大突破，不仅可以使政府管理能力和贫困人口的致富能力得到提高，而且可以使我国在经济社会发展中的不平等得到改善，最终提高人民对政府的认同。精准扶贫是利国利民的重大举措，全面贯彻落实以提升可行能力为政治哲学基础的精准扶贫政策，必将使我国的扶贫工作进入理性而自觉的境界。

四、精准扶贫战略的本质及特征

精准扶贫战略的提出不是凭空而来的，其产生发展一方面是在中国特色社会主义理论体系中进行的，另一方面也是针对当前经济社会状况提出的。

（一）“共同富裕”根本原则是精准扶贫思想产生的理论源流

共同富裕是中国特色社会主义的本质规定、奋斗目标和根本原则，也是中国特色社会主义理论体系中的重要基石。党的十八大重申，中国必须坚持走共同富裕道路。偏离了“共同富裕”原则的导向，中国特色社会主义理论体系的基础就不复存在。精准扶贫就是要求实施精细化的扶贫方式，“从扶贫机制上由主要依赖经济增长的‘涓滴效应’到更加注重‘靶向性’对目标人群直接加以扶贫干预的动态调整”。因此，精准扶贫思想就是要帮助每一个贫困人口都摸索出适合的致富路线，这正是“共同富裕”理论原则的发展和延伸。

（二）“全面建成小康社会”宏伟目标是精准扶贫思想产生的现实需求

2020年完成“全面建成小康社会”的宏伟目标，是党的十八大根据我国经济社会实际作出的重大决策，将为中华民族的伟大复兴奠定坚实基础。如果说“全面小康与中国梦相互激荡，凝聚为全社会的‘最大公约数’”，那么，扶贫脱贫则是全面小康的“最后一公里”。

同时，贫困内涵的多维性、贫困成因的多样性、贫困群体的分散性、贫困帮扶需求的差异性等意味着精准扶贫工作相当复杂。精准扶贫唯有接地气、补短板，形成内生力、聚合力，才能推进形成优势互补、内外联动的发展新格局，把精准脱贫责任心转化为现实生产力。

首先，实施精准扶贫战略要接地气。接地气就是要遵循自然规律，立足农村实际情况，充分考虑贫困人口的需求，因地制宜，因人施策，这是确保扶贫开发“精准化”的重要前提。特别应针对农村贫困化的诸多现实难题，找穷根、堵漏洞、补短板，分区分类，科学推进“六个精准”、“五个一批”重大战略。其次，实施精准扶贫战略需要补短板。扶贫“短板”是一个复杂的“问题集”，它既体现在贫困地区各项经济与社会指标排位的居后，也表现为基础设施保障与产业发展的落后，还有思想观念与机制制度建设的滞后。

我国农村贫困类型多、区域差异大、城镇带动弱，不同地区适宜发展什么、怎么发展、效果如何、前景怎样，亟须深入研究、审慎决策。农村科技创新是精准扶贫的重要途径，尤其是农业种养加技术、农村新能源技术、土地整治技术等创新与推广，应当成为培育精准脱贫内生机制的主要抓手。农村贫困化是一个复杂的区域问题，精准扶贫是一项综合的系统工程，不仅涉及资源开发、产业发展、金融扶持、社会救助等多个领域，也涉及各级党组织、政府、社会团体、企业等多个主体。