农村养老保障的现状与发展趋势

（三）农村养老保障的现状与发展趋势

1.农村养老保障现状

从农村老年人口供养的情况来看，家庭养老方式仍然是农民养老的主要形式。在我国农村，家庭养老的具体形式主要包括:老年人自养、子女供养、配偶供养和其他直系或非直系亲属供养。农村家庭养老实际上是以个人终身劳动积累为基础，在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老。

除家庭供养之外，农村基层组织对“三无”（无依无靠、无劳动能力、无生活来源）老人实行“五保”（保吃、保穿、保住、保医、保葬），俗称“五保户”。这是农村地区最为传统的、最为普遍的集体供养方式。五保供养对符合要求的老年人主要采取两种供养形式:一是集中在敬老院供养，即由乡（镇）、村安排在敬老院享受养老保障；二是分散供养，由村级组织负责，由邻里照顾。集体供养主要是对鳏寡孤独老人实行具有救济性质的“五保”，包括分散和集中供养。1998年，全国农村集体办敬老院1.9万所，入住老人约27.5万人，国家和集体救济的孤寡老人为282.8万人，占农村老年人口的比例很低。^[5]另外一项传统的政府供养方式是对优抚对象中的老人，比如军烈属老年人，给予优待抚恤。但在一些集体经济落后地区，这两项制度并未被严格执行和贯彻落实。

除以上两种形式以外，在农村还存在一些其他形式的老年供养方式，如部分地区乡村干部享受的养老补助，在少数地区实行的乡镇企业退休职工养老制度等。但由于经济条件的限制，受益人的养老金基本上不能满足生活所需。

另外的一些新兴养老形式大多还处于筹资阶段，如养老储蓄和社会化养老制度。这两种制度的参加者绝大多数为年轻人，它们为未来的农村养老提供了一种新的思路。

农村社会养老包括农村社会养老保险、计划生育养老保险和少数地方实行的农民退休金制度。从总体看，农村养老基本沿袭了以家庭养老为基础和主体，辅之以集体供养、群众帮扶和国家救济的传统模式。20世纪80年代以来，我国社会变迁使这种传统模式面临严峻挑战。

第一，家庭联产承包责任制与农村市场经济加大了农民的经营风险，而农产品效益下降，多数农民收入增长缓慢，使相当部分农民家庭的现实保障能力难以抵御市场风险。税费改革后，基层政府和集体财力减少，也无财力和资金投入到农民养老保险上。

第二，随着家庭代际关系的变化，农村老年人与子女分开居住的比例升高，生活比较困难。不少地方出现继续下降趋势，他们现在急需国家和社会的扶助和救济。

第三，国家计划生育政策的推行，减少了生育孩子的数量，使农村家庭规模缩小，家庭人口老龄化和老年人抚养系数急剧上升。城市化加快，城镇户籍制度和劳动用工制度的改革，共同导致大批农村年轻劳动力向城镇转移，农村人口结构迅速老化，加大了农村的养老负担，使计划生育模范家庭即独子女家庭的养老问题更加突出。

第四，城乡二元结构造成的养老保障差异也不容忽视。1987年、1992年、2000年城市老人的月平均收入分别是农村老人的2.14倍、2.46倍和2.83倍。^[6]世界上多数国家的城乡收入比率为1.5左右，超过2的极为罕见，而我国已达2.83倍，并且还在继续扩大，这种趋势在相当长一段时间内不会停止。与城市老年人相比，农村老年人相对贫困化问题更为突出。^[7]农村老年人享受到的各种非货币形式的福利补贴低于城市老年人，城乡老年人实际所得的经济收入要比统计数字显示的差距大。由于城市居民享受到的各种福利性补贴无法统计，教育、住房、医疗以及公共用品上的消费（比如用电、公共交通等），实际收入被低估，而农民收入可能被高估。如果扣除农民收入中不可交易的实物性收入以及农民收入中要用于第二年再生产的生产资料，其收入更低。

从1991年开始，我国在部分地区开始建立了农村社会养老保险试点。经过十几年的实践探索，一套符合我国国情的农村社会养老保险制度逐步形成。基本做法是:建立农村社会养老保险事业管理机构；为农民建立养老保险个人账户；保险费以个人缴纳为主，集体给予适当补贴，国家或政府给以一定政策上的优惠；个人缴纳和集体补贴部分全部记在个人名下，以县级为基本核算单位，逐级负责保险基金的运营和保值增值；参加保险者达到规定领取年龄时，根据个人账户基金的积累总额确定领取标准，由保险机构定期发放。

为了改变农村社会养老保险落后状况，2009年国务院下发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），简称“新农保”。国务院要求各省市开展新型农村社会养老保险试点，探索新路子，积累新经验，为在农村全面铺开新型农村社会养老保险创造条件。“新农保”试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，具体讲:“一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。”国务院要求2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

截止到2012年底，“新农保”在我国已经全面铺开。凡年满60岁的农民，不缴纳100元保费，每人每月领取55元养老金，一年660元。凡未年满60岁的农民，按每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次缴纳养老保险费。缴纳100元者，每人每月领取55元养老金，一年660元；每多交100元，每月多领14元，一年多领168元；缴纳500元者，一年领取1364元。从目前养老金的领取数额来看，是非常低的，对老年农民的养老，只能起到补足作用，不能起到基本生活保障作用。把农村老年农民领取养老金的数额提高到能够保障每一个老年农民基本生活水平的程度，需要国家大量财力投入，这将是一个艰巨的任务。

2.农村社会养老保障发展趋势

结合我国社会经济发展的特点和农村人口老龄化的趋势，探索农村社会化养老的办法和途径应该考虑:①我国农村社会化养老不是西方发达国家的那种高福利型的养老保障，而只能是低水平的、基本的保障；②我国农村社会化养老不是城镇那种普遍的、代际代内资金调剂的统筹共济性的保障，而只能是有选择地在部分地区、一部分人当中先行试点；③我国农村社会化养老也不应是单纯面对“未来老年人”的商业性的养老保险，而是兼顾未来和现实的老年人，综合各种养老政策措施而形成的一个多层次的保障体系，必须兼顾理想与国情、未来与现实，以及计划生育基本国策和农民的养老需求；④我国农村社会化养老方式不能照搬现有的社会养老保险模式，而应根据农村实际，探索多种方式。

目前学术界在以下三个方面有了一些基本的共识:

一是构筑农村老年人口社会救济制度，将现有的五保户和贫困老人纳入保障范畴。除继续对现有的五保户和符合优抚条件的老人提供救助外，还应当对生活在贫困家庭的老人提供生活救助。这是因为，老年人口在一个家庭中属于弱者，消费水平一般低于全家平均水平。在富裕或温饱的家庭中，老年人通常存在消费水平偏低的问题。在贫困家庭中，偏低的消费水平会直接影响他们的营养和健康状况。建立这样的社会救助制度，费用不高且有助于维护社会公正，并能够较好地体现政府的再分配功能。

二是对于一些受到政策影响的家庭给予补偿。基于经济学的补偿原则，应当对受到政策损害的人群给予必要的补偿。在当前计划生育国策的影响下，农村那些遵守国家生育政策而形成的独子（女）户，他们对社会养老的需求明显高于多子女家庭。尽管在一些地区已经开始推行商业性的计划生育养老保险，但作为计划生育政策的受损者，他们应当得到来自国家的补偿。从控制人口数量的角度来看，这种补偿起着一种利益导向作用，对于我国计划生育事业是有利的。

三是进一步完善农村社会养老金保障体系。随着工业化和城市化的发展，年轻人应该从现在开始为养老做准备，国家应该通过立法强制所有成年农民，无论在城市打工还是在农村种田，都应该建立个人养老账户，都应该参加社会统筹保险，以备将来养老之需。欧、美、日等发达国家的农民走的是这条路，我国的农民也别无选择。这是现代文明社会殊途同归的必由之路。