未来20年，中国人口老龄化日益加重，预计到2030年全国老年人口规模将会翻一番，老龄事业发展任重而道远，养老这个话题也将会被越来越多地提及。本章节主要围绕现代养老服务业体系的构成、特征和社区养老、居家养老、机构养老这三大类养老方式的概念及其意义、存在的问题、理论框架、技术保障及对策研究展开讨论、分析。
一、现代养老服务业体系的特征
（一）养老服务体系的完整性
一是从服务和产品的种类上来看，现代养老服务有很多，既包括由私营企业或非营利机构提供的产品或服务，又包括由政府公共部门提供的公共产品或公共服务，提供的产品和服务种类多样化；二是从年龄层面上来看，老年期时间跨度大，从60岁到百岁以上，因此养老服务业需要涵盖“低龄老年期（60—74岁）”、“老年期（75—89岁）”和“长寿期（90岁及以上）”的老人；三是从自理程度上来看，养老服务业的服务对象包括完全自理老人、半自理老人和失能老人。
（二）养老服务体系的多样性
养老服务体系多样性是指同一种养老需求，可以有多种多样的服务方式，以便老年人根据自身的意愿、条件选择养老服务方式。老人如果想享受天伦之乐就可以选择居家养老的方式；如果想和同龄人一起生活则可以选择养老院；如果老人白天无人照顾，夜晚想回家则可以选择托老所；如果老人经济条件较好，且业余爱好较多则可以选择老年公寓。现代养老方式很多，老人完全可以根据自身的需求和喜好进行选择，多样性是养老服务体系的另一特征。
（三）养老服务体系的持续性
老年人的生活起居是非常细致的，并且养老服务的对象是从60岁以后就开始，老人60岁以后还有很长一个阶段的生活，所以照顾长者是一个长期的过程。养老服务不是一年两年的事，有的是十几年甚至几十年，且其收益也不是立竿见影的。这就说明养老服务体系具有持续性的特征，完善的养老服务体系应当为不同年龄段、不同健康情况、不同经济状况和不同意愿的老年人提供持续性的照料服务。
（四）养老服务体系的实用性
养老服务体系提供关于老人需求的一系列服务，如餐饮服务、医疗服务、护理服务、保洁服务、安保服务、交通服务及休闲娱乐服务等，主要是为了破解养老照料的难题，减轻家庭、社会和政府的压力，为长者提供舒适的环境，对他们进行精神上的慰藉，提高生活品质。
这些既可以帮助老人快乐健康地生活，也可以解除子女的后顾之忧，所以说养老服务体系对老人、子女及社会而言都具有较高的实用性。
二、现代养老服务业体系的构成
（一）社区养老服务
“社区养老”是以家庭养老为主、社区机构养老为辅，在为居家老人照料服务方面，又以上门服务为主、托老所服务为辅的整合社会各方力量的养老模式。这种模式的特点在于：让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和专业人士为老人提供上门服务或托老服务。社区养老既不是家庭养老，也不是社会养老，而是将机构养老中的服务引入社区，实行社区的居家养老。它吸收了家庭养老和社会养老模式的优点和可操作性，把居家养老和机构养老的最佳结合点集中在社区。它是针对我国在21世纪上半叶社会转型期所面临的巨大老龄化问题所提出的一种新型养老方式。
目前，我国老年服务业发展的一大瓶颈是缺乏人力资源。事实上，很多中小学以及高校都已经创建了青少年志愿社团，特別是大学生社团的组织能力和动员能力更强，如果引导这些志愿者立足社区，对于建立老年人社区服务网络将是一笔很大的财富。他们可以外展走访，到社区内不同地点，如公园和社区街道，通过主动与老年人接触，发觉他们潜在的需要；定期以电话或者探访的方式慰问老年人；介绍社区现有情况以及获得的资源；协助老年人实现简单的个人需要，接送往返诊所和处理简单的家务；给老年人进行情绪舒缓和心理支持；与社区委员会联络，为老年人争取其他应有的服务。
1．老年人活动中心
老年人活动中心是基于社区层面的一项社区养老服务，坚持以人为本的理念，组织社区活动，充分挖掘老年人的自身价值，鼓励社区居民积极参与，让老年人切实感受到年龄大不等于身体和精神上的衰退，也不等于疾病。打破“年龄界限”、“心理障碍”是所有追求健康老龄化目标的社会推崇的老年观。通过为老年人提供就业资讯、老年人辅助服务、举办户内及户外活动、老年人兴趣学习班、探访慰问活动，协助老年人留在社区安老，并使其过上健康、受尊重及有尊严的生活，同时推进社会各界人士共同建立关怀的社区养老体系。最终让老年人感受到社会对他们的人文关怀和重视，给予他们精神上的慰藉。
2．老年人精神辅导中心
大多数老年人进入老年期以后，仍然想有所作为却苦于没有机会；一些老年人退出社会主流生活而导致老年抑郁症；有些老年人因枯坐家中而提前进入脑退化过程；另外还有些老年人面临身体状况恶化、经济收入减少、朋友离世等问题，这些问题都给老年人的精神层面造成一定压力。及时有效地舒缓老年人的情绪，让老年人积极面对各种现实问题，既是对自身负责，也是对亲友负责，还应看作是对社会负责。老年人精神辅导中心集合一群接受过专业训练且有经验的社会工作者，采用老年人个案工作辅导、老年人家庭辅导、老年人小组工作辅导、定期入户探访个案等方法对老年人进行辅导，协助老年人认识自我，让他们重拾自信和力量，建立起积极、健康的人生观和价值观。
3．照顾者支援服务机构
老年人在生理健康、各项与年龄有关的生理功能等方面明显不如年轻人，认知功能的衰退严重影响着老年人的个人和家庭生活；精神忧郁则使部分老人遭受着痛苦；有些老人必须部分或全部依赖他人生活。特別是面对完全不能自理的老年人，其照顾者（主要是家庭成员）承受着沉重的经济和心理的双重压力。如果这些情绪得不到及时的舒缓，家庭养老机制的积极功能将会走向反面，甚至可能会发泄在老年人身上，导致出现虐待老年人的现象。照顾者支援服务机构通过为照顾者提供各项训练课程、推动照顾者成立互助小组、提供各种面向老年人的简单辅导和心理支援、为照顾者举办社交娱乐活动，协助和支持照顾者在家中照顾老年人，舒缓照顾者因照顾老人而产生的负面情绪，让照顾者分享照顾心得，进一步提升老年人照顾服务的品质。
4．老年人日间照顾中心
老年人日间照顾中心是专门为身体机能中度或严重受损的老年人开设的。人们认为这些老人一般没有自理的能力，最好的安置方式是养老院。然而，出于老年人居家的意愿，本着留在熟悉的社区环境对于老年人的康复更为有利的理念，我们提出设立日间照顾中心。与我国目前的托老所有相似之处，可以在原有托老所的基础上进行改善，关键是服务内容必须从单一化走向多元化。通过个人照顾训练、康复训练、健康教育、情绪准备、社交娱乐活动、膳食服务、洗澡服务及往返中心的接送服务等维持老人最高程度的活动能力，激发他们的潜能，协助他们尽可能在家中安享晚年。
（二）居家养老服务
居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等服务的一种养老服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务、建立养老服务体系的一项重要内容。
主要做法是以区、街道两级社区服务中心为基础，形成以社区服务中心为主体、居委会和社区单位小型的分散服务设施为补充的服务设施网络；同时，以街道为单位，通过与公安、房管、医疗卫生、家政服务等行业联合组成庞大的服务网络体系，将社区的安全保障和生活服务送到每一个家庭，使家庭中的老人得到照料，从而形成覆盖整个社区的治安报警、医疗急救、家庭防盗、咨询服务、家政服务、文化娱乐、旅游服务为一体的社区服务和安全保障体系，为体弱的老年人提供系列化的居家入户服务，让老年人在自己的家中接受服务，根据老年人的不同需要向他们提供细分种类的服务和照顾，使他们可以按照自己意愿在家里生活。
（三）机构养老服务
1．老年公寓
老年公寓（Apartment for the Aged）是专供老年人集中居住，符合老年体能心态特征的公寓式老年住宅，具有生活服务、呼救报警、医疗保健、休息娱乐、文化学习、自助劳动等服务内容，是综合管理的住宅类型。老年公寓多建在环境优美、交通方便的城市郊区或闹中取静的城市中心，建筑风格古朴典雅；室内设备齐全、取用方便，室内布置与一般家庭居室大体相同。老年公寓的主要特点是老年人集中居住，与社区养老相比其主要优点是服务的提供更加方便快捷、对老人状况能够及时跟踪管理、服务更加专业，并且老人统一居住在一个地方，方便了他们之间的交流，对精神慰藉也有一定的好处。但是由于我国老年人养老传统存在着自身的特点，老年公寓面对的是来自社会老年群体养老理念、养老机制和老年公寓市场需求和经营特征等复杂、多变的问题，以至于老年公寓的发展并不顺利。
2．托老所
托老所是指近几年来在西欧、日本等国兴建的各种类型的“老人之家”。“老人之家”大体上可分三类：一是收容身体健康、生活能自理的老人；二是收容生活可部分自理、还需要部分照顾的老人；三是收容生活上不能自理、患有各种慢性病或残疾的老人。同传统的养老院有所不同，办托老所的条件比较简单。托老所主要特点是不留宿，白天子女把老人送来，夜晚再接回去，托老所只需要在白天对老人进行日常生活照顾，就像托儿所一样，方便广大因为工作而无法在家照顾老人的工薪阶层。因为不留宿，所以用房面积也不必太大，有一点活动场地，备一些简单的家具，购一些文娱体育用品即可。工作人员也不需具备特殊的专业知识，略懂医务常识能够应对突发事件就足够了。
3．养老院
养老院主要为老年人提供集体居住场所，并具有相对完整的配套服务设施。但是和老年公寓有所不同：老年公寓主要销售的是地产和配套服务，而养老院主要提供服务；养老院是集体食宿的住院养老方式，老年公寓则是独立住单元房的居家养老。中国的养老思想源远流长，早在两千多年前的周代就出现了专门的养老场所，到唐朝基本形成了比较完整的养老制度。如唐代的“悲田院”、宋代的“福田院”、元朝的“济众院”、明朝的“养济院”、清朝的“普济堂”等。我国的养老院收住的是居家养老有困难的老人，而且一切费用自理。养老院大多是民办的养老机构，与社会福利院和敬老院不同，属于自负盈亏的商业服务性质。
4．社会福利院
社会福利院是民政部门在城镇设立的社会福利事业单位，其任务是收养城镇丧失劳动能力、无依无靠、无生活来源的孤老、孤儿、弃婴和残疾儿童，并给他们提供生活、教育、医疗和康复等方面的服务。被收养人员的一切生活费用由政府承担，可见社会福利院除了针对老人以外，还为其他弱势群体提供救助，属于公益性质的机构。
社区养老服务是社会养老服务的重要内容，它因充分体现了对老年人情感和心理需求的尊重而受到人们的认可和需要，也因有利于减轻财政对机构养老的资金投入压力而受到政府的重视和推动。近年来，全国各地在实践中取得了不少成绩，积累了一定经验，但是社区养老服务发展总体上还处于起步阶段，存在着许多尚未解决的突出问题。如何构建并发展浙江省的社区养老体系，提供并满足老龄化浪潮中迅速增长的社区养老服务需求，是当前民生工作的一项重要任务。
一、社区养老服务的概念
“社区养老”是以家庭养老为主、社区机构养老为辅，在居家老人照料服务方面，又以上门服务为主、托老所服务为辅的整合社会各方力量的养老模式。这种模式的特点在于：让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和专业人士为老人提供上门服务或托老服务。
社区养老不是居家养老，而是社区中的在家养老；社区养老不是社会养老，而是将机构养老中的服务引入社区，实行在社区的居家养老。它吸收了居家养老和社会养老方式的优点和可操作性，把居家养老和机构养老的最佳结合点集中在社区。它是针对中国社会转型期在21世纪上半叶所面临的巨大老龄化问题所提出的一种新型养老方式。
二、社区养老服务体系的社会意义
（一）社区养老服务能弥补家庭养老、机构养老、商业化养老之不足
1．社区养老服务和家庭养老功能互补
家庭养老是我国主要的养老方式。随着社会的发展变化，计划生育政策的执行，家庭规模日益核心化，照顾老人的子女减少，同时年轻人不再“父母在，不远游”，而是志在远方，寻求更好的发展空间，远走高飞。总体而言，家庭养老功能已严重弱化，无子女或子女不在身边的老人的生活照料问题尤为突出。社区养老服务能弥补家庭养老功能的缺陷，特别是针对病弱老人的身体看护、高龄老人的生活照顾、空巢老人的精神慰藉等。解决老人生活照料的难处，没有社区养老服务，现代社会家庭养老便难以支撑[1]。
2．社区养老服务和机构养老功能互补
理论上机构养老具有比较优势和规模效应，通过适度集中养老，实现养老资源的优化配置。良好的设施、专业化的服务且能实现全天服务，既能减轻养老负担，又能提高老人生活质量，满足老人的养老需求。但机构养老也存在一些问题，如昂贵的院舍养老成本、孤独寂寞无法完全排解等，远远满足不了老年人差异性需求。而社区养老服务能克服机构养老的缺点，不仅投资少、服务广、收费廉，而且通过社区为老人提供的各种养老服务，可帮助老年人过好日常生活，加强老人与社区的联系，多与他人交往，从而促进老人的身心健康，帮助老人延缓衰老、愉快地度过晚年。
3．社区养老服务与商业化养老功能互补
一般而言，商业化养老服务的对象为社会全体老人，社区养老服务的对象是本社区有养老服务需求的老年人。在服务项目上，商业化养老服务可以满足老人的任何需求，社区养老服务则应根据整个社会的经济发展状况以及社区的实际情况，提供满足老人养老的基本需求服务项目。
（二）社区养老服务对养老保障制度具有补充作用
随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，我国养老保障事业有了巨大发展，离退休职工的基本养老保险制度、基本医疗保险制度已建立起来，养老金、医疗金得到了一定的保证。但是，养老金的社会需求和供给的矛盾仍然是我国养老保障制度面临的基本问题。现实生活中，不但广大农村老人被边缘化于养老保障制度之外，而且城市里也有一批人享受不到养老金。即使是获得养老金的老人，由于物价上涨较快，养老金有限，其养老保障水平也是有限的。当社会还不能为老人提供较高的退休待遇时，社区养老服务可弥补物质上的不足。有的老人由于自身经济原因，生活较困难，社区养老服务能够通过多方筹集资金，发挥其福利性特点，同时政府应购买居家养老服务，发放养老券，补贴老人养老。
（三）社区养老服务对老人日常生活有保障作用
随着经济全球化，社会人口流动加快，年轻人为了自己的理想抱负，有的去国外读书、工作，有些到国内其他城市发展，由此导致许多老人的子女身处异地他乡，而老人又不愿离开自己长期工作、生活的地方，所以只能自己居住。这样，身体健康状况较差的老人，其日常生活在很大程度上依赖社区。即使是和子女在同一城市居住，由于子女工作忙碌，时间和精力有限，子女亦不能为老人的日常生活照料提供全面服务，老人的日常生活保障依然离不开社区养老服务。现在我国城市社区开办了许多为老人服务的项目，如开办老年食堂、设立老年护理服务中心、设立社区老年病床等。这些情况表明，社区组织和机构提供的社会照顾资源已普遍为老人所接受，并逐步开始在养老保障中发挥重要作用。
（四）社区养老服务能满足老人的精神需求
老年人的精神需求是指老年人在身体衰老过程中，由于生理和社会环境变化而产生的主观心理需求。老年人退休后，与社会疏远不可避免地会产生失落感，再加上老年人的闲暇时间多，无所事事，而子女忙于工作，难得有时间陪伴老人，更容易使老人产生被冷落感，会认为不但社会抛弃了自己，孩子也不关心自己。同时由于老年人与年轻人沟通存在一定问题，极易造成“老小孩”现象，从而引发老人心理健康问题，使老人精神苦闷。社区内的老年活动中心组织的各种活动是老人精神赡养的主要实现途径，社区养老服务能丰富老人日常生活，充实老人的精神生活。
（五）社区养老服务能帮助老人解决特殊需要
老年是人生旅途的终点站，在最后阶段，老人会有许多特殊需要，面临着比其他社会群体更多、更棘手的问题，帮助老人满足特殊需要，也是社区养老服务的重要内容。有的老人丧偶，需要再觅伴侣，社区可以提供老年婚姻介绍服务；有的老人遭到不肖子孙冷遇，甚至人格尊严、财产、住房受到他人侵犯，社区为老人提供法律咨询，帮助老人伸张正义；孤寡老人去世，社区为其操办后事，入土为安。另外还有临终关怀、社区医疗服务、社区信息协调服务等，都对老人幸福平安地度过余生具有积极作用和意义，而这些问题，政府往往鞭长莫及，单位也是无能为力，家庭内也并不总能解决。相比之下，社区处理这些问题更得心应手。
三、社区养老服务体系存在的问题及对策
（一）社区养老服务体系存在的问题
1．社区服务产业化、市场化目标与福利性、公益性目标的冲突
随着经济体制的转型和社会福利制度的变迁，社区服务发展迅速。但是，社区服务的迅猛发展，并不意味着社区养老的同速发展。因为两者在概念、目标和功能等方面具有本质的差别。从概念上看，人们很容易将社区养老和社区服务混为一谈，而在实际操作方面，也存在着将社区服务等同于社区养老的现象[2]。主要原因是，社区服务在中国是一个内涵和外延都很宽泛的概念。目前，在政府的政策规定中，“社区服务”是一个包含为社区中的特殊困难人群（老年人等）、全体居民以及企事业团体在内的所有对象提供服务的综合性的概念，它被当作第三产业的一个组成部分来看待，包括多层次的内容和多重特征：一是福利服务项目和内容，其特征表现为福利性和公益性；二是便民利民服务业，其特征表现为市场性和产业性；三是职工社会保险管理，其特征为社会保障性。社区服务对象和功能的多重性，决定了其服务目标的多重性，即要同时实现福利性的社会目标、产业发展的市场目标和社会保障的政府目标。在社区服务的多重目标体系中，目标之间常常存在着冲突和矛盾。在实践中，由于中国社会福利制度尚未健全、社会资源相对短缺，社区服务往往过度强调产业化、市场化的发展目标，而忽略或影响到其福利性、公益性的目标。因此，尽管社区服务事业发展得红红火火，但社区养老作为一种理论模式和实务的工作方法还没有完全进入社区。
2．社区养老服务面对提高服务数量和质量的两难困境
当前政府提出社区服务概念的背景是社会福利服务的资源严重不足。一方面，国家福利服务政策的覆盖面仅限于城镇职工及其家属，以及城乡地区最困难的人群；另一方面，即便是对最困难的人群，提供的也只是最基本的保障，养老服务院舍化程度不够。虽然政府需要解决的照顾需求十分庞大，但还没有能力拿出足够的资源去满足。政府提出“社会福利社会办，社会服务社会化”的口号，并大力倡导开展社区服务具有一定的被动性。在这种情形下，“社区照顾”的概念是对应于“院舍照顾”或“机构照顾”的概念而提出的，主要是为社会特殊困难人群提供服务的一种理念，是具体实务领域的一种工作模式。而社区养老的提出，是为了改变和消除以往院舍照顾模式对服务对象的负面影响，所以很多服务形式及策略都是以在社区内为老人等服务对象提供适合的服务为目标，从而形成了以强调服务质量为主的一套社区照顾的理论和方法。但依照当前中国国情来看，增加服务数量和服务受益人群显然是更为优先的目标，这就迫使政府难以将主要精力放在服务质量的提高上。中国当前的特殊国情所产生的质量与数量的矛盾是我们提高社区养老服务发展正待解决的问题。
3．物力资源短缺，资源缺乏协调整合
社区养老服务资金来源的匮乏对于物力资源的短缺有直接影响，许多社区尚未建立起类似于老年人日常照料中心、老年人健身娱乐场所这样的社区养老公共服务设施，社区医疗服务诊所普遍存在着条件差、设施设备不全、水平低的问题。社区养老服务设施短缺也与我国住宅建设和城市规划中还没有充分考虑到社区养老服务设施的配套问题有很大关系。另一方面，“条块”分割的社区服务管理体制导致社区养老服务物力资源出现紧缺与闲置并存的问题。按照我国现行体制，包括社区养老服务设施在内的社区公共服务设施分别由民政、建委、教育、卫生、文化、体育等不同部门主管，从而形成了社区公共服务管辖单位的多样化和多中心化。在这种“条块”分割的社区服务管理体制下，公共服务设施的所有权、管理权、使用权偏重于“谁投资、谁拥有、谁得益”的行为模式，部门本位主义使得社区养老服务资源难以形成有效协调整合。
4．人力资源专业化程度低，志愿者队伍规模小
老年人基于其生理、心理和社会经济地位等方面的特征而对社区服务有着特殊的需求，这些需求随着他们对社区服务依赖性的增强和生活水平的变化呈现出多样化、专业化、高级化的趋势，因而对社区养老服务人员的专业技能和素质提出了越来越高的要求，系统的专业训练是达到这些要求的必然途径。表面上我国丰富的劳动力资源使社区养老服务似乎不存在人力资源供给不足的问题，但事实上从业人员中的绝大部分没有经过专业培训，难以有效满足老年人的社区养老服务需求。究其原因主要有两点：一是社区养老服务的专业教育培训体系建设滞后以及职业准入制度不成熟；二是社区养老服务工作的福利待遇和社会地位较低，从业人员以下岗工人、农村务工人员为主，他们接受培训的主动性不强。
根据发达国家和地区的经验，社区养老服务除了需要专业人员之外，还应有相应的志愿者队伍作为补充，为老年人提供无偿的、非营利性的救助和服务。我国历史上志愿者组织的情况较少，新时期对志愿服务的推动工作又不到位，以致志愿者队伍规模偏小，常年开展活动的志愿者也不过6000多万人，约占全国人口的5%，这个比率只是美国的1／6，其中能为社区老人提供养老服务的志愿者就更为有限了。
5．组织资源过于行政化，社区民间组织发展缓慢
社区党群组织一直是推动社区养老服务发展的主导力量，这是其本身行政或行政化属性使然。作为社区自治组织代表的社区居民委员会，同样具有浓厚的行政化色彩。根据我国《城市居民委员会组织法》关于“居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织”的界定，居委会理应在实践中充分发挥社区居民自治功能，尽职做好社区服务工作，但历史发展的沿革却导致居委会往往成为政府部门及政府派出机构行政工作的具体承担者和落实者，各种繁杂琐碎的政务性工作占据了居委会工作的大部分时间，居委会的社区居民自治功能萎缩，社区服务职能未能充分发挥，更不用说需要投入更多精力和物力的社区养老服务工作了。社区民间组织即所谓非政府组织（NGO）应该在涉及居家老人养老服务需求的众多方面大有可为，但从全国范围看，参与社区养老服务的民间组织数量有限，发展缓慢。制约因素主要有三：一是法规建设滞后，社区民间组织成立门槛较高；二是政策扶持有限，运营水平较低；三是社会公信力不高，居民参与热情不足。
（二）社区养老服务体系改进对策
1．加强社区养老服务组织力量
（1）进一步强化政府的主导作用。社区养老服务具有社会福利性，无论是在发展的起步阶段，还是在成熟阶段，政府都必须发挥主导作用，这也是社区建设走在前列的发达国家和地区的重要经验。我国日益凸现的养老供求矛盾迫切需要各级政府强化认识，主动采取措施，有效提高社区养老服务供给能力，切实履行好基本公共服务职能。政府要重视加强和发挥自身的表率作用，以实际行动带动全社会弘扬中华民族敬老爱老的传统美德，将“孝文化”宣传与社区文化建设紧密结合起来，通过助老文化的培育，调动全社会参与和支持社区养老服务的积极性和责任感。在具体工作中政府要以相关政策法规制定和体制机制建设为抓手，努力营造促进社区养老服务发展的大环境。政策法规的制定和体制机制的建设都必须注意在统筹规划的框架下进行。例如，社区养老服务体系建设要纳入地区经济社会发展规划，以获得政策和资金上的保证；城市规划要充分考虑社区养老服务发展的需求与供给资源的协调配置，既要满足居家老人的社区服务需求，又要避免盲目发展和重复建设。
（2）加快社区民间组织发展步伐。首先要加快修订完善现行行政法规。自1998年颁布《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》以来，我国对社区民间组织一直实行“双重负责”的准入制，即社区民间组织的成立需要经过业务主管单位和登记管理机关的双重实质审查和批准后才能成立。这一“双重负责”的准入制被称为“全世界社会组织登记门槛最高的制度”，因落后于社会发展而成为制约社区民间组织发展的首要障碍。因此，必须与时俱进，尽快修订、完善现行行政法规，降低社区民间组织成立门槛，为民间组织参与社区养老服务提供法规支持。其次要加大政策激励与扶持力度。老年人是社会弱势群体，参与社区养老服务的民间组织更应突出非营利性特征，这就需要政府强有力的政策激励与扶持，以吸引更多的民间组织参与。在资金性政策上，要重点增加公共财政预算中对社区民间组织的资金投入比例，加大政府购买服务和补助贴息力度，完善和落实有关税收及用水、用电、用气、用地等方面的优惠政策，强化财税政策对社区民间组织的输血和造血功能。在非资金性政策上，要着重通过督促社区民间组织建立健全内部管理制度、做好社区民间组织从业人员社会保障工作、搭建社区民间组织人才参政议政平台等措施，推动社区民间组织加强自身能力建设，不断提高社会公信力，尽快成长。
（3）突出居委会的社区服务职责。居委会是我国城市最基层的群众性组织，是社区服务的主要依托，充分发挥其社区服务职能对增强社区养老服务供给能力的提高具有重要意义。突出居委会的社区服务职责首先要正确界定居委会职责的主次。按照法律组织居民开展自治活动，应该是居委会的主要职责，而确定自治活动的主要内容和最终落脚点就是提高居委会的社区服务水平。具体到社区养老服务，居委会的职责至少应包括以下几点：开展以老年福利服务、老年文化服务、老年社会参与为主要内容的社区养老服务活动，推动社区助老服务和志愿服务活动，以及指导、协调和监督其他社区组织开展养老服务活动。至于居委会长期以来主要承担的行政职责应退居次要地位，通过实行行政事务社区准入制，调整充实居委会下属委员会设置，或通过其他方面的体制改革和创新，减轻居委会的行政性负担，确保其集中精力做好社区服务工作。
2．扩充社区养老服务财力、物力资源
（1）要尽快完善政府对社区养老服务的资金投入机制。政府必须按照公共财政的要求，明确社区养老服务中由政府负责支出的常规项目内容，并规定每年相对于财政收入增长的递增比例。对公益性社区养老服务设施建设，要安排财政专项资金予以支持；对财政困难地区的社区养老服务公共财政支出，则要加大一般性转移支付力度，增强其资金保障能力。加快建立福利彩票公益金对社区养老服务的资金投入机制，加大投入力度，鼓励资助社区养老服务公共设施建设和资助政府购买养老服务，积极探索养老彩票的设计和发行，为筹集社区养老服务专项资金开拓新渠道。坚持“费随事转”和“专款专用”原则，加强养老资金运作绩效管理，增强资金使用效益，发挥政府资金对民间资本的引导和带动作用。
（2）要加快建立社区养老服务社会捐赠平台。我国社会捐赠整体上还处于一个较低水平，2011年全国社会慈善捐赠总额为845亿元人民币，仅占GDP总额的0．18%[3]。而美国2011年慈善捐款2984．2亿美元，占GDP总额的1．9%[4]。这一差距既揭示了我国社会捐赠事业发展的滞后，也昭示了其广阔的发展前景。社区养老服务发展要积极挖掘这一资金资源，以加强社会捐赠立法、加快社会捐赠组织建设、强化社会捐赠资金管理监督、健全社会捐赠信息披露机制、完善社会捐赠税收激励政策，构建起一个透明高效的社区养老服务社会捐赠平台。
（3）要鼓励和支持民间资本参与社区养老服务供给。我国30多年的改革开放和经济高速增长造就了庞大的民间资本规模。鼓励民间资本参与社区养老服务，无疑是扩充社区养老服务财力资源的重要渠道。成立民间组织即为民间资本参与社区养老服务供给的一种方式，除此之外，民间资本还可以独资、合资、控股、购买和租赁等方式参与社区养老服务机构的建设和经营，增强社区养老服务的供给能力。不管民间资本以何种方式进入，只要符合国家法律法规，都应该像社区民间组织那样得到政策上的鼓励和扶持。此外，对民间资本的投入还应给予积极的金融支持，如发放政策性贷款或贴息贷款，提供政府担保等。
（4）要适度发展社区有偿养老服务。虽然发展社区养老服务是老龄福利事业的一项重要内容，但并不意味着社区养老服务只能是无偿服务。相反，适度发展有偿服务，不仅不会影响社区养老服务的社会效益，所产生的经济效益还可以在一定程度上弥补社区养老服务财力资源的不足。建议适当鼓励社区养老服务机构开展有偿服务，但政府管理部门要对有偿服务项目及其收费标准进行指导和监督。
（5）要建立健全社区养老服务物力资源整合机制。对分散于社区各部门、各单位的物力资源进行有效整合是增强社区养老服务物力资源供给能力最为经济和高效的途径。资源的整合要从三个层面展开：一是整合政府不同相关部门所掌握的财力资源和物力资源；二是整合社区与驻区单位（如企业、机关、学校、部队）的有关服务设施；三是整合不同社区之间的物力资源。通过资源整合，提高政府资金的投入效益和社区物力资源的使用效率。建立健全社区养老服务物力资源整合机制，是推进此项工作的根本保障。第一，要提高部门领导对社区养老服务资源整合的重要性和紧迫性的认识，坚持以大局为重，自觉抛开部门本位主义，主动配合和参与资源整合的实践；第二，要倡导“互助互爱，共建家园”的社区精神，积极引导和鼓励驻区单位根据社区养老服务需求，适度开放本单位的生活服务设施；第三，按照“互惠互利、资源共享”的原则，促进社区间资源优势互补，扩大社区优势服务项目的空间辐射区域，减少社区服务设施的重复建设等浪费现象；第四，政府牵头建立社区养老服务资源信息网络和社区养老服务共建共享联席会议制度，为信息沟通和部门协作创造条件；第五，机关单位绩效考核和企业社会责任评估要充分考虑被考核或评估对象参与社区养老服务资源整合的工作成绩，以激励其主动性和积极性[5]。
3．打造专业人才与志愿者相结合的社区养老服务队伍
（1）要大力培养社区养老服务专业人才。要培育出一支业务精、素质好的社区养老服务队伍，建立一个规范的专业教育培训体系是关键。这个体系应由国民教育和社会培训两块构成。在国民教育方面，要有计划地在高等院校和中等职业学校分类分级设置与社区养老服务相关的专业和课程，逐步完善多层次的学历教育系统，为社区养老服务输送各级专业人才。在社会培训方面，既可以依托相关专业的院校或培训机构，也可以直接在社区创建培训基地，定期举行社区养老服务从业人员培训班或进修班，开展社区养老服务组织管理、老年心理知识、老年医疗护理常识、职业道德等内容培训，提高从业人员的专业技能和服务水平。同时还要重视营造与社区养老服务专业化教育培训相配套的外部环境，例如推行养老护理员职业资格考试认证制度和持证上岗制度，提高社区养老服务专业人员的工资待遇和社会保障，纠正社区养老服务工作就是做“保姆”“钟点工”的狭隘认识，塑造社区养老服务工作的职业形象，促进从业人员整体素质的提升。
（2）要积极壮大志愿者队伍。我国庞大的老年群体对社区养老服务的多元化需求，仅靠社区养老服务专业队伍是难以满足的，发展社区养老服务需要造就一支强大的志愿者队伍。为此，第一，要在社区加强志愿者知识普及和先进典型宣传，让更多的社区居民了解志愿服务的性质和意义，尊重和支持志愿者工作，主动参与志愿服务队伍；第二，要结合社区养老服务需求和志愿者特长，有针对性地开展志愿服务活动，确保活动取得良好成效；第三，要重视志愿者培训工作，不仅要强化志愿者的志愿精神和增强志愿者团队的凝聚力，还要帮助志愿者更好地运用自己的专长做好社区养老服务；第四，要完善志愿者队伍年龄结构，既要进一步扩大低龄老年志愿者服务队伍，充分发挥老年人余热，又要大力加强青壮年志愿者队伍建设，通过完善志愿服务制度（如完善社区志愿者注册制度、志愿服务资金保障机制、志愿者激励机制等），吸引不同身份、不同职业的青壮年加入志愿者队伍，为社区居家养老志愿服务增添人力和活力；第五，建立社区志愿者信息档案，收集和记录志愿者的基本情况、技能专长和志愿服务意向，实现志愿者资源在社区养老服务中的高效配置。
一、居家养老服务的概念
所谓居家养老，是指老年人在家中居住，在由家庭提供照顾的同时，由社区提供养老服务的一种方式，它以家庭为核心，以社区为依托，以民族传统为支撑，以专业化社会服务力量为依靠，是为居家老人提供生活照料、家政服务、文化娱乐和精神慰藉等社会化服务的一种新的服务形式。社区居家养老起源于上世纪的英国，主要由社区有专业技术背景的工作人员为社区患病老人提供医疗照顾，其后在其他西方国家得到发展（菲利浦森[6]，1992）。它是介于家庭照顾和社会机构照顾之间的一种运用社区资源开展的老年人照顾方式，由专职服务人员、社区志愿者为有需要的老人提供帮助和支援，使他们能在熟悉的社区环境下维持自己的生活，避免不必要的住院或隔离。其特点是以家庭护理为前提，以公共福利服务与市场服务为补充的养老服务方式，它被广泛地认为是符合我国国情的新型养老方式。
居家养老服务包含以下几点含义：首先，居家养老中的经济来源主要还是来自于家庭供给和自给，再以具体形式划分公共财政支持的力度，一般来说，城市老年人都有退休金和养老金，加上各种福利补贴和福利制度，为社区养老建立了充分的经济保障。其次，我国是一个以“百善以孝为先”为传统思想的国家，千百年的国家文化和养老观念都决定了养老居住方式还是居住在家。这一方面是由于我国的经济状况不允许我们全部由政府承担养老资金，另一方面受传统文化的影响，老年人更愿意接受居家的养老方式，居家养老观念的提出既满足了由于经济力量不足不能由公共机构承担的现实状况，又满足了老年人的心理。居家养老可以说是既继承了传统的家庭养老方式，又在此传统基础上进行了现代化的转变。最后，居家养老制度需要向老年人提供多种服务内容，不仅要满足基础设施的建设，而且要充分发展多种文化设施，使得整个社区全面发展，提高服务的质量。设施建设包括服务人员的优秀、医疗卫生设施的完善、服务项目的齐全等，都保证了整个社区规划的完整性和先进性，从而满足老年人的各种需求。
二、居家养老服务体系的社会意义
（一）符合我国“未富先老”的老龄社会特点
国外的老龄化都是在经济发展作了充分准备，达到一定积累的基础上迎来的，而我国的人口老龄化却是在经济发展毫无准备的情况下悄然而至的。因此，政府不可能也拿不出足够的资金预先应对社会的老龄化，从而从容地来规划发展养老福利事业。这是我国养老福利事业发展的先天缺陷。针对目前“未富先老”的老龄化特点，居家养老服务与机构养老相比，具有成本低、覆盖面广、服务方式灵活等诸多优点，它可以以较小的效率成本满足老年人极大的服务需求。更重要的是，通过居家养老服务，可以让一部分家庭经济有困难、又有养老服务需求的弱势老年群体得到照料，从而对稳固家庭、稳定社会起到良好的支撑作用。
（二）满足了老年人长期的生活和心理习惯
中华民族素来具有“叶落归根”的意识，一般来说，大多数老年人都不大愿意离开原有的家庭和社区到一个新的环境去养老。20世纪80年代以前，除了孤寡老人，有子女的老年人很少进养老机构养老。随着时代的变迁，人们的观念不断更新，不再固守原有的养老传统旧观念，追求既能享受家庭的天伦之乐又能解决养老问题仍是当前绝大多数老年人所追求的生活境界。居家养老服务传承我国千百年来的优良传统，满足老年人长期以来的生活特别是心理习惯，采取让老年人在自己的家里和社区接受各种生活照料的服务形式，使他们安度幸福的晚年。
（三）为社会创造新的就业，推动和谐社区建设
居家养老不仅可以让老年人在接受家庭关怀的同时享受社会化的养老服务，还可以为社会创造新的就业岗位。与传统的家庭养老比较，居家养老在提高老年人生活质量的同时也有助于推动和谐社区建设，在社区内形成尊老、敬老和爱老的友好氛围。
（四）顺应了国际养老服务的新潮流
上个世纪80年代以来，当我国还在为机构养老大兴土木的时候，国外一些发达国家根据老年人的心理和实际需求已经在进行养老福利服务的战略调整。政府开始把大量的养老福利经费用于居家养老服务，并且制定了许多促进居家养老服务的法规政策，使居家养老服务体系更加完备。荷兰拆除了一部分养老机构，容纳量降低了25%，接受居家养老服务的老人达三分之二，居家养老的服务时间和服务经费不断增加。仅鹿特丹市，年服务时间就达30万小时，服务花费的照料费用达1亿多欧元。澳大利亚政府认为真正成功的是在家里养老，老人在家养老更感自在。目前全澳共有为老人提供居家照料服务的机构300多个，接受服务老人近50万人。
三、居家养老服务体系存在的问题与对策
在浙江省，居家养老因为存在种种亟待解决的问题以及政府宣传和支持力度有限，虽然取得了一定的发展但总体来说发展依旧缓慢。杭州市民政局社会福利处有报告指出杭州是一个人口老龄化、高龄化现状严峻的城市，比全国提前11年进入老龄化，养老服务需求供给压力很大，矛盾比较突出。2012年，杭州加强养老服务体系建设，开展“社会养老服务体系建设推进年”活动，完成推进农村公益金居家养老服务照料中心建设的174家建设任务，完善居家养老服务15分钟步行服务圈。目前杭州已建成居家养老服务站2167家、老年食堂913家、“星光老年之家”3473家。杭州新增养老床位数7994张，总床位数达到41616张，平均每百名老人拥有床位数3．26张。养老服务体系建设虽然取得了较大的突破，但结构性的供需矛盾依然存在。
（一）居家养老的不足
1．居家养老服务供需不平衡
居家养老服务以其独特的优势，在人口老龄化的大背景下，势必会成为众多老年人养老方式的首选。但是，面对将近2亿老龄人口，以及每年大量的新增老龄人口，现有的居家养老服务无论是从事该行业的工作人员数目还是社区居家养老服务机构数量都显得“力不从心”。以杭州市为例，到2012年，杭州已建成居家养老服务站2167家、老年食堂913家、“星光老年之家”3473家，总床位数达到41616张，但平均每百名老人只拥有床位数3．26张。也就是说只有不到4%的老人可以得到服务，由此可见居家养老服务体系的建设任重而道远。
2．居家养老服务内容单一
完整的居家养老服务应包括家政服务、医疗卫生、文化教育、锻炼健身、生活娱乐、精神开导和信息资讯等基本内容及针对特殊老人的特殊护理。目前，我国的居家养老提供的服务内容主要是生活护理和家政服务，而且，社区居家养老服务大多数也只是针对生活不能自理的老年人的生活护理，但对大部分的普通老年人疏于照顾。同时，居家养老服务也忽略了老年人对精神慰藉的渴望，老年人实际需求更趋向于医疗保健服务和精神慰藉服务[7]。不仅如此，由于我国大多数城市的住宅区在规划上基本没有考虑到老年人的生活需求，因此也限制了居家养老服务在诸如锻炼健身、生活娱乐等方面服务的开展。并且，各个社区之间也缺乏交流和沟通，在资源有限的情况下，无法实现资源共享。
3．居家养老服务从业人员专业技能较低
政府在2000年将居家养老纳入第三产业的发展范围，而从近几年的发展形势可以看出，居家养老服务确实可以在提高老年人的生活质量、缓解政府老龄化压力的同时，为社会提供大量的就业岗位，特别是解决“4050”人员的就业。然而，这又产生了新的问题，即大多数从业人员都没有经过专业的技能培训，虽然可以满足老年人的基本生活照料需求，但是老年人的健康护理、精神慰藉等专业程度较高的需求却无法得到有效满足，具有专业心理知识的社区服务人员基本没有。浙江省目前尚缺乏一支由老年医学人才、心理咨询人才、专职服务人员等组成的专业队伍，很多养老机构服务标准不统一，服务人员缺乏必要的岗前培训。对于机构养老应该提供哪些服务，每一项服务应该达到什么标准，没有统一的要求和规范。
4．居家养老服务筹资困难
居家养老可以一定程度上缓解银色浪潮的冲击，但是其服务费用的筹措存在筹资渠道单一、筹资不稳定且资金数目小等问题，严重制约了居家养老服务的开展。由于缺少相关的法律规范，居家养老的宣传、推广力度也不够，与房地产等高利润行业相比，居家养老的私人投资鲜有人问津。目前，我国居家养老服务主要是政府财政拨款及街道自筹经费，由于财力有限，居家养老的服务内容和标准也相应受到限制。
5．居家养老观念落后，服务力量薄弱
许多老年人及其子女对居家养老服务这个概念比较模糊，对这个切合实际的新型养老模式还有待进一步认同和了解。一些部门对开展和加强社区养老服务的重要性和迫切性认识不足，观念落后，没有积极开展和鼓励相关企业加入到居家养老服务的市场化运作中来。因社区服务能力有限，服务力量薄弱，缺乏服务的多样性，没有专业的服务企业加入，难以有效提升居家养老服务工作质量。
（二）居家养老服务体系改进对策
1．增加居家养老服务供给
为提高老年人生活质量，一方面，政府应该加大对社区居家养老的投入，并积极鼓励第三部门参与居家养老服务。同时对城市布局进行合理规划，使得社区的居家养老更加便捷，满足更多老年人的居家养老服务需求。另一方面，社区居家养老服务机构除了开展社区内部的交流活动外，社区与社区之间的居家养老服务机构也可以加强协作，互通有无，使社会养老资源得到最充分的利用，为老年人提供尽可能多的方便，以使他们安度晚年。2012年，杭州加强养老服务体系建设，开展“社会养老服务体系建设推进年”活动，新增养老床位数7994张。
2．丰富居家养老服务内容
老年人产业要充分考虑老人的实际需求，在满足老年人日常生活中衣食住行等需求的同时，也要有相应的娱乐活动，丰富老年人的晚年生活，为他们提供家庭以外的精神寄托，排解因年老而带来的孤独感。因此，居家养老的服务内容的发展方向应该从补救性向预防性发展，可以将服务内容从关注老年人物质需求向关注老年人精神需求发展。2013年杭州将在试点的基础上，整合搭建养老服务数据信息平台，提供多元化养老服务，实施紧急救援，初步形成“数字养老”模式。
3．建立专业人员与志愿者相结合的居家养老服务队伍
专业化的服务队伍是居家养老成功的关键，也是老年人生活质量的重要保证，而打造专业化的队伍则需要居家养老服务的供给主体加强协作完成。首先，政府作为居家养老服务的供给主体，在教育方面，鼓励学校开设满足老年人居家养老服务需求的相关专业，同时制定职业技能鉴定与考核的行业标准；居家养老服务单位则可以将薪酬与操作技能相关的服务质量挂钩，提高工作人员不断学习的积极性；而社区与社区之间可以开展由老年人参与裁判角色的工作技能竞赛，在加强社区之间互动关系的同时也可以提高工作人员的专业技能，由此形成提高专业能力的主体联动一体化培养模式。为加强养老服务标准化、专业化，杭州推广养老服务“两标准两办法”，启用统一的养老服务需求评估系统，累计完成评估人数16．63万人，共组织2061名养老护理员参加培训。
4．拓宽筹资渠道
扩大宣传力度，鼓励社会各界积极关注养老事业，鼓励社会团体、企事业单位和个人向社区居家养老服务站捐资、捐物或提供无偿服务；政府加大对社区养老的资金投入，使更多老年人享受到政府购买和社会提供的服务；鼓励有经济能力的老年人自费购买较高层次的服务。这样既实现了政府购买服务，又满足了社区不同层次老年人的服务需求。
5．改变居家养老的观念，促进市场化运作
加大新型居家养老模式的宣传，使社区居民特别是老年人转换思维，改变养老的观念。企业也应关注日益庞大的“夕阳红”这个经济产业，多渠道拓展老年人服务领域，满足老年人日益增长的各类服务需求，达到社会效益与经济效益的双赢。
一、机构养老服务的概念
机构养老是指依靠国家资助、亲人资助或老年人自助的方式，将老人集中在专门为老年人提供综合性服务的机构（养老机构）中养老的模式。其概念主要体现如下两点：第一，养老资源来源于集体、企事业单位、国家等，区别于来自子女、本人、亲属或者配偶供给的家庭养老，属于社会提供；第二，养老的空间地址是指离开原有的居住地，以集中居住的方式在一定的区域（多指养老机构），服务对象为老年人，但某些养老机构（如农村敬老院）也接收辖区内的孤残儿童或残疾人。我国现有的机构养老主要有7种形式：敬老院、福利院、养老院、老年公寓、护老院、护养院以及护理院。
二、机构养老服务体系的社会意义
机构养老在我国有几十年的发展历史，也是现在最主要的养老方式之一。机构养老主要由老人个人负担部分入住费用，通过机构养老可以将需要照料的老年人集聚在一起，实现规模经济，用较少的资金满足大多数老年人的需求；通过机构养老可以设置符合老年人需求的服务设施，尤其是医疗器械，提供专业化的服务；通过机构养老可以给老年人群提供交流的场所，也能减轻子女照顾老人的压力。
发展机构养老，是贯彻落实科学发展观、重视和改善民生、构建社会主义和谐社会的具体体现，是维护老年人尊严、提高老年人生活质量、保障老年人合法权益的客观要求，是弥补政府办养老服务机构不足、扩大养老服务覆盖面、解决社会养老问题的迫切需要，是营造尊老敬老社会氛围、促进社会文明进步的重要举措。同时，大力发展机构养老，对于促进相关产业发展、拉动消费、增加就业也具有十分重要的作用。
三、机构养老服务体系存在的问题与对策
（一）机构养老服务体系存在的问题
1．养老机构数量不足，导致老年人“入住难”
我国老龄化进程加快，不少高龄老人、空巢老人、孤寡老人、大病老人和智障老人急需进入专业养老场所。目前在很多大城市，进养老院需要排队好几年，养老服务机构的有效数量不足。但是同样我们可以看到，机构养老各个地区发展得并不均匀，不少地方出现了尴尬的空床位现象。
2．多数养老机构充其量是“老年集体宿舍”
我国绝大多数养老机构没有达到国际认可的“照料型设施”标准，若按国家建设部《老年建筑规范设计手册》要求，符合条件的养老机构很少。房屋规划专业水平低，房间构造简单、功能单一、档次低，含卫生间的住房少，带厨房的更少，没有足够的室外活动场所，楼梯、厕所等处有扶手的也是寥寥无几。
3．专业服务人员严重短缺
大多数养老机构没有配备或没有意识到需要配备具有护理、老年心理学、社会工作等专业背景的员工。现有的养老服务从业人员，一般都是农村来的临时工或下岗女工，文化素质偏低，未经过专业培训，缺乏基本技能，只能从事一些日常生活照料服务，例如给老人喂饭、送水、清洗等。机构住养老人很难在机构体会到与其他养老模式有别的专业服务，例如：康复、保健、精神慰藉服务等。据统计，截至2005年底，我国取得养老护理员资格的仅有2万人，中华慈善总会常务副会长李本公2012年12月5日指出，中国现有养老护理员仅30多万人，其中取得职业资格的不足10万人，与上千万失能老人的潜在需求相比无异于杯水车薪。
4．机构运营管理理念不完善
长期以来，一些养老机构对政府有较高的依赖性，在运营管理观念方面，缺少服务意识、竞争意识、风险意识；服务内容和范围比较单一，缺乏人本观念；法治意识淡薄，侵害老人权益、违反劳动合同现象时有发生。
5．缺乏统一的收费和补助标准
收费上相似住房设施、相同的护理级别差距较大，如房费300—3200元／月，护理费80—1200元／月，缺乏统一的收费标准，缺乏明确的规定。根据浙江省政府有关文件，对社会力量兴办养老机构有明确的补助标准，但建成后推行缺乏相应的补助细则。
养老机构是一个以老人为本的地方，服务性是首要原则。老人在机构养老，应该享受专业化、全方位的服务，得到较为集中的照顾和有秩序的生活，提高生活品质。
（二）机构养老服务体系改进对策
1．按需分类，建立资源优化型机构养老服务体系
根据养老服务需求评估情况，建立服务多样、功能完善、目标明确的机构养老体系，是适应老年人养老需求日益广泛、要求不断提高的针对性举措。因此，我省在推进养老服务体系建设时，应积极探索按需分类，建立资源优化型机构养老体系。
（1）建立福利型和市场型养老机构。福利型养老机构的服务对象应该是地方政府政策规定的特殊老人如：具有当地户口、年满60周岁的低保收入且生活不理自理的老人和普通老人群体中80岁以上高龄、失能和半失能、低保及低保边缘、空巢等老人，体现政府在维护社会公平方面的职责和作用。市场型养老机构，应是营利型养老机构的主要发展方向，目标是满足有较高支付能力群体的养老需求。收费标准市场化，养老服务高标准，以满足一部分经济条件好、生活自理能力强的老人的养老需求。
（2）依照功能和医疗介入程度分类组建和管理养老机构。将现有的各类养老机构，依照其功能和医疗介入程度科学合理分类，分点布局，分类管理，解决机构养老城乡之间不平衡的问题，实现机构与老年人之间的有效配对。
2．加强政府对机构养老事业的支持力度，全面提高养老服务的质量
只有在政府的领导下养老机构才能健康地发展，联系实际统筹安排，优化资源配置。政府对养老机构对设定统一的收费标准，并针对机构服务的开展情况给予适当的补助。建议将机构养老的发展情况、老人的满意度等纳入政府的考核指标，充分发挥政府的主导作用。
3．科学规划布局，拓展发展空间
要确保“十一五”期间，全市社会养老机构每千名60岁以上老人拥有床位数不少于15张（其中市区17张以上），力争不少于17张（其中市区20张）。鼓励和支持社会力量多形式、多渠道创办养老机构，大力增加社会养老服务床位总量，对现有民办养老院要充分利用，加强指导帮助，进行规范管理，提高服务水平。
4．加强内部管理，提高服务水平
各类养老服务机构和老年服务实体要严格遵守国家有关法律、法规和规定，建立健全各项管理制度，自觉接受有关部门的监督，不断提高服务和管理水平。着力提高利用率和入住率，减少资源浪费。引进专业技术人员和大中专毕业生，开展岗位技能和职业道德培训，不断优化服务人员的结构，提高他们的素质。
5．加强与社会公益性团体的合作
老人福利事业的发展需要全社会的参与，尤其是将社会公益团体等第三部门的力量引入到养老服务中来。各地的社会公益团体如义工协会定期去养老院献爱心，通过开展特色活动给老年人带来温暖，娱乐身心，提高他们的精神生活质量。
一、养老服务体系比较
表7－1 对社区养老、居家养老和机构养老的优劣势和变化趋势进行比较
二、当前养老需求
当前养老需求具有五个特点：一是居家养老是主要的养老方式，近80%的老人希望居家养老，即使在机构养老的人群中仍有多数人青睐于居家养老，有60%愿意在家里养老；二是家务帮助是居家养老的基本服务需求，要求做饭、采购日用品、打扫卫生等服务的占60%以上；三是社区医疗服务是老年人备受关注的服务需求，有90%以上的老人希望得到就近或入户医疗服务；四是老人购买养老服务的经济支付能力有限，老人的整体经济收入明显偏低，尤其是边远山区更是如此，渴望得到政府的支持和帮助；五是机构养老是养老服务提供的重要形式，当照顾或护理需求增大、家庭和社区缺乏足够照顾支持时，机构养老可以集中式地承担大量老人的照顾或护理。老人的养老需求存在差异，如在消费观念和支付能力上，农村老人不同于城市老人；在生活格调和需求层次上，文化程度低的老人不同于文化程度高的老人；在需求结构上，低龄老人不同于高龄老人，健康老人不同于生活不能自理的老人。
[1]李学斌．我国社区养老服务研究综述［J］．宁夏社会科学，2008，（1）：43—44．
[2]吕新萍．院舍照顾还是社区照顾？——中国养老模式的可能取向探讨［J］．人口与经济，2005，（3）：12．
[3]2011年全国接收国内外社会各界捐赠总额约845亿元［EB／OL］．（2012－06－28）［2013－04－12］．http：／／www．gov．cn／jrzg／2012—06／28／content＿2172581．htm
[4]美国去年慈善捐款近3000亿美元．［EB／06］．（2012－06－20）［2012－08－31］http：／／finance．sina．com．cn／world／20120620／000012355417．shtml
[5]韦宇红．我国城市社区养老服务资源有效供给问题研究［J］．理论导刊，2012，（6）：13—14．
[6]PHILIPOSN C．Family care of the Elderly in Great Britain［M］．Sage Publications．Inc，1992：68
[7]孙泽宇．关于我国城市社区居家养老服务问题与对策的思考［J］．中国劳动关系学院学报，2007，（01）：98—101．
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