中国社会保障事业发展的现实障碍

二、中国社会保障事业发展的现实障碍

(一)社会保障基金储备不足

从近年来中国社会保障事业的运行状况来看，社会保障基金不足日益成为制约中国社会保障事业发展的“瓶颈”。这一方面是由于中国社会保障原来的覆盖面较窄，社会保障费征缴范围较小，再加上缺乏必要的强制措施，许多单位拖逃缴纳社会保障费，造成社会保障基金的来源不足。另一方面，长期以来对社会保障基金的管理混乱，基金被挪用、占用的情况严重，更不用说如何使社会保障基金在运行中保值、增值的问题了;虽然目前已出台了《社会保险费征缴暂行条例》，进一步规范了社会保险基金的征收与管理工作，但是，对于整个社会保障基金的筹集、运营、发放来说，并没有一个较为系统完整的规范，也没有形成关于社会保障基金专门管理的制度和措施。如何拓宽社会保障基金的筹措渠道，提高社会保障基金的增值能力，已成为中国社会保障事业发展进程中的一项关键而复杂的任务。

(二)社会保障服务滞后

主要表现出服务面不广、服务总量不足、服务质量低下、服务品种有限等问题。中国目前社会保障的覆盖面仍然很低，作为社会保障事业的主体部分，社会保险的承保对象仍基本局限于国家干部、城镇企、事业单位的职工，没有真正面向全体社会劳动者，下面图3－3可以形象地说明中国社会保障服务对象的局限性。

图3－3　中国社会保障服务对象的构成与受保障程度比较

由图示可知机关、事业人员人数最少，但受保障程度最高，全民企业职工次之，集体企业、外资企业、私营企业的职工再次之，农民人数最多，但受保障程度最低。^[31]

另外，中国目前社会保障服务的总体水平比较低的另一个主要方面就是社会保障待遇水平比较低，以失业救济金的发放标准为例，一般只相当于失业职工原收入的30%左右，低于国际上最低社会救助金占原收入的60%～80%的标准，不足以保障失业职工的基本生活。^[32]

(三)社会保障管理混乱

这主要包括三方面问题。一方面是社会保障工作缺乏统一管理机构。在中国，长期以来社会保障工作分割成许多块，由各个不互相隶属部门来管辖。就拿一个养老保险来说吧，机关事业单位养老保险工作由人事部门负责、城镇企业职工养老保险由劳动部门负责、农村养老保险工作由民政部门负责。管理职能的分散，既不利于社会保障措施的落实，也不利于社会保障工作的开展与推行。“由于部门利益起作用，在容易筹集资金的项目上争着管，在不易筹集资金的项目上不愿管的状况，从而出现政策空档……”^[33]这些政策实施过程中的空档，很容易导致:“谁都管，又谁都不管，出了问题，给政府施加压力;甚至导致矛盾激化，要政法部门解决。”^[34]另一方面，缺乏专业的管理人才，中国的社会保障组织基层管理人员素质低是当前社会保障工作中最为突出的问题。虽然，在全国许多基层社会保障组织配备了电脑等一些现代化的办公设备，为社会保障工作的规范运行提供了基本的硬件。可是，全国大部分基层社会保障组织干部老化、文化素质低，也是普遍存在的情况，内陆的经济欠发达地区这些问题尤其突出。第三，管理效率低下，这是社会保障管理中的最主要问题。这一问题当然与上面两个问题有很大的关系，但更主要的是由于中国的社会保障机构大部分属国家行政机关和事业单位，在社会保障机构的工作基本上还是按照行政计划体制来运行，而且在社会保障机构工作人员的观念中首先想到的是他们是国家干部。同时，缺乏相应的激励约束机制，工作任务做好做不好并不会太大地影响到他们的职位、待遇和收入等，这些因素都严重地影响了社会保障的运行效率。

此外，中国的社会保障体制还存在着诸如社会保障制度的推广和实施缺乏必要有效的强制手段、社会保障的覆盖面较狭窄等方面的问题。这些问题，已经严重束缚了中国社会保障的建设与发展，也阻碍了现有社会保障机制的顺利运行和正常地发挥作用，在一定程度上制约了经济体制改革的顺利进行。

从国际、国内的发展实践可以看出，一个国家或地区的经济发展状态决定着社会保障的发展状态，而社会保障的发展又反过来促进着国民经济的发展，两者之间的辩证统一表明处理其关系是关系到整个社会、经济发展全局的大问题，国家应该审慎地考察国内与国外已有的社会保障实践，正确处理好中国的社会保障改革问题。

图3－4　中国社会保障发展与发展中存在的现实障碍之间不利互动循环