合作共赢的新探索

核不扩散与全球治理：合作共赢的新探索

Combining Global Governance with Nuclear Nonproliferation：A New Path for All-Win

吴莼思

核武器扩散是全世界关注的议题，但是从全球治理的角度探讨核不扩散问题的文献并不多。⁽²⁷⁾这既是受到了研究惯性的影响，也是受到了理论概念的束缚。国际社会应该将核不扩散与全球治理结合起来，进一步改进当前的国际核不扩散体系，为全球和平与安全作出新的贡献。

一、国际机制对全球治理

核不扩散问题，到目前为止，经常在国际机制理论框架下进行讨论，但核武器扩散也是一个全球公共问题。⁽²⁸⁾不过，它没有得到全球治理理论的青睐，除了从国际机制角度已经做了大量讨论外，全球治理理论的一些偏好也可能是重要影响因素。詹姆斯·罗西瑙认为，世界政治已演变成了双枝状态，即以国家为中心的世界和多中心的世界并存的现象。⁽²⁹⁾全球治理理论虽然承认国家及国家间体系的重要性，但它关注的重点却是另一个分体系，即非国家体系。受到这种理论偏好的影响，全球治理似乎更青睐“低政治议题”，如全球气候变暖、全球金融危机等。⁽³⁰⁾而核武器扩散明显属于“高政治议题”，受国家决策和国家间政治的影响很大，这显然不是全球治理理论擅长的领域。

然而，防止核武器扩散需要动员全世界各方面的力量，需要全球性介入。全球治理理论没有必要在涉及国家作用的问题上缩手缩脚，因为全球治理所要针对的并不是国家。在处理全球性问题时，全球治理有时候可能会要求国家进一步让渡一部分主权，但是，这和全球治理与国家体系相对立根本是两回事。事实上，发挥国家的作用对治理全球性问题是一个非常有益的选项，因为国家在处理全球性问题上常常具有非国家行为体所不具备的优势。将核不扩散问题置于全球治理的平台上，更加广泛地动员和协调全球力量，也许会给处于困境中的核不扩散问题带来新的思路和契机。

二、核不扩散的进展与挑战

核不扩散问题在过去几十年中取得了值得肯定的成就。这不仅表现在核不扩散体制将核武器扩散的速度压制在比较慢的水平上，而且更重要的是国际社会形成了一套防止核武器扩散的体系。这套体系以1968年开放签署、1970年生效的《核不扩散条约》为基石。⁽³¹⁾其主要保障机制为国际原子能机构的监督保障制度⁽³²⁾以及国际间的各种出口管制制度，如桑戈委员会、核供应国集团以及瓦森那安排等。

但是，自1998年印度、巴基斯坦公开进行核试验以来，包括伊朗、朝鲜核问题在内的各种扩散事件不断冲击着这套体系，这表明当前的国际核不扩散体系存在比较明显的漏洞。第一，当前的国际核不扩散体系具有歧视性，其在道义上是否完全正当在实践中有不同看法；第二，不管是国际原子能监督保障制度，还是国际出口管制制度，在实际操作中都缺乏强制力；第三，国际核不扩散体制能否管理日益活跃的非国家行为体同样受到质疑。因此，国际社会一直在寻找改进这一体系的办法，其中有些是局部性的，比如加强国际原子能机构的保障机制、严格出口管制制度等，但也有些是具有全局性，比如美国小布什政府时期提出的（不）扩散安全倡议以及美国奥巴马政府的核安全峰会倡议等。但是，不管是（不）扩散安全倡议还是核安全峰会倡议都在实践中暴露出很多问题，具有严重缺陷。

（不）扩散安全倡议是美国小布什总统在2003年5月31日访问波兰时提出的。它虽然具有一定的国际影响力⁽³³⁾，但在实践中却有致命缺陷，因为其合法性问题并未完全解决。就像有学者指出的，“（不）扩散安全倡议”的参与国以“我即立法”的强者姿态集聚在一起，实际上却可能起到无视现存国际法准则和国家边界概念的效果。⁽³⁴⁾另外，（不）扩散安全倡议有可能实质性地挑战国际关系中的不使用武力原则，违背联合国宪章中各国主权平等原则，并可能与《联合国海洋法公约》的部分条款相矛盾。所以，从消极的角度来看，（不）扩散安全倡议也许不是对于现行国际体制的补充，而是在现行体制之侧“另起炉灶”。这样，对于是否应该继续推进（不）扩散安全倡议，国际社会存在分歧。

美国奥巴马政府上台后将之前的（不）扩散安全倡议放到了一边，转而提出了“无核武器世界”的口号和核安全峰会倡议。对于美国的设计者来说，核安全峰会所关心的并不是朝鲜核问题或伊朗核问题，而是要解决的一个更加根本性的问题，即如何管理核材料。核材料是制造核武器或实施核恐怖的基础。如果这一环节得以控制，那么国家行为体或非国家行为体进行核扩散或制造核恐怖的风险就可能大大降低。因此，奥巴马政府着眼于核材料管理颇具战略考虑。这一釜底抽薪的做法如果得以实现，那么美国就可以凭借掌控核材料来维护其对国际核安全秩序的控制。但是，奥巴马政府能否实现这一计划，目前仍有很大的不确定性。一方面，从美国国内的情况来看，奥巴马政府能否保持对核安全峰会倡议的高关注和高投入令人怀疑；另一方面，国际上对于如何加强核不扩散机制的有效性也缺乏共识。因此，美国虽然在加强国际核不扩散多边机制方面作出了新的尝试，但是受到其立场的限制，成效如何仍然需要时间的验证。当前在国际上出现的许多新现象都需要国际社会在新的平台上思考核不扩散问题。

三、改进核不扩散机制的新视角

2008年以来，国际形势发生了非常重要的变化。一方面，发展中国家尤其是新兴国家在全球经济体系中份额有所增加⁽³⁵⁾；另一方面，各体系内的国家间关系也因为权力结构的变化而变得更加复杂。此外，非国家行为体也确实在当前的国际体系中扮演着更加重要的角色。这样，国际多边体系的改革必须考虑更多方面，以新的视角重新审视原有国际机制中对于国家间关系的安排。从这个角度而言，原先建立在“核武器国家”与“无核武器国家”分野上的国际核不扩散体制面临着几种不同的改革方向：

第一，以民主国家与非民主国家作为划线的标准。这种观点基本上是民主和平论的翻版。它强调民主制度是解决伊朗、朝鲜等核问题的根本途径，应该以民主国家的联合为核心建立起国际核不扩散机制。这一理论虽然在意识形态上对有些国家有吸引力，但在实践中面临很大困境。一方面，它无法解释“制度变更”（regime change）在很多方面带来的是混乱而不是治理；另一方面它也无法否认在现实中国际核不扩散实际上所依赖的是不同社会制度国家之间的通力合作。因此，以民主、非民主国家划线的方案虽然有时候呼声很大，但它在实践中运用的前景并不乐观。

第二，强调新兴国家与守成国家的区别，并试图通过整合新兴国家的力量来改变当前的国际核秩序。这种理论直接将国际体系其他方面改革的经验运用到核领域，虽然新颖，在政治上也不无可取之处，但是在逻辑上却颇有生搬硬套的痕迹。新兴国家之所以能够在全球经济、政治治理中越走越近，归根结底在于这些国家不同于西方国家的身份认同。但是在核领域这种身份认同其实并不存在。俄罗斯和中国是《核不扩散条约》认可的核武器国家，印度发展了核武器但正积极寻求国际社会的承认，巴西和南非都放弃核武器选择，是《核不扩散条约》体系内重要的无核武器国家。因此，就核问题来看，新兴国家并没有形成共同的身份认同，它们的利益诉求也不尽相同。在此背景下，从理论上模糊新兴国家在核问题上的分歧，不仅无助于正确认识当前的国际核不扩散形势，而且有可能进一步在《核不扩散条约》成员国之间、无核武器国家之间以及发展中国家之间造成分裂。在接受这一主张前，需要对其进行充分、全面的评估。

第三，还有观点认为，当前国际核不扩散体系的主要挑战在于一部分行为体在国际体系中日益被边缘化，并在这一过程中产生了不安全感从而寻求核武器。这样，当前国际核不扩散体制的主要矛盾不是核武器国家与广大无核武器国家之间的矛盾，而是接受国际规范的体制内国家与一小部分体制外行为体之间的矛盾，国际核不扩散机制要更加有效地运行就应该正确反映对当前的这对主要矛盾。应该说，这种理论对于当前核扩散产生的原因具有一定的解释力，但是这种解释并没有就如何改进核不扩散机制提出可行的解决方案。这一解释需要对如何在全球治理的平台上加强体制内国家的协调和协作以及加强国家与社会的互动作出进一步解释。

总之，在新的历史背景下，国际体系的转型为国际核不扩散体系的改革提供了新的契机和压力，但是这种改革和调整还远远没有完成，许多方案仍然处于理论构建和力量重组的阶段。国际关系学界更加重视国际核不扩散体系正在出现的新变化，运用全球治理在理论和实践方面的新建树为防止核武器扩散提供更加有力的保障。

（作者为上海国际问题研究院国际战略研究所副研究员）