现代社会保障事业发展的基本经验

一、现代社会保障事业发展的基本经验

目前，世界各国都从本国的国情出发，建立相应的社会保障体系，但是各国的社会保障模式并不统一，在体系与项目结构、资金来源、管理体制、实施模式、保障水平等方面，都存在着较大的差异。

发达国家之间，各自的社会保障发展模式各不相同，发展中国家也不再单纯按照已有的社会保障模式来建立自己的社会保障制度，而是努力探索着适合本国的社会保障道路。如智利的养老社会保险基金由私营机构经办等，都被认为是较为成功的探索。同时，一些发达国家也在不断地研究发展中国家的做法，在互相参考、互相借鉴的基础上，调整改革本国的社会保障制度，这也促进了许多新的社会保障模式的不断涌现。

上述国际上比较典型的“传统型”、“福利型”、“储蓄型”、“国家型”四种社会保障模式中，“福利型”模式是建立在生产力高度发达的基础上的，国家包揽过多，标准过高;“传统型”模式实行了社会统筹，可以发挥风险分担，互助互济作用，但是对于相关市场的健全程度要求很高;“储蓄型”模式，虽然有利于树立职工自我保障意识，充分体现权责统一，并有利于社会保障收支平衡，但不能充分发挥社会保障的互济作用;而“国家型”(在本书的下一章将展开分析讨论)模式由于社会保障完全由国家包揽，不能体现权责对称，而且费用主要由企业、单位缴纳，不利于企业市场竞争主体地位的形成和劳动力的优化配置。尽管上述模式在国际上比较典型，但并不是多数国家都认同和采用的模式，它们的存在与发展，说明了社会保障在世界范围内发展的多样化。另外，即便是这些经过较长时间发展的社会保障模式也不是完美的，还普遍存在着一些较为复杂和难以避免的问题。

从西方现代社会保障制度的发展历程来看，其整个过程从萌芽、形成到发展都几乎是以国家立法的形式来实现的。社会保障立法促成了现代社会保障制度的产生和形成，推动了现代社会保障制度的发展与完善。可以说社会保障立法的发展是现代西方社会保障制度形成和发展的直接推动力。^[37]如日本共有283个社会保障法规，这些立法从保险的对象、保险项目、险种的费用，到保险给付条件和给付标准，乃至基金的经营和管理等社会保障的方方面面，都以法律的形式固定下来。^[38]

从多数建立社会保障制度的国家的法律来看，在规定本国公民享受的社会保障权利的同时，一般都要求他们必须履行以下两个方面的义务:首先公民必须在劳动能力范围内，积极地参加工作。现代国家都把劳动当成是公民的权利和义务。公民既有劳动的权利，又有进行劳动的义务，而且强调公民只有参加劳动，为社会创造财富，才能在他们遇到风险或意外、生存发生困难时，享受社会保障，要求国家或社会为他们的基本生活提供必要的保障。另外，公民还必须履行缴纳有关社会保障费用的义务。现代社会保障制度的主要运行机制就是通过社会成员缴纳社会保障费、建立起社会保障基金，以便通过基金的分配，调节收入差距，实现社会成员之间的互助共济，分散社会成员的个人风险，可以说，现代国家社会保障体系的正常运行很大程度上取决于公民社会保障缴费义务的履行。可以说，社会保障成为现代国家公民的法定权利往往是以公民履行相关必要的义务为前提的。

各国的社会保障事业正进行着不同程度和内容的改革。

(一)从西方发达国家来看

西方发达国家社会保障事业的发展虽然取得了很大的成就，但是这些国家普遍不得不对已经定型的社会保障制度进行多方面的改革。这其中有许多复杂的原因，总的来说主要有以下三方面:

(1)西方发达国家包办社会保障事务和福利费用的高速膨胀，将带来严重的社会保障财政危机。社会保障具有刚性增长的特征，在实践中表现为项目、水平均只能上、不能下，从而使保障规模不断扩大，保障支出亦不断膨胀，这种趋势越快，政府的压力就越重，严重的社会保障赤字危机一直是令西方发达国家最为头痛的国内问题。

(2)一些西方国家由于社会保障太全面、保障水平太高，使一些国民不劳动也能过上较好的生活，客观上导致了国民惰性的增长，反而抑制了生产率的提高(如图2－2所示)，甚至还会导致其他社会问题。如有些社会福利计划甚至“会鼓励家庭破裂，因为许多家庭只有没有父亲才符合经济帮助的标准”。^[39]

(3)社会保障规模和水平超越了社会经济发展的承受能力，就会给国民经济的发展带来消极的影响，影响了国家的竞争力。如英国曾经是世界上最强大的国家之一，但现在已经日益没落，其中“从摇篮到坟墓”式的高水平社会保障不能不说是重要原因之一。19世纪80年代中期，依法分配于救济贫困的国家资源约为800万英镑，占国民生产总值的0.01%(Mitchell and Deane，1962)。到20世纪80年代中期，政府每年用于全国的社会保障预算达到了450亿英镑，约占国民产品的12%，而且这一数字还不包括向穷人支付的其他各种福利津贴，如健康保健费、公共住房津贴和教育津贴等。^[40]当然，不仅仅是英国，其他西方发达国家也普遍面临相同或类似的问题。

图2－2　经济保障与生产率之间的替换^[41]

西方发达国家社会保障制度所遇到的困难和危机，表明了社会保障事务过多由国家负责包办并快速膨胀将会引发其他相关的经济和社会问题，使得社会保障政策的实施反而“恶化了它们原本打算解决的问题”^[42]是社会保障事业发展过程中一个十分值得吸取的深刻教训;同时，也表明了社会保障事业的发展需要寻求更为妥当的基金筹集和运营方式等，才能避免过多的社会保障支出和过于优厚的社会保障待遇而带来的伤害纳税人劳动的积极性、增加劳动力成本降低国家竞争力等其他对经济和社会发展的负面影响。

(二)从发展中国家来看

在许多发展中国家，情况刚好与发达国家相反，由于缺乏必要的社会保障，社会问题正日益严重化。如南亚、西非不少国家每年还有许多社会成员陷入严重的生存危机之中而无法自拔，有的社会成员因饥饿而死亡，有的社会成员因无钱医病和缺乏医疗保障不治而亡，灾民流离失所的现象相当普遍，严重影响了这些国家政治、社会的稳定和经济建设的正常进行，成为困扰和制约这些国家发展的绊脚石。社会保障体系的残缺不全使得这些国家的社会问题不断恶化。

可以说，当前世界各国高度重视社会保障制度的重要性。有的国家改革着传统的社会保障体系，有的国家寻求建立适合自己国家需要的社会保障制度，全球社会保障制度正呈现出多样化发展的格局。所以，在发展中国的社会保障事业时，我们也应该从中国国情出发，注意在充分总结和借鉴各国的经验与教训的基础上，探索有中国特色的社会保障模式。