一、养老服务业发展中政府行为的内涵
人类社会行为由政府行为、市场行为和公众行为组成。这三者中，政府确定发展目标，政府制定政策和措施去引导和管理市场行为，政府教育公众和制定公众行为准则，因此政府行为成为关键中的关键。政府行为，是政府职能的具体运作。政府职能比较抽象、相对稳定，而政府行为比较具体、相对多变。养老服务是一项复杂的系统工程，它的重要性、复杂性决定了只能由政府来履行这一职能。养老服务中的政府行为是一个比较宽泛的概念，主要是指政府履行其社会管理职能，在养老服务体系的建立和运行过程中的所作所为。主要包括：中央的政策导向行为、民政部门作为主管机构的行政指导行为、各级政府的组织实施行为以及政府提供法律公共产品的行为、筹集资金、监督管理并在道德舆论方面进行宣传的行为等。
二、养老服务业发展中政府行为的现状
（一）政府作用空间正在从“无所不包”向“有所为，有所不为”转变
从我国福利政策的发展历程可以看出，计划经济时期我国虽然没有使用“福利国家”这一概念，实际上，所实施的全民型福利模式更为彻底，政府的作用空间很大，几乎是无所不包。改革开放后，我国提出的“社会福利社会化”与西方国家所提倡的“福利多元化”的理念非常接近，两者都反对国家包揽福利，肯定政府与非政府部门的责任，主张采用多元化和多来源的方法来解决保障问题。政府行为在养老服务体系制度的建立和运行中从初始的全能、垂直型控制走向更加规范和民主的模式，从“无所不包”朝着“有所为，有所不为”的方向发展。随着社会主义市场经济的发展，政府在养老服务体系中一方面发挥着主导性作用，在养老服务领域中体现公平；另一方面在养老服务制度运行中积极培育市场，凡是与效率有关的交给市场去运作，兼顾公平与效率，在责任方面实现政府、单位和个人三方共担机制，在管理方面逐渐实现社会化管理机制。
（二）政府作用方式正在从政府包揽向政府主导转变
养老服务是一个包括不同服务形式的多层次综合体系，政府、市场和社会在其中扮演不同的角色，任何一种机制都不可能解决全部问题。养老服务的准公共产品属性，决定了政府的核心地位和主导作用。从目前实践情况看，政府发挥主导作用主要体现在以下几个方面：一是科学规划，国家将老年福利事业列人“十一五”发展规划，地方政府结合人口规模和经济社会发展情况制定养老福利事业专项发展规划，同时将规划落实纳入政府的重要工作和目标考核体系，因地制宜推进养老服务设施建设；二是政策扶持和财政资助，国家制定了养老设施建设在规划用地、建设、电信、用水、用电等方面的优惠政策，地方政府相继出台并落实养老服务业发展的具体扶持政策，对民办养老服务机构给予财政补贴，南京、大连、宁波等地探索推行了政府购买服务；三是示范引导，民政部在全国开展养老服务社会化示范活动，江苏等省启动了示范型养老机构建设，下发了《江苏省养老服务社会化示范区市县考核标准》、《江苏省养老机构示范单位考核标准》等规定；四是强化监管，制定《社会福利机构管理暂行办法》、《养老护理员国家职业标准》等规定，加强对养老服务机构的检查监督和从业人员的教育、管理和业务培训，规范养老服务行为。
（三）政府作用机制正在由单纯依靠行政推动向整合社会力量转变
在目前和未来的很长时间里，我国单独的某类社会资源无法支撑一个社会化的养老服务体系，因此社会化的养老服务体系只能靠行政资源与民间资源的整合，在政府的主导和推动下，依靠社会的力量，调动各方面的积极性，运用多方资源。地方政府除对民办养老机构实施各种优惠政策外，还尝试对民办养老机构给予各种财政补贴，以此鼓励社会力量参与发展养老服务事业，形成多元化的投资主体。上海市浦东新区有40%以上的街道、乡镇办养老机构通过转制实行公办民营。至2006年底，江苏省民办养老机构及床位数占全省养老机构及床位数的58．7%和49．6%。政府在不断加大政策支持和资金投入力度的同时，不断整合社会公共资源，引导民间组织参与养老服务领域，动员各类企业承担社会养老责任，激励居民群众投入志愿为老服务的工作，从而扩大了对老年人服务的覆盖面。2006年，江苏省社区民间组织达到14681家，其中绝大多数为服务类民间组织。南京、无锡等辖区政府通过政府出资购买服务，民间组织运作的方式，开展为居家老人上门服务工作。
（四）政府作用领域正在从以兴办养老机构为主向以提升社区养老功能为主转变
过去政府习惯于将大量的老年福利资金投向养老机构建设，养老机构建设因此成为政府老年福利服务事业发展的投入重点和首要考核指标。随着社会养老服务需求的日益增长，特别是居家养老服务需求的不断扩大，政府开始高度重视增强社区服务功能。江苏各地把包括社区养老服务设施项目在内的社区服务基础设施建设纳入城乡社区发展总体规划，建设项目由规划、建设、房产、民政等相关部门会同街道共同审定，并组织验收。有的地方规定，新建小区社区“两房”由开发商无偿提供，与小区建设同步规划，同步到位。目前，江苏省有5300个服务用房平均面积超过500平方米的社会，普遍建立了社区服务站、社区卫生服务站、老年人活动室、图书阅览室、健身活动场所等，逐渐建立起了覆盖住养、入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复、文体娱乐、权益保护等多种服务的网络体系。
三、养老服务业发展中政府的职能定位
虽然根据福利多元主义的要求，政府要减少在社会福利直接供给中的角色，但并不表示政府可以同社会福利事业完全脱离。政府作为公共财政的掌控者和社会的管理者，在养老中既不能乱作为，也不能不作为，而是要根据社会的需求和自身的能力在养老服务业的发展中恰当定位，以充分发挥其在养老服务业中独特、积极而又适度的作用。政府在养老服务业发展中应该做政府有能力和社会期望政府做的事，而不是去做其他非政府组织和企业所能做的事，政府需要根据自身的能力和社会的期待对自己在养老服务业发展中所扮演的角色进行科学合理的定位[1]。只有定位准确，政府才能担负起应承担的养老责任，才能理顺各种复杂的养老关系，从而提高全社会的养老效率，为更好地满足老年人日益增长的养老服务需求、促进我国养老服务事业更好更快地发展作出积极的贡献[2]。
在养老服务业发展的过程中，政府应当承担起首要责任。国外养老服务业发展的实践经验也充分证明政府只有在制度建构、财政支持、实施推动等方面积极发挥作用，才能在真正意义上建立起养老服务体系。在此过程中，政府的主要职责是对养老服务体系的建设做出整体规划，积极动员和支持各种社会力量参与到养老服务体系的建设中来，在制度保障、政策导向、资助扶持、示范推动、监督管理等几个方面发挥作用。
（一）制度保障
养老服务产品是具有准公共产品特性的混合产品，这就决定了政府、市场和社会的角色组合。政府的普遍性和强制性是市场和社会所没有的，因此，政府在养老服务中最重要、最基本、最独特的角色应该是利用其强制权力为养老服务发展提供相对完备的法律政策环境，即养老服务制度和各种具体的政策法规产品。我国养老服务事业的法律法规体系极不健全，除了《老年人权益保障法》外，与养老服务事业有关的法条基本上分散于不同的法律法规中，缺乏全国性的专门用于规范养老服务事业发展的单项行政法规。相关部门主要通过部门规章、地方规章和规范性文件指导养老服务事业，由于位阶较低、效率不高，不仅执行力大打折扣，而且也使得一些长期性、根本性、全局性的问题无法得到有效解决。因此，政府要大力推进法制化建设，把养老服务事业纳入法制化的轨道；把养老服务业发展纳入经济社会发展规划，使其具有系统的发展规划、明确的发展方向和相应的保障经费；制定养老服务事业发展规划，对需求进行定量、定性分析，科学合理地规划布局，合理配置和有效利用社会资源；建立政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的养老服务事业发展管理体制和工作机制等[3]。
（二）政策导向
养老服务政策是政府发展养老服务事业的工具，强烈的目的性是养老服务政策的特征之一，小至每一项具体政策，大到发展战略，都具有其目标和导向。养老服务政策分为总政策、基本政策和具体政策三大类。总政策是指政府在一个较长的历史阶段上所确定的战略目标和根本任务，如国务院办公厅《关于实现社会福利社会化的意见》、国家十部委《关于加快发展养老服务业的意见》等。基本政策是指对养老服务的某一领域、某一方面的工作所规定的目标和任务，如十部委《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，国家有关部门和地方政府关于民办养老服务业发展的政策等。具体政策是为解决某类或某个特定问题所确定的目标任务和具体措施，如关于居家养老服务收费问题的规定。政府通过制定并实施一系列的优惠和约束政策，建立激励导向机制，引导和调控养老服务发展方向和发展重点。
（三）资助扶持
政府是建立真正意义上的社会化的养老服务体系的强大财政支持。推进养老服务社会化，并不意味着政府可以减少对社会福利事业的责任投入，相反，政府的投入还要随着经济和社会的发展不断增加。政府资助扶持养老服务机构发展，其实质是对社会福利资源的合理配置，也等于国民收入的再分配，其分配的原则是资金向老年人中最为贫困或最需要的人群倾斜。政府应根据经济发展水平和老年人的需求，把发展养老福利服务事业的经费纳入财政预算，重点用在一些基础性、示范性社会福利机构的建设上，同时采取民办公助的办法，将部分资金用于鼓励、支持和资助各种社会力量兴办社会福利机构和居家养老等涉老服务项目。
（四）示范推动
我国的养老服务机构投资和运营主体多元，包括养老院、敬老院、福利院、老年公寓、托老所和老年康复医院等多种形式，在服务功能、服务质量、服务内容上差别很大。特别是目前我国养老服务业还处在快速发展、数量扩张阶段，养老服务制度规范相对滞后，整体水平参差不齐，统一规范的管理难以实现。因此，采取示范推动的办法，是政府推动养老服务行之有效的手段。民政部于2005年启动养老服务社会化示范活动，确定50个试点区和试点机构，发挥典型的引导和示范作用；国家老龄委在全国开展“爱心护理工程”试点活动，推动发展老年护理事业。从实践效果看，示范活动得到了地方政府领导的重视，引起了社会的广泛关注，最终成果是老年人的生活质量得到改善和提高，也推动了更多的养老服务机构提高服务质量。
（五）监督管理
养老服务体系的良性运行，需要具有权威性的政府对其进行有力监督和高效管理。政府发挥积极的监督管理作用是养老服务功能得以实现的重要保证。只有有效地监管，养老服务的各个环节才能有效衔接，资源才能得到合理利用，老年人的合法权益才能得到保证。政府的监督管理职能主要体现在两个方面：一是加强对养老服务法规政策的执行的检查，确保养老服务政策的落实；二是对养老服务机构的监督管理，建立健全养老服务机构建设标准、服务标准、等级标准等行业规范，建立一整套相关部门共同参与、职责分工明确、合作更为密切、作用发挥充分、指导性强、便于操作的监管体制。
市场化资本参与养老机构的建设和运营填补了养老市场巨大的缺口，缓解了养老服务供求矛盾，减轻了过重的政府养老负担，是解决深层次老龄产业发展瓶颈的有效方式。但是相较于，市场化资本政府更加看重成本盈利问题，从成本上来看，土地紧缺导致的地价飞涨，各项建造费用和人工费用的上涨增加了机构的运营费用；同时，现阶段我国的老年人总体消费水平还较为低下，购买力的增长还不足以弥补社会资本投入的增长。因此，在市场力量无法提供对社会资本的拉动力量时，政府的政策补贴将成为养老机构行业引入社会资本的主要吸引点。
一、养老服务业政策制定和实施现状
（一）全国性养老产业政策制定和实施现状
社会资本参与养老服务产业已经有一段发展历程，2000年国务院转发民政部等十一部委的《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发［2000］19号文件），标志着我国社会福利社会化改革的开始。自此，我国的社会福利开始走向“市场化”、“社会化”，民间资本逐渐参与社会事业。申办社会养老机构应具备以下5个条件：①有固定的服务场所、必备的生活设施及室外活动场地；②符合国家消防安全和卫生防疫标准，符合《老年人建筑设计规范》和方便残疾人使用的城市道路和建筑设计规范；③有与其服务内容和规模相适应的开办经费；④有完善的章程，机构的名称应符合登记机关的规定和要求；⑤有与开展服务相适应的管理和服务人员，医务人员应当符合卫生行政部门规定的资格条件，护理人员、工作人员应当符合有关部门规定的健康标准。2000年，《财政部、国家税务局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税〔2000〕97号文件）对政府部门和社会力量兴办的老年服务机构有关税收、土地、车船费用等优惠政策做出了明确的规定，但是仅限于“福利性、非营利性的老年服务机构”才能享受这些优惠政策。
2005年民政部发布的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（民发〔2005〕170号文件），将社会力量兴办的福利机构看作“我国社会福利事业的一个重要组成部分”。2006年国务院办公厅转发了全国老龄委等10个部门《关于加快发展养老服务业意见》（国办发〔2006〕170号），提出了大力发展社会养老服务机构，着重“引导和支持社会力量兴建适宜老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的老年公寓、养老院、敬老院”。2008年初，全国老龄委办公室联合国家税务局等八部委下发的《关于全面推进居家养老服务工作的意见（全国老龄办发〔2008〕4号）》第3条第3项规定，贯彻落实国家现行关于养老服务机构的税收优惠政策，对养老院类的养老服务机构提供的养老服务免征营业税，对各类非营利性养老服务机构免征自用房产、土地的房产税以及城镇土地使用税等。2012年，民政部会同国家发改委按照《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，研究制定鼓励民间资本进入社会福利业的政策性意见，拟从融资、捐赠、土地、税费等方面给予优惠条件，进一步引导和支持社会力量参与社会养老服务体系建设。
（二）地方性养老产业政策制定和实施现状
全国部分省市已经开始以中央政策为导向制定符合地方养老产业发展现状的政策和规定。例如，2006年，河南省洛阳市为鼓励社会力量兴办养老机构工作提出如下意见：各级人民政府应当根据本行政区域内社会福利事业发展需要，制定社会养老机构设置规划。社会养老机构符合条件并向民政部门备案后，享受如下优惠政策：①发展改革、国土资源、规划、建设、房管和人防部门在征收有关费用时，要按国家有关规定实行免征或按最低标准征收；②认真落实国家对福利性、非营利性老年服务机构的税费扶持政策，暂免征收社会养老机构企业所得税、养老服务收入营业税以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税和车船使用税。对社会团体和个人等社会力量向福利性、非营利性社会养老机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前按规定予以扣除；③免收社会养老机构有线电视初装费，并按月减半收取基本收视维护费；社会养老机构的水费按半价收取；用电、用气（燃料）等价格与当地居民用户实行同价；④网通公司免费为市区所有社会养老机构按需求量安装固定电话，话费实行最优惠包月政策；⑤各金融机构要积极扶持社会养老机构建设，按照国家规定的信贷政策，对效益好、有偿还能力的单位或个人兴办的养老机构，应给予适当的信贷支持和利率优惠，财政部门对于贷款利息要给予一定的补贴，贴息部分从各级政府公共建设专项基金中支出；⑥各级卫生部门要定期组织辖区卫生服务机构就近为社会养老机构的入住对象免费检查身体，指导辖区社区卫生服务机构为养老机构入住的服务对象提供优质医疗保健服务，定期为养老机构供养对象和工作人员进行医疗保健常识讲座；⑦具备对外开展护理、康复及医疗服务条件的社会养老机构，可申请纳入社区医疗机构设置规划，经审批可纳入城镇职工基本医疗保险定点范围；⑧有条件的社会养老机构可以开展老年护理、康复、临终关怀等服务业务；⑨允许社会养老机构根据自身设施条件、服务项目和服务标准，按照国家有关规定收取服务费用。养老机构接收的农村五保和城镇“三无”（无劳动能力、无经济收入、无法定赡养人或有法定赡养人但无赡养能力）人员，其费用由当地政府按规定支付或通过购买服务的方式承担；接受符合救助条件的其他困难老人，养老机构要适当减免收费或由政府予以适当补助；⑩对投资和捐赠资助社会养老机构的组织和个人，由市、县两级民政部门视其贡献，报请本级人民政府批准后予以嘉奖，授予“敬老尊老模范”“慈善家”“爱心大使”等荣誉称号。除了以上十条，还提出了对中介人引荐资金投资、捐赠款物给社会养老机构的，按实际投资规模和捐赠款物，当地政府比照市政府招商引资奖励政策给予奖励。社会养老机构贷款可由政府性担保公司提供贷款担保，并以发行福利彩票返还资金、社会捐赠资金方式对积极兴建社会养老机构的单位或个人进行适当补助。此外，养老服务机构要遵守国家有关法律法规，严禁将养老机构用地、用房和贷款资金挪作他用。
2008年，山东省政府为鼓励社会力量兴办养老服务企业，出台税收、土地、信贷、行政事业性收费等多项优惠政策。凡创办养老服务企业的，注册资本均可按法定最低注册资本执行。新办的非营利性养老服务机构建设用地，可采用划拨或协议出让的方式供地，土地出让金可按不低于国家规定的最低标准收取。乡（镇）村公益性的养老服务机构建设用地，可以使用集体所有的土地，研发养老服务产品的生产性项目用地，实行与工业项目用地同等的供地方式。各金融机构对养老服务机构优先安排贷款资金，并在开户、结算、信贷等方面给予优惠。养老院提供育养服务，免征营业税；老年服务机构自用房产、土地，免征房产税、土地使用税；个人通过非营利性的社会团体和政府部门向国家规定范围内的福利性、非营利性养老服务机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除。非营利性社会养老服务机构根据规定免交征地管理费；交纳城建行政事业性收费按规定适当减免；为老年人服务的工作车辆，按规定减免交通规费。其他涉及养老服务机构的行政事业性收费，凡收费标准有上下幅度的，可按下限收取；电、水、管道燃气、通信价格均按居民使用价格标准执行。
2012年，海南省政府审议通过《关于支持社会力量兴办非营利性养老服务机构的若干政策》，从规划、土地、税收、财政、信贷、医疗、收费等7个方面，对社会力量兴办非营利性养老服务机构给予优待，鼓励和吸引民间资本。在城乡规划中，优先安排养老服务机构建设项目用地，防止侵占；符合《划拨用地目录》的非营利性养老服务机构用地，经市县人民政府批准，可以采用划拨方式供地。税收方面，经税务机关认定的符合条件的非营利性养老服务机构取得的收入为免税收入，不征收企业所得税，暂免征收自用房产的房产税、自用土地的城镇土地使用税，其养老服务收入免征营业税。非营利性养老服务机构新建或改建扩建新增的床位由市县财政给予一次性建设补助：用房自建的，每张床位补助不低于2500元；租用房屋（包括公建民营）且租期在5年（含）以上的，每年每张床位补助不低于300元，补助期5年。非营利性机构运营过程中也能获得补贴，市（县）财政按照实际收住人数（限本地户籍）给予运营补贴，补贴标准为每人每月50元；收住本地户籍城乡低保、农村五保、城镇“三无”人员等特殊对象者，市（县）财政按每人每月100元标准给予寄养补助等。
（三）浙江省养老服务业政策制定和实施现状
浙江省政府明确提出养老产业的发展需要社会多元参与，为了进一步鼓励和引导民间资本流向养老产业，相继在土地、税收等多个方面出台了一些民间资本进入养老产业的优惠政策。例如《浙江省人民政府关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》（浙政发〔2011〕101号）（以下简称《意见》）的内容显示，对养老服务机构将实行分类管理，依据功能分为护养型、助养型、居养型养老服务机构，依据性质分为营利性和非营利性养老服务机构。《意见》中明确提出了要大力发展民办养老服务机构，扶持社会力量兴办各类养老服务机构，鼓励企业、社会组织甚至是个人创办社区养老服务机构。政府主要通过土地政策和税收政策两个方面对民办养老机构进行引导、扶持和规制。
在土地政策方面，浙江省政府制定了“加强养老服务机构用地保障”的政策建议，“以市、县（市、区）为单位，按照到2015年养老床位占老年人口总数5%以上的要求，合理规划布局养老服务机构，确保满足养老服务机构建设用地需求”，争取从源头上解决养老服务机构用地难、供地贵的问题。“对福利性和非营利性养老服务机构项目建设用地，采取政府划拨方式供地；对营利性养老服务机构项目建设供地，可根据土地用途，依据养老服务机构具体类型，参照成本逼近法等方法进行地价评估后，采取‘招拍挂’出让方式供地”。根据养老服务机构的性质，采取差异化供地模式，主要解决福利性和非营利性养老服务机构的用地问题，在一定程度上也减轻了营利性养老服务机构的用地负担。除了“免”“减”等直接土地政策措施之外，《意见》也提出了建议性的措施，“鼓励用地单位在符合城市规划的前提下，充分利用工业厂房、仓储用房、学校、办公楼等存量房产和土地兴办养老服务机构，支持农村集体经济组织使用村级建设留用地兴办养老服务机构”。
在税收政策方面，浙江省政府也主要通过“减免”等优惠政策，减少民办养老机构的运营费用。各类政府政策和规定中对税收优惠政策做了详细的规定和说明，浙江省对养老服务机构政策方面的主要减免项目有“养老院提供的育养服务免征营业税；对符合条件并认定为非营利性组织的养老服务机构的收入，免征企业所得税；对企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过非营利的公益性社会团体、基金会，或者国家机关向福利性、非营利性的老年服务机构的公益性捐赠支出，按规定予以税前扣除；对福利性、非营利性老年服务机构自用的房产、土地免征房产税和城镇土地使用税；对养老院占用耕地免征耕地占用税；社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓等养老服务机构，缴纳水利建设专项资金确有困难的，报经税务部门批准，可予以减免照顾”。其他税收方面的优惠还有“政府主办和特许经营的供水、供电、供气、通信、有线（数字）电视等经营单位，应为养老机构提供优质服务和优惠收费。其中，用水、用电、用气等价格与居民用户实行同价；免收养老机构电话、有线（数字）电视、宽带互联网一次性接入费，养老机构有线（数字）电视基本维护费标准按不高于当地居民用户主终端基本维护费标准的50%协商收取”。
二、养老服务业政策制定存在的问题
近年来，国家为了扶持社会力量兴办养老机构或参与养老服务事业发展，在土地供应、资金补助、税费减免等方面出台了一系列优惠政策。但由于一些地方未将国家政策具体化，缺少相应的配套实施机制，未能充分发挥优惠政策的激励扶持作用。例如，在实际执行中因涉及多部门利益，除税收方面的优惠政策落实得比较好以外，水、电、燃气等方面未能较好落实。而在建设支持资金流向方面，民办养老机构获得资金支持的比例非常低。总体而言，养老产业政策在制定和落实过程中仍存在较多问题和困难。对浙江省而言，虽已在土地和税收政策方面制定了针对民办养老机构的优惠政策，并且相关政策的支持力度也越来越大，但是已有的养老机构土地和税收政策尚不能充分地满足民间资本对政策的需求。当前，突出表现为以下几个问题。
（一）政策总量过少，系统化程度不高
总体而言，国内养老产业市场化、社会化的起步较晚，发展进程也较缓慢，尤其是养老服务机构的开放模式和开放力度依然处于摸索阶段，相应的对民办养老机构的优惠政策也在试水和逐步制定的过程中，导致了目前政策总量过少、力度不足的问题。全国性养老产业政策的相对不完善，导致各省市在具体细化和落实过程中难以实现系统化、全面化、可操作化。此外，与山东省、海南省等政府出台的扶持政策相比，当前浙江省政府在政策的数量、政策的细化程度、政策的全面性上都存在一定差距，迫切需要根据浙江省养老产业实际情况，制定系统、全面的养老产业政策。
（二）政策深度不足，定量可操作性低
政府对于老龄产业的扶持往往只有原则性的政策，而缺乏相配套的可操作性的政策支持。民政部副部长窦玉沛曾公开表示，“目前养老产业无疑是水平很低的产业，这与政策支持有很大关系，对于养老产业的支持政策，目前仍然仅仅停留在研究阶段”。由于整个社会养老服务产业的供求矛盾是近几年不断尖锐化的，整个养老产业的发展处于缓慢起步阶段，还没有可以借鉴的民间资本进入养老服务产业的成熟经验，也未探索出适用于我国转型阶段的有效的养老服务产业的市场开放模式和政府监管体系，使得政府对养老产业的管制处于慢慢松手的阶段。因此对于民办养老机构的政策制定还停留于表层，尤其是针对营利性的养老机构的政策目前大多数属于原则性的，只定性地指出了对民办养老服务机构予以土地和税收的优惠政策支持，缺乏具体到量的优惠条目。刘红、张妍蕊（2008）分析了民营养老机构存在的问题，指出现行养老服务政策及优惠扶持政策过于强调福利性、公益性，民办养老院很难享受到政府拨款、银行贷款[4]。相较于公办养老机构，民办养老机构地位较低，有关主管部门对前者关怀备至，对后者关心甚少，导致民办养老机构不能与公办养老机构公平竞争。
（三）政策的供给和需求对接不够紧密
养老产业是一个错综复杂的社会产业，关系到社会的特殊群体——老年人。管萍、李正龙（2010）就指出，老龄产业市场的主要构成主体有老年群体（消费者）、老龄产业（供给者）、政府和协会（监督者），因此养老服务产业的市场化和社会化不但是政府和民间资本之间的关系，还要将老年人的实际福利考虑在内[5]。养老服务产业的政策相关者就有老年人以及已经进入或者有意愿进入养老产业的民间资本。刘红、张妍蕊（2008）建议，政府对于民资兴办的养老机构不能只停留在鼓励和扶持的层次上，应该在具体落实优惠政策上多做文章。尤其是在税收减免、降低公用事业收费标准等优惠政策上，应做到明确化、机制化。相关调查结果显示，绝大部分的民间资本拥有者认为当前政府关于民办养老机构的政策优惠不到位，不能很好地满足他们的需求，尤其是在土地政策和税收政策方面，对民办养老机构的优惠只是蜻蜓点水，不触及根本问题，现有的政策缺乏操作性，没有准确的政策实施机制，总体来看与民办养老机构的实际情况不符。
三、养老服务业政策制定改进的方向
（一）具有准确的政府角色定位是养老产业顺利市场化社会化发展的前提
在未来养老产业的发展中，政府越来越多地扮演着产业规划者、政策制定者和方向引领者的角色，具体的产业运作应该交托给市场，通过市场机制来优胜劣汰和提高效率。面对日益显现的养老服务压力，政府作为产业规划者和政策制定者更多地应该高瞻远瞩地规划养老产业，大力发展养老服务业。通过政策制定、监管实施、奖惩开展等多角度、全过程地管控养老产业的发展。作为方向的引领者，在加快推进养老服务机构的进程中，政府应大力倡导公办民营、民办公助等多种运作模式，创新现有的养老服务机构。积极推进居家养老与志愿者服务的有机结合，大力倡导社区与邻里之间的相互帮助，发展志愿者队伍，使志愿者的活动经常化和制度化。政府直接投资养老服务业应该以能够满足最大部分老年人尤其是弱势老年群体的基本需求为主要目的，重点建设基本性和保障性的养老服务机构。对于满足中高端老年服务需求的养老机构，应由市场化机制加以调节和配置。
（二）形成健全的养老服务市场管理体系是养老产业顺利市场化、社会化发展的保障
对养老产业的发展欠缺长远的规划是现阶段各类矛盾涌现的主要原因之一。未来的养老产业发展需要政府进行全面详细的规划，根据我国老年人的经济承受力和现实需求，确定老龄产业发展的优先领域，进而从整体上推动老龄产业的可持续发展。同时制定规范和促进养老产业发展的监管政策。政府应顺应市场经济规则要求，采用“间接引导”的对策，利用合理的产业政策引导，促进老年市场的自我完善和繁荣（周环、王玲，2005）[6]。再者，政府需推进养老机构内部管理服务的规范化、标准化，制定出机构设置、人员配备、服务项目、收费和等级内容的标准评定体系，建立社会养老机构效益和效率评估制度。崔雪薇（2011）建议制定老龄产业各行业标准：设立行业准入机制，对老龄产品和服务的质量进行标准化和规范化，同时加大检查力度和监管力度；对从业人员资格做出严格规定，并通过多个渠道对从业人员开展培训[7]。
（三）差异化政策优惠措施是养老服务业顺利市场化、社会化发展的手段
陈茗（2002）认为，日本老龄产业政策之所以能够成功，其中一个重要经验在于根据老年人各种需求的成熟状况和老龄产业各领域的发展特点，分阶段适时出台相关政策和措施[8]。政府是否能够及时承担起营造有利于老龄产业发展的宏观环境的责任，出台符合时宜、符合产业发展规律的政策法规，事关老龄产业能否长远发展。现有的养老产业市场化的方式多种多样，例如合同承包、特许经营、出售或并购、补助和凭单模式等，不同的转换模式下民间资本进入养老服务产业的方式不同，在政策需求上也各不相同，政府一并而行的政策优惠，对部分民办养老机构来说是多余的，但对部分民办养老机构来说却是欠缺的。李齐云、崔德英（2008）建议政府针对不同的领域，制定不同的政策[9]。这就要求根据老龄产业的市场属性将老龄产业细化分类，区分出非竞争性行业和竞争性行业。政府可以通过充分的市场调查、民间资本参与政策制定研讨、建立健全的政策听证制度等方式来满足民间资本的切实需求。
四、养老服务业土地与税收政策改进建议
社会化兴办的养老服务机构得不到法律保障，各项优惠政策难以落实，使得有强大资金实力的企业不愿意涉足养老服务产业，已经涉足养老服务产业的机构也难以实现良性循环和可持续发展。这显然有悖于养老产业社会化改革的初衷，不利于社会力量兴办的养老机构向规模化、产业化发展，发挥品牌优势和实现经济效益最大化。而一直以来，昂贵的土地价格是民间资本兴办养老机构最大的拦路虎。目前，为了降低土地成本，不少民办养老机构只能选择建立在近郊，甚至是远郊区县，这给机构本身的运作以及老年人的入住、活动和就医都带来诸多的不便。因此，吸引社会资本进入养老服务产业，改善民办养老机构的运营环境的最大政策支持将来自于政府土地的优惠政策。在民办养老机构土地政策方面，应对土地获取管理、土地变更管理、土地使用管理等多个方面进行全过程管理，同样，政府针对养老服务业的税收优惠政策也十分关键。
（一）土地政策建议
1．应将养老机构的建设，纳入城乡建设规划
不论是旧城改造，还是新城建设及小城镇建设规划，都要将养老机构建设用地作为优先解决的问题来处理。将目标养老服务格局中需要的土地指标落实到空间布局上，积极盘活存量国有建设用地，合理确定建设项目用地规模，特别在年度土地供应计划中优先安排养老服务设施用地指标，使得养老机构和现在的医院、学校一样，成为城市功能配套的必要组成部分。同时加大对养老机构附近的配套设施的建设、例如城市路网配套建设，进出养老机构的必经和延伸道路合理规划和建设、医护类配套设施建设，在养老机构的短程范围内建设相关的医疗护理机构等。
2．具备了专门的养老土地，政府应通过相关政策对民办机构的土地获取进行扶持和控制并举
政府应对民办养老机构放宽用地限制，尤其是非营利性质的民办养老机构，对符合相关标准的养老机构经批准实施和政府办社会福利机构一样的划拨供地方案，出让地也适当地减免土地出让金、土地使用税等；根据营利性养老机构和非营利性养老机构的性质差别，以及养老机构的普通、中档、高档的档次区别，有针对性、分层次、分级别地为民办养老机构提供差别化的优惠政策，采取划拨、招标、拍卖、挂牌出让等多种方式相结合的供应土地模式，例如针对基本保障性养老服务机构建设项目用地，供给价格可以以土地整理为参照，采取挂牌等方式供地；对大型综合型高档养老机构建设项目用地，主要以挂牌优先供地为优惠措施；对特别重大的养老机构建设项目用地，可以采取“政府和社会共议”的方式重新考虑供地价格问题。除了对民办养老机构予以政策优惠和扶持之外，为了便于后续民办养老机构运作的监管质量，必须要有效管控养老服务机构的民间资本，要管在起步阶段，对民办养老机构的土地优惠享受条件做出合理化和精确化的规定。
3．在民办养老机构土地使用过程中，也要制定相关的政策予以引导、监管、扶持和惩处
对民办养老机构的土地性质变更，如从工业用地、商业用地转为养老用地的过程中要符合相关标准。非营利性养老服务机构用地未经依法批准，用地单位不得擅自改变土地用途、出租及转让。民办养老机构通过各种渠道获取土地后要着实建造养老机构，为老年人提供服务和便利，违规者如2年未开工，给予一定警告，多次提醒后仍未开工者将按照具体情况做收回土地处理。近年来，养老地产被市场广泛看好，各路国内外的房地产开发商将投资目标对准了养老房产，其中不乏有些开发商以养老机构为幌子，借养老机构土地优惠政策谋取利益的行为，对这部分的民间资本要严格控制、依法处置。
除了土地供应不足之外，税费减免政策的不明晰、力度不够、难以落实等问题，同样掣肘养老机构的市场化发展。土地政策主要是在民间资本进入养老机构产业时对民间资本激励和控制，而税收政策则是在民办养老机构运作的过程中开展扶持和监管。
（二）税收政策建议
1．营业税和所得税
目前对民办养老机构在企业所得税方面的减免政策要求依旧比较严苛，例如《财政部国家税务总局有关老年服务机构有关税收的通知》中就养老院提供育养服务的收入可以免征营业税，也只有三类养老服务机构可以免征所得税，并且绝大部分是非营利性的民办养老机构才有资格可以享受相关的所得税减免优惠政策。在这个方面，政府应予以适度的放开，对营利性的民办养老机构也给予一定力度的所得税减免，尤其是对在初创期和困难期的民办养老机构，通过减免企业所得税帮助他们快速成长和渡过难关。
2．其他税
同样，在其他税收方面的减免措施也不应该少，例如：各类政府部门、企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性养老服务机构免征自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税等。但是这些优惠税收政策只有福利性和非营利性的养老机构才能享受，这大大降低了民间资本进入养老机构产业的积极性，不利于该产业的市场化、社会化发展，因此，对于营利性质的民办养老机构也应该予以其他税收的优惠，但是在力度上可以适当地减小。
除了要适当放宽税收政策，将营利性的民办养老机构纳入税收优惠主体之外，还可以通过例如地方税收对民办养老机构总税收进行调节。可以适度将地方税收决定权下放给地方政府，按照各地的实际情况和地方特色，因地制宜地给民办养老机构减免相关的税收。同时为了鼓励民办养老机构的积极性，税收可以采取“先征后返”的鼓励政策，有效保证政府对民办养老机构监控，同时也是对民间资本进入养老机构市场的良好激励。
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