全球治理的理念认知与模式更新

全球治理的理念认知与模式更新

The Cognitive Concepts and Model Updates of Global Governance

赵　隆

目前，关于全球性问题的内涵界定已基本形成共识，普遍认为，全球性问题不但模糊了主权与民族边界，更超出传统意识形态与制度分歧，是需要全人类共同面对的一种公共现象。对全球治理理念的不同理解和解释，不但决定了全球治理的成效，也影响着治理模式的更新变化。

一、全球治理的理念认知

国际体系从国家为主体的“一元化”到“多元化”的变迁，加快了传统权威和新兴机制的博弈，两者呈现出竞争与合作并存的复杂态势。随着全球治理理论的兴起，形成了以下几种理念差异：

首先，多数观点强调治理主体的多元化，并以超国家、区域、跨国家、次国家的结构进行分级。⁽¹⁾它是一种为国家和公民社会在全球层面上提供更多互动治理空间的“新多边主义”，从而改变了原有的由制度支配或以国家为中心的治理模式。全球多层治理中“多层”的含义主要指参与全球政策制定的行为体不仅仅局限于国家，而且还包括全球、区域、区域间、国家、次国家甚至是个人层面的所有行为体。这些层次之间不是一种等级关系，而是一种协作关系，每个层次都形成一个以公民自我管理为主导的自治共同体。同时，“多层”的含义还体现在：全球治理包括法律、政治、经济、文化和安全等多个领域，每一个领域构成全球治理的一个层次，它们由各自的制度和机构管理，彼此之间保持一种功能性的互动关系。

另一种观点则强调国际制度决定国际体系中不同角色在治理架构中的作用。⁽²⁾这种理念把全球治理看作在全球空间范围中，对于那些不再合适于在现有政治单元领域中解决的问题或现象进行管理。他们把全球治理看作是一个行为体和社会结构间互相生成的过程，认为知识、话语和规范等元素并不是既定的治理工具和内容，而是有着特定身份、利益和价值观的行为体，通过行动和对话建立起来的一套组织规则和阐释框架。规则塑造行为体的观念和行为，与此同时，行为体也在不断塑造着规则，两者彼此影响。反映在全球治理上，国际规则的制定及其解释变得更加多元化，任何可持续的治理模式都不得不在国际组织和市民社会之间建立制度化的联系渠道，国际机制也必须与合法的国内机构相联系。因此，如何为一个空前规模和多样性的世界“政体”设计有效而民主的国际制度，以更好地治理局部全球化的世界，成为21世纪世界政治的核心议题。⁽³⁾国际制度的合理性与可行性是“有效治理”的基础。制度是减少行为体间交易成本的有效路径，但随着发展中国家和非政府行为体复杂性的增强及“民主赤字”问题的显露，通过国际组织这一制度形式进行多边合作的“俱乐部模式”，也就是大国主导制度设计的“内嵌式自由主义”正不断式微。

还有部分观点认为，现实主义者称“实力造就权力”，理想主义者主张“权力造就权力。”⁽⁴⁾这种价值观强调权力在国际关系中不可替代的作用，并且提出霸权体系下的治理模式。他们认为：“全球治理依赖于有能力提供可靠治理方案的霸权国家，所以全球治理实际上是霸权国家领导下的治理”，“对于不处于世界政治核心领域的国家和行为体来说，全球治理通常代表的是一种霸权控制的体系。”⁽⁵⁾此种理念的根本导向是：“全球治理总将产生于那些比较有权力的团体的选择和行为，所以在团体内建立秩序的主要手段是相对的，强大的政治集团将推行一种符合他们特定性的集体秩序，他们有理由相信这种秩序将使他们能够在这个集体中获取重要的现实主义观点。”⁽⁶⁾

二、全球治理的模式更新

客观形成的全球治理模式因各主体间的实力差异，在国际体系中扮演的不同角色，形成传统治理、非传统治理和网络化治理三种类型。当前全球治理模式的变化主要体现在以下几方面：

（1）主体多元。传统意义上的全球治理理论强调政府及非政府的“双重作用”，将非政府组织与公民社会等非国家行为体看作重要的治理主体。有学者提出：“全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。”⁽⁷⁾值得注意的是，全球治理的成效往往建立在国内政策调整或国家利益出让、转移的基础上。但在此过程中，政府的权威性是不可替代的环节。非国家行为体在某些具体问题上的作用得到了国际社会的认可，但由于其政策执行力和资源掌控力的限制，在保障治理成效上无法发挥相较于政府的决定性作用。

（2）机制更新。治理主体的变化从根本上促使了治理机制的更新。新兴国家在客观上促进了治理过程中对话与协商的模式更加合理，由新兴国家和发展中大国为主要参与者的全新机制也开始扮演重要角色。目前，传统意义上的全球治理机制的有效性与代表性受到质疑，其主体的构成比例，治理过程中的理念差异和治理的方式与手段也逐步成为改革的焦点。新兴国家与发达国家在议题设置上存在侧重点的差异，各方是否可以在逐步形成的全新的治理体系中妥协平衡，相互尊重不同文明与发展阶段的事实，努力在治理理念中形成一致都是有效治理的关键点。

（3）手段创新。民族国家对外交往的发展推动了全球化，全球化的发展反过来削弱了民族国家的权力。苏珊·斯特兰奇（Susan Strange）指出：“世界经济和市场已形成一个联系密切的整体，每个国家都处在经济全球化造成的整体结构中，它们的许多权力和控制力被分散和转移到了这个体系结构中。”⁽⁸⁾全球治理的发展动力是民族国家共同解决问题的期待，反过来则同样促使国家进行一部分的主权让渡。当前治理过程中，议题设定目的的不确定性使各国的收益预期无法明确，对全球性问题的广度与深度理解无法一致，出现主权让渡困境和普遍性权威缺失等一系列问题，对参与统一的制度性安排产生抵制或疑虑心理，这些差异导致个体利益与公共利益无法交汇，从而很难真正实现所谓的合作性博弈。在此前提下，非制度性安排的对话与不具有强制性特征的合作成为当前治理手段更新的一大特点。例如，二十国集团（G20）就是一种非制度性的国际论坛，其成员国间不存在任何国际法意义上的权利与义务关系，也并未建立任何常设机构或运作规则。而针对全球金融危机、气候变化等问题达成的协议多数不具有法律效应和强制约束力。此种暂时搁置争议，接触性合作的模式保证了各国进行对话与合作的延续性。

三、应对与思考

中国作为发展中国家中的重要一员，随着综合实力的提升，正努力尝试参与全球治理进程，为国际体系转型和全球性问题的解决提供更多的公共产品。在如何具体参与全球治理的问题上，有以下几点值得思考：

（1）责任的“主动性”与“被动性”。全球性问题的解决建立在不同社会制度国家的共同努力之上，需要世界各国主动承担相应的义务与责任。但是，部分西方国家始终无法抛弃其价值观和意识形态的“桎梏”，出于自身利益的需要和尚未兑现相关承诺的情况下，试图让部分新兴国家被动承担与之能力不相符的“过度责任”，这在应对气候变化和减排问题上得到了充分的体现。这种做法不但无益问题的解决，而且还会引发国家间更多的矛盾。应当警惕这种不负责任的举动，在一定的范围内主动承担与本国实力和能力相符合的国际责任。

（2）“主权”与“治权”的再平衡。全球治理理论从出现至今，始终建立在“没有政府的治理”这种假设或最终目标之上，认为“任何社会系统都应该也能够承担起那些政府没有能够管起来的职能”。⁽⁹⁾换句话说，这就迫使国家在具体问题上对主权归属做出让步。让人遗憾的是，在国家主权弱化的过程中，并未建立一种公平、合理、有效的国际制度，甚至出现“制度失灵”的现象。在现有制度无法有效地解决全球性问题的情况下，这种“政府无用论”的推断是不恰当的，当今世界的相互依存关系依旧建立在国家之间，具备其他非国家行为体所没有的资源掌控和政策执行力。各国在参与全球治理的同时，不应忽视国家主权的不可替代和不可侵犯性，并根据自身情况定位参与治理的广度与深度。

（3）协商性与原则性。任何一种治理方式都存在缺陷与风险，有效的全球治理必须以建立在公平合理原则上的协商一致为根本。全球性问题的新挑战使当前治理模式的缺陷更为凸显，各国在不同领域的分歧也势必随着力量对比的变化和国际体系的重构而激化。全球治理理论自出现以来，尚未形成系统的理论体系，在治理理念、机制和成效方面还存在不少分歧，在增加发展中国家的发言权和代表性，敦促发达国家兑现承诺等诉求上还未得到更深入的体现。因此，全球治理的理念和模式必须不断进行改良，探索解决全球性问题的根本路径。

（作者为上海国际问题研究院全球治理研究所助理研究员）