现代社会保障制度的发展

二、现代社会保障制度的发展

学术界在探讨西方社会保障制度发展史时，争议颇多，有的学者认为应划分成四个阶段，有的学者认为应划分为五个阶段;有的学者指出，现代西方社会保障制度的确立应以德国1883～1889年帝国议会通过三项关于社会保险的法案为标志，而有的则认为，应以1935年美国制定的《社会保障法》为标志等。^[4]

本人认为，如果以1601年英国颁布的《济贫法》作为现代社会保障制度的萌芽的话，那么这三百多年来西方社会保障制度的萌芽、产生、发展历史，大致可以划分为以下四个阶段:

(一)萌芽时期

这一时期的社会保障制度多数是具有“传统的慈善救济为特征，并没有把救济事业视为一种社会义务和责任，也不承认公民要求社会救助是一种公民权利”。^[5]这一时期的社会保障制度相应地大多表现为国家在济贫方面的立法，如1601年英国颁布了《济贫法》，1763年瑞典制定了《济贫法》，1854年荷兰颁布实施了《济贫法》。这一时期的《济贫法》都体现出较浓的“惩戒与矫治贫穷”的思想，具有较强的惩戒性，因此，有的学者也把这一阶段称为“家长制时期:向穷人提供私人施舍和社会济贫，往往因条件苛刻而使人感到耻辱”，^[6]尽管如此，“但它毕竟是以通过立法确定济贫事业为政府职责的开端”，^[7]也是现在西方社会保障制度开始萌芽的表现。

(二)形成时期

这一时期，发生了两件对于现代社会保障事业的发展来说具有划时代意义的大事。一件是，从1883～1889年间，德国帝国议会先后通过了《工人疾病保险规定的准则》(1883年)、《事故保险法》(1884年)、《伤残及养老保险法》(1889年)，这三项法律标志着现代意义的社会保险制度的出现，也标志着现代社会保障制度的诞生。此后，资本主义各国都纷纷效仿德国，相继出台一些社会保障方面的法律。另一件是，1935年美国制定了《社会保障法》。尽管在美式英语中社会保障(Social Security)是特指养老及残障保险，但是，这部法律在历史上第一次系统地规定了包括社会保险、公共补助、儿童保健和福利服务等内容，所以，学术界普遍认为，它的出台标志着现代意义上的社会保障制度的基本形成。这一阶段是现代社会保险制度建立并得到初步发展的时期，许多工业国家纷纷开始以立法的形式，发展了包括养老、伤残、意外事故等内容的强制性保险。

(三)迅速发展时期

在现代社会保障制度形成之后，各国都对如何发展完善这一制度作出了积极的探索，尤其是第二次世界大战以后，西方资本主义各国为了缓和阶级矛盾、抵制社会主义运动和战后的恢复与重建，都不遗余力地发展社会保障制度。其中，英国以贝弗里奇的《社会保险及有关服务》为蓝图，通过一系列社会保障立法，提供了包括国民保险、家庭津贴、国民健康服务、工业伤害、国民救济等在内的社会保障措施，构建了一整套从“摇篮到坟墓”的、全民共享的社会福利制度，并于1948年宣布建成世界上第一个福利国家。此后欧洲各资本主义国家纷纷效仿，相继于20世纪60年代宣布进入福利国家时期。这一阶段的社会保障事业发展的重要特征是，“社会保障中结合了预防性和普遍性的概念，服务的范围扩大，目的在于维护和提高家庭和个人生活质量”。^[8]这种高福利的社会保障制度，使“战后”的欧洲国民得到较好的休整，为经济的发展创造了一个较为稳定和有利的氛围，使这些国家迅速走出“二战”的阴影，走入经济复苏和高速增长的时期。

图2－1　主要社会保障措施及地位演进示意图

(四)改革调整时期

20世纪70年代以后，西方社会保障费用增长过快，甚至大大超过经济增长的速度，为此许多国家出现巨额的财政赤字。1965～1985年，美国社会保障的支出由190亿美元增至3000亿美元，占GDP的比例由2.9%上升到7.7%;西欧国家社会保障开支在GDP中所占比例从60年代的20%上升到70年代的30%，此后又逐步上升。许多国家的社会保障费用支出的增长率甚至明显高于经济的增长率。有的欧洲国家高额的社会保障费用支出是以严重的财政赤字为代价的。以意大利为例，目前仅养老金一项社会保障措施造成的财政赤字就达国民生产总值的4%。所以，从许多欧洲国家的现实情况来看，经济增长与高福利政策已不再是相互促进，相反增长过快的高福利政策已严重制约了经济的健康发展，而且也制约了作为上层建筑的国家政治制度及各党派团体的利益。^[9]

国家的社会保障支出不断增大，逐步成为国家经济发展的沉重负担的同时，西方资本主义国家的经济经过“战后”快速发展高潮之后，在经济周期的作用下，发展速度大幅度减慢，开始进入了“滞涨”时期，因此，自20世纪80年代起，西方各国政府开始不同程度地对现行的社会保障制度进行改革，以寻求提高社会保障的运作效率，减轻政府的社会保障负担，促使经济走出“滞涨”，走向繁荣。可以说，这一时期是西方高福利的社会保障制度在逐步暴露出弊端、陷入困境、面临着严重的压力和挑战之后，开始进行改革和调整的时期。

表2－1　欧盟国家GNP及社会保障开支年均增长率比较表(%)^[10]