东亚地区经济治理的规范竞合

东亚地区经济治理的规范竞合

Normative Competition and Cooperation of Regional Governance in East Asia

周士新

［内容提要］ 地区治理理论源于治理理论的地区视角，该理论有助于探析不同地区治理的特殊性。东亚经济近年来稳定发展得益于新兴的东亚地区治理机制的演进和发展。东亚地区大国之间在地区治理路径、领域、范围和规范等方面的相互竞争，推动了东盟在建立和维持地区经济治理进程中充当着领导者角色。随着东亚地区经济治理不断推进整合进程，东盟在地区治理架构中的作用也在降低，大国在竞争中的相互依赖程度也在提升。东亚经济合作不断塑造和促进地区大国与东盟的共同利益，加深地区经济治理的整合效果。

20世纪90年代末以来，东亚地区经济合作机制建构形成了日益复杂的网络结构，国家和非国家行为体都参与了地区贸易和金融领域的合作。在亚洲金融危机期间，1997年12月，东盟首次与中日韩领导人共同举行会议，启动了“东盟＋3”合作进程。2005年，“东盟＋3”国家与澳大利亚、新西兰和印度领导人共同参加首届东亚峰会。2011年美国与俄罗斯正式加入东亚峰会。尽管如此，过程导向而非结果导向的东亚合作机制受到广泛质疑，与亚太经济合作组织等都被称为“清谈俱乐部”，虽然促进了东亚地区合作进程，但动力不足，进展缓慢。一般认为，“东盟＋3”中存在中日竞争领导权问题，体现了双方在促进地区贸易自由化和金融便利化方面具有不同的方案，但在促进整个地区的集体利益方面，双方却具有基本的一致性目标。因此，尽管20世纪90年代末以来东亚地区出现了地区整合，但并没有自动形成真正的地区治理，⁽¹⁵⁰⁾不仅存在整合进程和机构建设问题，而且也存在整合结果和效率问题。

一、地区治理的规范限度

从概念上看，治理是指各行为体采取合作行动，调解冲突或各自不同利益的持续性进程，⁽¹⁵¹⁾也是引导和约束某个组织集体活动的正式和非正式进程和机构⁽¹⁵²⁾，或是“指导或引导社会产生其需要的集体成果的过程”。治理本身既不是一套规则，也不是一种活动，而是一个持续的互动过程；⁽¹⁵³⁾强调以协调为基础，而不是以支配为基础。从实践上看，治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。⁽¹⁵⁴⁾因此，治理理念已经是一个系统性的学科，成为超越传统国际关系的一门显学。⁽¹⁵⁵⁾作为治理的一个具体领域，全球治理主要指国际社会各行为体，包括主权国家、国际组织和全球公民社会等，为了实现共同目标、增进共同利益，通过协调、合作、促进共识等方式参与全球公共事务的管理过程。⁽¹⁵⁶⁾

治理理念的重点在于管理的动态进程而不是静态的制度安排。⁽¹⁵⁷⁾尽管机制建设在规范各行为体之间互动和协作方面仍然至关重要，但是治理强调人的集体行动，行为体的类型及其相互协调，追求共同利益的进程，而不是机构本身。治理重视国家和非国家行为者，包括企业和非政府组织，在建构正式和非正式复杂联系网络中的作用。尽管个体影响治理决策的程度仍存在不确定性，但治理一般仍意味着非政府行为体对公共政策决策和执行过程的影响正不断加强。⁽¹⁵⁸⁾治理涉及各种行为体之间反复的互动关系。新自由制度主义强调，国际机制可以在通过降低交易成本、提供信息以促进其在合作和协调中发挥核心作用。治理是各行为体在需要集体应对的问题增多和日益相互依赖时的一种必然要求。国际机制可以通过相互作用的过程，明确共同问题、塑造共同利益，让原本具有不同利益和目标的各行为体协调关系与行动。⁽¹⁵⁹⁾

治理理念强调各种行为者之间只有加强协调和合作才能实现某种成果。从动态的角度看，治理过程既具有输入性内容也具有输出性内容，重点在于其能否产生可观的效果。治理效果通常与提高提供公共物品的有效性和效率有关。⁽¹⁶⁰⁾治理通常明确具有连贯性的一系列共同目标，以及在一定程度上能实现该目标的政策措施。治理进程一般都可以产生某种秩序⁽¹⁶¹⁾，各行为体通过在追求共同目标中协调、管理和规范组织行动中，形成以规则为基础的某种系统。⁽¹⁶²⁾新自由制度主义强调，治理机制的核心是建立规则、机构和制度，治理结果、有效性及其影响是分析治理的重要标准。治理进程促进建立和维护推进集体利益有效性和效率的机制。治理机制具有督导性和监管性的功能，通过引导、指导和控制追求最大化成果的治理功能，制定和实施目标，建立规范性的法规和行动标准，通过合作从相互依存中最大限度地获取利益，同时解决集体行动面临的问题，并通过协调行动将各种风险降到最低。

地区治理基本上是国家和非国家行为体，在提供和分配地区公共产品过程中实现集体成果的正式和非正式进程。在当前全球化时代，全球范围内的跨国经济和社会活动日益增多，地区已经成为“治理的新场所”，成为世界市场和国家经济之间的重要中介和纽带。⁽¹⁶³⁾全球治理对地区治理的要求日益增长，一定程度上反映了决策者试图利用地区治理影响或重塑全球化进程，也反映了全球治理需要在地区层次上寻找新的落脚点。一般来说，地区治理通常强调各国平等地处理地区共同事务，通过条约规范、先易后难地相互让渡国家部分治权，促进政治经济社会文化等方面的多元整合，实现地区联合图强的战略目标。⁽¹⁶⁴⁾由于20世纪90年代亚洲金融危机的严重影响，东亚各国对加强地区经济治理，提高应对抗金融风险能力的需求尤为迫切，希望学习借鉴“欧洲模式”的经验教训⁽¹⁶⁵⁾，在国家经济和全球金融体系之间建立一个重要“缓冲器”⁽¹⁶⁶⁾，同时增强地区经济合作的黏合剂。

二、东亚地区治理的基本议程

亚洲金融危机推动了亚太地区治理重心发生了转移。在这之前，无论是1967年成立的太平洋盆地经济理事会、1968年的太平洋贸易与发展会议、1980年的太平洋经济合作理事会，还是1989年的亚太经济合作组织等，都标志着亚太合作引领着整个地区发展的方向。然而，亚洲金融危机暴露了东亚各国应对金融危机时的脆弱性，而这反过来成为推动东亚地区合作不断发展与深化的催化剂，各国决策者深刻认识到建立新的地区治理机制的紧迫性。“东盟＋3”逐渐成为东亚各国促进金融和货币合作预防和管理危机的重要机制。首届“东盟＋3”峰会在亚洲金融危机最为严重的时候举行，第三届正式决定会议制度化，并通过发表《东亚合作联合声明》⁽¹⁶⁷⁾，确定了8个合作领域，决定定期举行“东盟＋3”在各领域的部长级会议。

与直接受东亚与外部关系推动的“东盟＋3”进程相比，东亚峰会主要受东亚地区各力量之间相互关系的推动。日本为淡化中国可能在东亚地区整合进程的影响力，力邀澳大利亚、新西兰和印度加入东亚峰会，扩大了东亚在地理概念上的意涵。为此，东盟国家提出了东亚峰会参加者必须满足以下三个标准：第一，要成为东盟的全面对话伙伴；第二，签署《东南亚友好合作条约》；第三，要与东盟具有实质性的关系。2005年7月，东盟外长会议正式同意召开独立于“东盟＋3”的东亚峰会，不仅包括“东盟＋3”现有的13名成员国，还邀请了其他3个国家。此外，东盟担心自己无法继续发挥东亚地区整合进程中的驾驶员角色，还决定由东盟成员轮流主办东亚峰会，杜绝了非东盟国家主导议程的可能性。2011年，美国和俄罗斯正式加入东亚峰会，进一步增强了东亚峰会在地区和国际的影响力。

作为支持地区政府间治理机制的网络，东亚地区非官方机制也在不断发展壮大之中。非政府行为体参与东亚地区治理的标志是在1999年成立的东亚展望小组，由“东盟＋3”成员国各派两名代表，共26名专业人员组成，负责制定促进东亚各国之间合作的远景规划。2001年，东亚展望小组向第五届“东盟＋3”峰会提交报告，提出了57项具体的政策建议，其中包括22项重点建议，涉及经济、金融、政治和安全、环境、社会和文化五大领域，并提出了建立东亚共同体的长期目标。2001年，“东盟＋3”各国高官组成“东亚研究小组”，评估东亚展望小组的建议，确定了17项具体措施作为短期目标，并将9项作为中期到长期的具体措施研究。⁽¹⁶⁸⁾

在东亚展望小组和东亚研究小组的建议下，以及在“东盟＋3”各国领导人的支持下，2003年，东亚智库网络（NEAT）和东亚论坛建立。东亚智库网络希望促进地区智库、政府和企业的互动与研究协调，为“东盟＋3”进程提供智力支持和政策建议。⁽¹⁶⁹⁾东亚论坛主要是召集政府官员、商界代表和学术界的专家举行半官方会议。此外，根据日本政府的提议，2007年11月，东亚峰会领导人一致同意建立东盟和亚洲经济研究所，进行政策研究，为促进东亚经济一体化提供政策建议。这些进程已经成为东亚地区治理过程不可分割的组成部分，但由于东亚地区治理结构基本上仍然是以国家为中心⁽¹⁷⁰⁾，这些进程对地区整合进程的直接影响仍有很大局限性。

东盟在东亚地区治理架构中一直被置于中心地位。首先，东盟一直担任“东盟＋3”和东亚峰会等地区治理机制中组织者的角色。⁽¹⁷¹⁾其次，东盟在塑造东亚治理模式的过程中发挥了重要角色，提供了自己的一套程序规范，即所谓塑造东盟内部合作的“东盟方式”，并将之运用到东亚合作的过程中。东盟方式主要指“建立在松散、非正式、协商一致和非对抗性谈判方式基础上的地区互动与合作进程，往往与西方多边谈判中的对抗姿态、多数一致和其他法律决策程序形成鲜明对比”。⁽¹⁷²⁾像东盟成员一样，东亚各国政府支持主权和不干涉内政的原则。东亚地区治理正按照“主权增强”而非“主权分享”⁽¹⁷³⁾的模式发展。东亚地区治理的这些特征与更强调正式的制度化和法律框架的欧盟治理模式存在鲜明对比。

东亚地区治理机制一直强调合作的过程，而不是具体的成果。由于东亚各国政府之间在早期并没有正式的沟通渠道与合作习惯，创建和维持定期化的对话和互动态势本身就是一项非凡成就。一般来说，反复的相互作用和协调过程，有助于增强合作。对东亚各国来说，互动过程的本身是最重要的，只有通过互动和社会化的进程，它们才可能改变和重塑自己的利益倾向和身份认同。因此，东亚地区治理进程本身既是目标也是手段。总之，东亚地区治理进程可以理解为东盟方式的实际运作。东盟通过提供程序规范，在东亚地区治理进程中已经显示出影响力。⁽¹⁷⁴⁾东盟通过其“规范性力量”将东亚甚至亚太地区的大国吸引和会聚起来，纳入东盟主导的地区治理架构之中。外部大国，如中国、印度和日本，甚至美国和俄罗斯加入《东南亚友好合作条约》就是最好例证。鉴于东盟总体的经济规模仍较小，其向地区治理机制提供实质性公共产品的能力极为有限，影响力主要局限于提供平台、规范和原则，因此，中国和日本在促进东亚地区治理方面具有至关重要的作用。

三、东亚地区经济治理进程分析

为应对亚洲金融危机，东亚地区各国迫切需要建立新的治理机制促进金融合作，减弱它们对全球金融体系脆弱的依赖性。为此，各国为建立促进地区金融治理的有效机制采取了一系列措施，如建立紧急流动性援助和促进亚洲债券市场的发展。2000年5月，“东盟＋3”各国财长同意实施清迈倡议，标志着东亚在紧急流动性援助方面取得了显著进展。清迈倡议的基础是东盟货币互换安排扩大为“东盟＋3”之间建立双边货币互换安排，以在发生金融危机时提供紧急流动性支持。从2005年5月起，“东盟＋3”国家在谈判促进清迈倡议多边化方面取得了重大进展。2009年12月，“东盟＋3”成员国财长和央行行长以及中国香港金融管理局总裁共同签署了《清迈倡议多边化协议》。清迈倡议多边化旨在加强应对全球经济风险和挑战的能力。2010年3月24日，清迈倡议多边化正式实施。2012年5月13日，“东盟＋3”财长和银行行长会议宣布，清迈倡议多边化外汇储备库的总规模增加到2 400亿美元，“＋3”国家的出资比例仍为80%。

清迈倡议及其多边化的成功与日本当年提出建立亚洲货币基金倡议的失败形成了鲜明对比。尽管日本在1997年提议建立地区融资机构，甚至其中一半的资金由日本提供，但是由于受到美国与国际货币基金组织的强烈反对，这一倡议最终胎死腹中。与此同时，中国政府逐渐开始认识到建立东亚金融合作机制的必要性⁽¹⁷⁵⁾，提议每年举行“东盟＋3”财长会议。中国庞大的外汇储备对建立东亚地区金融机制起到了保障作用。尽管日本在实施清迈倡议中仍发挥着重要角色，但中国对清迈倡议的支持已经必不可少。中国与日本在促进地区金融稳定存在共同利益，促进紧急流动性机制获得了较快发展。另一方面，清迈倡议的多边化进程也体现了中国与日本的竞争关系，当各方决定日本与中国（包括香港地区）出资份额相等，即各占32%后，清迈倡议多边化才最终得以落实。

尽管清迈倡议多边化体现了东亚地区各国应对国际金融危机的能力和意识在增强，但其本身仍具有一些弱点。第一，清迈倡议多边化仍然与国际货币基金组织具有紧密的联系。清迈倡议多边化规定借款总额中只有30%可以不与国际货币基金组织挂钩。尽管清迈倡议多边化试图成为地区金融自救机制，但其已深深地融入全球金融治理体系之中。第二，外汇储备库仅是一项自我管理的基金。参加清迈倡议多边化的各方并不是将自己的外汇储备作为地区基金，相反，只有在金融危机发生时，这些国家才有义务向其他成员提供借款。⁽¹⁷⁶⁾第三，需要建立和整合适当的监管机制有效地协调政策。2000年5月，“东盟＋3”财长会议建立了“东盟＋3”经济评论和政策对话过程，“东盟＋3”财长副手每年举行两次会议，加强信息交流，监控短期资本流动，建立早期预警系统，防止再次发生金融危机，并向每年举行一次的财长会议汇报。经济评论和政策对话成为加强各国预防和应对危机的沟通渠道。尽管经济评论和政策对话是建立多边监督机制的首要步骤，但它并不具有任何执行机制的功能，对各成员不具有约束力。因此，2009年5月，“东盟＋3”财长宣布，尽快建立一个独立的监管机构，监测和分析地区经济数据，对清迈倡议多边化的有关决策提供技术支持。2011年5月，“东盟10＋3”宏观经济研究办公室在新加坡建立，支持清迈倡议多边化，但其多大程度上可以改善该地区的监测和监督效能仍有待观察。

东亚地区资本市场仍难以满足地区整体发展需要。亚洲金融危机促使东亚各国领导人认识到，有必要通过建设国内和地区资本市场，将大量储蓄变为长期投资。⁽¹⁷⁷⁾为此，2003年“东盟＋3”财长会议同意建立亚洲债券市场的倡议，试图通过在东亚建立高效率和流动性的债券市场，更好地利用地区储蓄，将之转化为投资，促进地区金融市场的稳定，减少应对全球金融市场的脆弱性。2008年“东盟＋3”财长会议通过了新的路线图，倡议增加以本币为主的债券的供应和需求，改善规范架构。2009年“东盟＋3”财长会议同意建立一个信托基金，促进“东盟＋3”国家本币债券市场的发展。2010年4月，亚洲开发银行批准成立信贷担保和投资便利，初始资本为7亿美元，其中1.3亿美元由亚洲开发银行提供。⁽¹⁷⁸⁾与此同时，2003年，东亚及太平洋地区中央银行行长会议组织正式推出亚洲债券基金。2005年，以本币计价的亚洲债券基金二期建立。然而，该基金的规模仍然较小，地区资本市场仍处于较低端的状态，东亚各经济体仍未能摆脱对美元的依赖。

20世纪90年代末之前，东亚国家一直是贸易“多边主义”的积极支持者。除东盟自由贸易区外，东亚地区并没有任何双边或多边自由贸易协定。然而，此后的东亚各国政府开始积极谈判自由贸易协定。首先，20世纪90年代以来，世界多个国家都签署了自由贸易协定，东亚各经济体担心这些自由贸易协议可能对自己产生负面影响；第二，亚洲金融危机暴露出东亚各经济体缺乏相应管理体制；第三，世界贸易组织的多边贸易谈判进展缓慢，亚太经合组织贸易自由化和投资便利化进程遭遇瓶颈。⁽¹⁷⁹⁾最后，中国成为东亚地区自由贸易协定的重要推动力量。2002年12月，东盟与中国领导人签署了《东盟与中国全面经济合作框架协议》，承诺到2010年之前与东盟老成员国，到2015年前与新成员国实施中国——东盟自由贸易区。2010年1月1日，中国——东盟自由贸易协议生效。截至2012年7月，中国与泰国、智利等国签署的自由贸易协定已经生效。中国内地还与澳门、香港特别行政区签署了《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），与台湾地区签署了《经济合作架构协议》（ECFA）。⁽¹⁸⁰⁾

为了应对中国建立自由贸易区的政策，日本与韩国也积极与其他国家或地区就建立自由贸易区进行谈判。2002年1月，日本与新加坡签署了《日本——新加坡新时代经济伙伴关系协定》。同时，日本还提议建立东盟——日本全面经济伙伴关系。2008年12月，《东盟与日本全面经济合作框架协议》正式生效。日本与东亚地区以外的一些国家，如墨西哥、智利和瑞士也签署了自由贸易协定。此外2010年9月，日本还与印度签署了自由贸易协定。2003年，韩国与智利签署了其第一个自由贸易区，在2006年与东盟签署了全面经济伙伴协定，并于2007年开始生效。2007年4月，韩国与美国签署自由贸易协议，并在2010年12月签署新协议，2012年3月15日已正式生效。⁽¹⁸¹⁾2009年10月，韩国与欧盟签署自由贸易协定，2011年2月，欧洲议会批准了该协定，进一步推进了双方贸易关系。

东亚地区至少存在三个促进贸易合作的平台：东亚自由贸易区，东亚综合经济伙伴关系⁽¹⁸²⁾，以及地区全面经济伙伴关系。⁽¹⁸³⁾东亚地区的双边和小多边自由贸易协定的增多，一方面可成为地区和全球贸易自由化的基石；另一方面也可形成“面碗效应”，影响地区的整体贸易体系。各国经济发展水平和国内政治经济结构的差异可能导致自由贸易协定彼此间在覆盖范围、运作方式和商业调节要素等方面差别很大，此外，不同自由贸易协定中包括的产品范围差别也很大。在众多双边和小多边自由贸易协定所确定的各种规则和程序方面，更多地体现了竞争而不是合作性“轴—辐”网络，促进地区贸易治理的理念，这对地区经济治理构成了严重挑战。

东亚地区贸易和金融治理安排出现了双边和跨地区贸易协定，金融合作也建立了多边化机制。第一，自亚洲金融危机以来，东亚各国政府都希望创建一个应对全球金融危机的地区屏障，加强地区集体力量，尽量减少金融全球化产生的系统性风险。目前，东亚各国政府已经建立了较为复杂、纵横交错的地区内自由贸易区网络。第二，东亚各种自由贸易协定基本上只惠及成员国，而不会扩展到世贸组织的所有成员。⁽¹⁸⁴⁾各国政府常常使用自由贸易协定作为其实现外交目标的工具。自由贸易协定可能会加剧内外经济体之间竞争和冲突，损害地区和全球贸易治理。但是，金融治理也产生了一定的地区公共产品，各国即使并未付出资源，但也可以从地区金融稳定中获得利益。不像双边贸易协定有可能破坏世贸组织提供“全球公共物品”的宗旨，清迈倡议及其多边化在地区金融治理机制中发挥作用符合地区内外所有国家的利益。第三，贸易和金融合作成果形成了鲜明对比，反映出各国国内政治决策的影响存在较大的差异。对东亚各国来说，自由贸易区的建立不是从中获得潜在的最大经济利益，而是为了避免自己遭受更大的经济或政治损失。东亚各国的国内政治对贸易和金融政策具有较大的影响，如何规避对外关系对国内政策的影响，是该地区所有国家都必须解决的问题。

四、结　语

东亚地区已经形成了多样的地区治理安排，既涉及国家行为体，也涉及非国家行为体。东盟通过提供地区合作规范，在促进和维持地区治理方面发挥了重要作用。然而，东盟在主导东亚治理产生实质性成果方面还存在较大局限性，仅处于“治理前”阶段。⁽¹⁸⁵⁾在金融领域，尽管东亚各国政府推动清迈倡议多边化在技术和机制层面都取得了稳步进展，但还存在许多限制性因素。在贸易领域，尽管双边和跨地区贸易协定不断增多，但是东亚各国政府尚未能建立一个覆盖全地区的贸易治理架构。东亚地区治理的发展程度与效率，在很大程度上取决于中国与日本之间的利益衔接度、东盟的领导能力和意愿，以及地区外力量，尤其是美国的政策。东亚地区经济治理的发展理念、机制建设和实施规范政治在不同力量间的竞争与合作中不断得以完善，并形成了独具特色的东亚模式。东亚地区经济治理的经验需要逐渐融入环境治理、传统安全与非传统安全治理、反恐治理等其他领域，并成为其他地区治理甚至全球治理可资借鉴的方式。

（作者为上海国际问题研究院外交政策研究所与亚太研究中心助理研究员）