国际治理恐怖主义模式的转型

联合国反恐委员会：国际治理恐怖主义模式的转型

UN’s Counterterrorism Committee：Transformation Model of International Governance on Terrorism

李金祥

一、国际治理恐怖主义传统模式的局限性

反恐委员会是“9·11”事件后联合国新成立的反恐机构。该机构被联合国前秘书长安南称为“全球反恐努力的核心”。⁽⁷⁶⁾然而，很少有学者从治理模式转型的角度来研究反恐委员会。本文试图弥补这方面的不足。

主权国家并非从“9·11”事件后才开始关注恐怖主义治理。恐怖主义问题由来已久。“9·11”事件之前，各主要国家曾尝试过一系列治理措施。这些措施可以分为政治、军事、外交、法律等方面。它们除具有国家性、区域性、时效性的特点外⁽⁷⁷⁾，还具有强制性的特点。所谓强制性，指强国本身或通过国际组织向有关国家施加压力，迫使他们采取有效措施打击恐怖主义。然而，到21世纪初，随着恐怖主义体现出新的特点，这种传统模式越来越无法满足治理需求。

在全球化进程的影响下，与以往相比，国际恐怖主义体现了五方面的新特点：

第一，恐怖组织国际化的新趋势。与20世纪90年代之前不同，新形势下恐怖主义的国际化体现在组织的构成及组织间的相互联系，如恐怖主义的世界性的组织网络，它们与国际军火走私、贩毒、绑架、抢劫、色情交易等有组织犯罪的共谋关系。恐怖组织还把其网络扩大到商业活动与金融投机等活动。⁽⁷⁸⁾而且，不同国别、地区的恐怖组织加强了在资源、情报、培训、后勤、规划和实施攻击等方面的合作。

第二，恐怖手段日呈高科技化。借助先进的通讯手段和电子网络系统，一些恐怖分子开始寻求或尝试使用大规模杀伤性武器。1995年奥姆真理教使用沙林毒气，在日本发动了震撼世界的攻击。再比如，基地组织多次表明希望获得核武器。⁽⁷⁹⁾恐怖组织获得大规模杀伤性的机会和可能性增大。

第三，恐怖主义活动的危害增大。恐怖手段的高科技化，不仅使恐怖袭击殃及更多的无辜平民，也为恐怖组织改变其行动方式提供了可能。“9·11”事件以后，由于各国加强了对机场、政府机关等“硬目标”的安保，国际恐怖团伙便将攻击目标转向一些“软目标”，如银行、教堂、学校、医院、剧院、旅馆、饭店乃至居民住宅。在这些地方，恐怖攻击造成的破坏和伤亡往往更甚。⁽⁸⁰⁾

第四，恐怖组织更具隐秘性。恐怖分子改变了以往那种比较紧密的纵向结构，而代之以较松散的横向网状结构。一些恐怖组织通过开办各种名目的筹资公司或慈善机构来作掩护。相比而言，当代的恐怖组织更具隐秘性。

第五，恐怖行动更具综合性。在新形势下，恐怖主义早已超出了纯军事组织的范畴，成为集军事、金融、信息、政治等多项因素在内的综合活动。正如有学者所指出的，当前恐怖主义已经表现出与全球化发展相适应的一些特征。⁽⁸¹⁾

恐怖主义的新特征要求实现全球治理，旧有的治理模式并不是全球治理。因而，在打击恐怖主义时，各主要国家需要建构出新的治理模式。

二、联合国反恐委员会的构成和运行

联合国安理会第1373（2001）号、1377（2001）号、1535（2004）号、1566（2004）号、1624 （2005）号、1787（2003）号、1805（2008）号、1963（2010）号等决议规定了反恐委员会的构成和运作程序。

（一）反恐委员会的构成

2001年9月28日，反恐委员会正式成立。2004年后，联合国成立了反恐执行局。其任期到2013年12月31日终了。委员会包括三个组成部分：安全理事会成员国所组成的全体会议、一名主席和三名副主席所组成的主席团及反恐执行局。⁽⁸²⁾

（二）反恐委员会的运行

反恐委员会是为了应付恐怖主义的新特点和新挑战而设立的。如果说前文所述五方面特点是新形势下恐怖主义的主要特征，那反恐委员会的工作就是对症治理。在笔者看来，委员会的职权可概括为三个方面：监督执行、反恐援助和评估审查。⁽⁸³⁾

首先，监督执行程序。安理会要求反恐委员会就这些方面监督成员国和国际组织的执行情况。这就是为了整合全部成员国的力量来有效打击恐怖组织的世界性网络。根据成员国的报告和对成员国的访问，反恐委员会评估了成员国的反恐立法情况，并提出了相关建议，推动成员国反恐立法的建设。反恐委员会还监督国际、区域和分区域组织的反恐情况。2002年底，反恐怖主义委员会邀请这类组织编写一份报告以提供它们在反恐怖主义领域各项活动的资料。通过专家和小组委员会对这些报告的评价，委员会主席回函给相关组织，推动其完善反恐措施。这些反恐立法和措施的进展有利于增强对那些进攻“软目标”的恐怖主义威慑。

其次，反恐援助的程序。反恐委员会指出了成员国在金融反恐、反恐立法、反恐机制和司法互助等领域的薄弱环节。反恐援助正是为了修补这些环节。在准备援助需求评估时，反恐执行局通过与东道国接触，与它们就援助的内容达成共识。为更好地做好援助工作，反恐委员会/执行局在被评估国同意的情况下，还会与感兴趣的捐助国和组织分享报告。在援助实施之后，委员会/执行局还会监测各国提供的援助，包括经有关国家同意派出实地特派团，以证实这种援助对于查明的需求是否适当，并确定援助的效力和成果。⁽⁸⁴⁾这些援助有利于提高成员国反恐行动的整体能力。

再次，审查评估的程序。2006年2月委员会采用新的评估工具——初步执行评估（the Preliminary Implementation Assessment，PIA）。初步执行评估的运作程序如下：初步执行情况评估的评估基础来自各国、国际组织和其他公共来源的信息。根据不同国家的情况，委员会制定更有针对性的做法。反恐执行局依此对成员国的执行情况作出书面分析报告；反恐委员会确认这些分析后，把它分享给对应的成员国；在成员国收到报告后，委员会通常给会员国12个月时间来发表意见和提供最新情况。⁽⁸⁵⁾

在这些程序作用下，反恐委员会形成了新的治理模式。

三、国际治理恐怖主义模式的转型

新的治理模式保持了国家性和强制性，但也涵盖了很多的非国家行为体，如政府间国际组织和区域组织等。转型后的治理模式具有复合式、多中心、多层级和增能式治理的特点。

（一）复合式治理

反恐委员会的复合式治理体现于大国共治和多边主义国际制度的治理两个方面。全体会议由15个安理会成员国组成。这使得治理恐怖主义的模式具有大国共治的性质。另一方面，反恐委员会的职权和所规定的义务符合《联合国宪章》。在宪章的约束下，所有联合国成员国才提交了反恐委员会所需的报告。而且，国际民航组织、国际海事组织和金融行动工作组织的标准也为反恐委员会采用，这同样是国际制度作用的体现。因此，可以说，新的治理模式是大国共治和多边主义国际制度治理的复合模式。

（二）多中心治理

反恐委员会还扩大了治理主体的范围。从2003年到2009年，委员会组织了五次特别会议。六七十个国际、区域和分区域组织参加了这类会议。在反恐委员会的推动下，更多的国际和区域组织制定了反恐议程，并把协助其成员国落实第1373（2001）号决议条款纳入其中。这类组织有八国集团、世界银行、国际民航组织、国际海事组织等。八国集团和世界银行在技术援助方面拥有资源优势。国际民航组织和海事组织在其专属领域中有规范方面的优势。⁽⁸⁶⁾而且，联合国领导下的反恐机构也有反恐委员会的协调。这些下属机构包括联合国毒品和犯罪问题办公室（禁毒办）及其预防恐怖主义处、联合国安理会的1267委员会和1540委员会。这些机构进行联合访问、开办讲习班和分享数据。在反恐委员会的动员下，这些组织与联合国一起构成了治理恐怖主义的全球网络。而这些组织之间却相互独立，因而，新的治理模式又具有多中心的性质。

（三）增能式治理

为克服反恐能力上的不足，一些国家需要求助外部援助。⁽⁸⁷⁾反恐委员会的责任就是促进提供此种援助——提出援助请求、说明对援助的需要、并指出援助的来源。2004年，反恐委员会专家编写了51份评估援助需求报告。⁽⁸⁸⁾从2006年3月到12月，执行局分别评估了91和96个国家的优先需求，并制定了24份援助指南。⁽⁸⁹⁾反恐委员会还推动秘书处发出关于援助的照会，有16个国家和10个组织表示愿意提供援助。⁽⁹⁰⁾在2002年时，反恐委员会为此在网站上设立了一个全面的《反恐信息和援助来源目录》。由于反恐援助的有效开展，成员国提升了其反恐合作的意愿。援助具有激励的性质，这就淡化了以前反恐治理中的强制性质。因而，新治理模式具有增强成员国反恐能力的性质。

（四）多层级治理

在相关国际组织和成员国的援助下，国际治理恐怖主义的能力得到了巨大提升。这种提升体现在国家、区域和全球三个层面：

首先，在反恐委员会的推动下，许多国家新设了“反洗钱法”、“反恐怖主义法”。据笔者统计，截至2008年，约有100多个国家先后把资助恐怖主义定为犯罪，设立了反洗钱法，并着手建立全面的反恐立法。⁽⁹¹⁾

其次，许多区域组织也增强了其反恐立法。反恐委员会召集了有关国际和地区组织参加的七次特别会议，非洲、欧洲、亚洲、美洲的区域和次区域组织，如中部非洲经济和货币共同体（中非经货共同体）、非洲联盟、黑海经济合作组织、《东南亚国家联盟》、南亚区域合作联盟等，都先后创立或进一步完善了反恐立法。

再次，在全球层面上，“9·11”事件之前，国际社会形成了12个主要的国际反恐文书。不过，参与全部公约的国家较少，加入单个公约的成员国数量也少。在联合国反恐委员会和禁毒办公室的联合作用下，全球层面的反恐立法已发生了两方面变化：第一，年平均加入反恐公约的国家数量大大增加。更多的反恐公约得到了批准。到2008年12月，有102个国家成为全部12项文书的缔约国。⁽⁹²⁾到2011年，绝大多数会员国已成为十项或十项以上文书的缔约国。⁽⁹³⁾由于反恐法律体系的发展，当前，国际上形成了国家、区域和全球三个层次的治理体系。因而，国际治理恐怖的模式具有多层次的特点。

非国家性、复合式、多中心、多层级和增能式等特征使国际治理恐怖主义的模式向全球治理转型。

（作者为上海金融学院政法学院讲师）